中外公共政策學科發展情況對比研究

葉玉鋼

摘要：本文對中外公共政策學科的發展情況進行了橫向的對比研究，分別從學科的理論構建、學科的價值研究和價值取向三個方面比較了中外公共政策學科存在的差異，并在此基礎上對我國公共政策學科的建設和發展提出了幾點建議，希望對我國公共政策學科的發展有所裨益。

關鍵詞：公共政策；學科發展；中外對比

中國的公共政策學科是20世紀80年代在借鑒西方的公共政策學科建設的經驗發展而來的。由于中西方文化與歷史差異、國情世情社情不同、社會利益團體作用與價值存在差異、民眾在公共政策中的地位各不相同、學者自身修為與學術水平各異、研究政策科學的思維與方法等各有特色等，這些都使得中外對于公共政策學科的理論構建和價值取向呈現出較大的發展差異。

一、中外公共政策學科理論構建對比

不可否認，西方公共政策理論中不乏諸多優秀理論為各國學者借鑒，如較為流行的政策過程理論、制度理性選擇理論、政策擴散框架、大數量比較研究方法等，其中政策過程理論又衍生出了三種新模型：多源流分析、倡導聯盟框架、以及中斷性均衡理論，西方公共政策學科理論構建實際具備一個較為完整的構建范式，如拉斯韋爾的分析型科學理論構建范式、德洛爾“總體政策”型的學科理論構建范式等等，對于公共政策研究假設、檢驗、證實都有一個明晰的分析框架。

相較于西方，中國公共政策理論更多的著眼于公共政策過程。改革開放后，鄧小平同志曾經指出：膽子要大，但步子要穩，走一步看一步，看到不妥的地方要趕緊改。這一思想后來被人們形象地概括為“摸著石子過河”，這是一種適合中國改革開放實際情況的決策模式，另一個帶有改革開放時代印記和中國特色的政策推行方式即“試點先行-典型示范-全面推廣”，另外還有由央地關系現實問題造成的“上有政策、下有對策”的特有政策執行現象。

從上述分析中不難看出，西方公共政策理論更為多元化、多樣化，同時也更加帶有理論化、抽象化氣息，比較可貴的是一種理論探討的邏輯和精神，一個持續發展的理論探究過程。而中國的公共政策理論主要源于經驗和實踐，而且學界焦點隨著政府的關注點和領導的講話、想法轉移，立足于實踐的確是必要的，然而隨著政策環境越加復雜化，理論的升華和創新則顯得極為重要。

二、中外公共政策學科價值研究對比

中外公共政策學科的研究焦點存在較大差異。在西方，公共政策學科的價值研究和倫理取向已成為其學科發展的主導性課題之一，并且已經出現了一系列的研究成果；而中國側重于研究政策過程等實際性問題。

西方在公共政策研究領域中引入價值維度，是公共政策本質屬性決定的，正如馬克思所言： 人的全部活動都是在追求著某種價值目標，價值目標越大，人們所激發的潛能也就越大。倘若公共政策失去價值導向，它就會立即失去存在的理由而僅僅停留于文本的形式。自十九世紀公共行政學誕生以來，關于價值問題的爭論一直是公共行政學和公共政策學研究的主流議題之一。學者曾凡軍在其《西方公共政策價值變遷研究》中分析了傳統公共行政學時期、新公共行政學時期的公共政策價值論，前者主要倡導價值中立和效率至上等價值觀，致使工具理性牢牢把握著行政決策研究領域的話語權，決策價值理性和倫理因素被長久忽視；后期的新公共行政、新公共管理和新公共服務則倡導價值涉入、事實與價值統合、社會公平、政策倫理和價值等價值觀。

中國關于公共政策價值問題、倫理問題的研究成果比較匱乏，僅有的一些研究基本上都是圍繞公共政策過程這一主軸進行的。中國學者有關公共政策學科的論著，大多圍繞政策制定、政策執行、政策評估、政策監督展開，對政策終結的研究也比較少，學者專注于研究政策過程中所使用工具、參與主體、政策面向對象等，相對較少地涉足影響政策參與主體具體行為和利益傾向的價值問題。

三、中外公共政策學科價值取向對比

本文根據現有文獻研究總結，良好的價值導向應該滿足以下三個標準：一是公共政策價值取向合規律與合目的相統一原則，即主體需求的尺度與客觀世界的尺度相契合，而非偏離甚至沖突；二是實現社會統一與個人選擇相統一的原則，避免片面追求個體需求價值或公共政策價值，實現價值追求的調適與融合；三是實現兼顧與急需相統一的原則，基于階層差異貧富差異地區差異等諸多差異，使得公共政策的制定與實施出現輕重緩急，從而確定重點、兼顧一般成為必須。

西方公共政策價值取向歷經了以效率為取向向以公平、效率協調統一為取向的演變，而觀之新中國成立以來的歷史，亦是出現了側重公平、以經濟效益為中心、效率優先兼顧公平、以人為本的價值取向。尤其是科學發展觀的重要思想確立以來，公共政策的人本價值取向成為核心。然而，觀之中西方的公共政策實踐，學術界追求的所謂主流價值并未完全實現，其重要原因之一就是利益作用的機制，西方“鐵三角”、“議題網絡”概念都意在突出利益集團、政府、國會（議會）等利益團體用其自身建立的利益網絡對社會資源進行權威性分配，整體而言是一種精英集團的利益取向。相較之下，中國更加傾向于人民利益取向，但其中不乏個人利益與人民利益的沖突，即人的私欲與人民利益的沖突。

四、對我國公共政策學科建設和發展的建議

中國公共政策學科經過30多年的發展取得了令人矚目的成就。為使公共政策學更好地服務于黨和國家的復興戰略，本文對我國公共政策學的后續發展提出了如下幾點建議：

首先，增強學科發展的自覺性、自主性。中國學者應在公共政策學科理論構建上具有擔當精神，主動研究中國公共政策面臨的新情況新問題，破除對西方公共政策理論與方法的過度迷戀，須知中國公共政策學科發展需要自立自強。

其次，建構突出中國特色的公共政策理論體系。西方公共政策學科理論雖然豐富多樣，但未必適合中國的“土壤”。前文提到，中國也在實踐中總結出了特色的政策制定和施行模式，如“摸著石子過河”的政策制定模式。實踐證明，我們并非“不能”，而是“不為”。在探索建立中國特色公共政策理論體系過程中，要立足本國黨情國情世情，不斷總結歸納并應用過去的成功經驗、吸取政策失敗的教訓。

最后，堅持以人為本、以民為本的公共政策價值。中國共產黨代表著中國最廣大人民的根本利益，這就決定了人民利益是黨和政府制定和執行公共政策的根本利益取向。但在解決現實問題中，我們還面臨著多種利益的取舍與調和，只有合理有效處理矛盾、協調各方利益與沖突，中國公共政策才能在為人民服務的前提下有效施行。（作者單位：四川大學）

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