區域經濟一體化背景下的區域政治協同發展

沈其新++王明安??

摘要：隨著經濟全球化的加速發展，我國區域經濟一體化趨勢日益明顯，但其進一步發展卻面臨“行政區行政”的層層阻力?；庑姓^行政與區域經濟一體化矛盾的根本途徑不在于行政區劃的調整，而在于區域內地方政府管理體制改革，因為行政區經濟的產生不在于行政區劃本身，而在于行政區的“行政”。區域經濟一體化實質上是區域經濟協同發展，與其相應的地方政府管理體制是區域政治協同發展，區域政治協同為區域經濟一體化提供強有力的體制機制保障。從現狀來看，實現我國區域政治協同發展，必須創新區域行政立法方式、建立區域行政管理機構、建立和完善區域地方政府間行政協調機制。

關鍵詞：區域經濟一體化；行政區行政；政治協同發展；政府管理體制改革

中圖分類號：D035.5文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）05-0001-05

經濟全球化和區域經濟一體化是當今世界經濟發展的重要特征和不可逆轉的趨勢。隨著改革開放以來我國經濟的快速發展，國內區域經濟一體化趨勢日趨明顯，但其進一步發展卻面臨“行政區行政”的層層阻力。如何破除行政區行政、推進區域經濟一體化，是近年來許多相關學者研究的熱點和政府工作的重點。

一、行政區劃調整不能徹底化解行政區行政與區域經濟一體化的矛盾

經濟全球化使區域間相互依賴加深和區域間競爭更為激烈，也使作為經濟全球化一個層次的區域經濟一體化得以迅速發展。據統計，目前全球共有150多個國家和地區參加了30多個區域經濟一體化組織。開放的中國積極參與區域經濟一體化。目前，我國已參與了亞洲太平洋經濟合作組織、中國—東盟自由貿易區、上海合作組織等區域經濟一體化組織，并發揮著十分重要的作用。黨的十八大以來，我國又積極倡導“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”建設，助推區域經濟一體化進程。

其實，在經濟全球化背景下，不僅國際區域和次區域經濟發展呈現一體化特點，而且實行市場經濟國家內部的經濟發展也呈現跨越行政邊界區域的一體化趨勢。近年來，我國各經濟區域的整合不斷加深，區域經濟一體化勢頭明顯。從改革開放初期的長江三角洲經濟區、珠江三角洲經濟區、環渤海經濟圈等沿海地區優先發展，到21世紀初西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起戰略的相繼提出，再到今天經濟區域群雄并起，從“八大經濟圈”到“十大城市群”①，跨省、跨市區域經濟一體化已初見成效。但是，我國各經濟區域一體化的進一步縱深發展卻面臨“行政區行政”的層層阻力?！靶姓^行政”是與“行政區經濟”相應的地方政府管理經濟的方式。所謂行政區行政，就是基于單元行政區域界線的剛性約束，地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態，是“內向型行政”或“閉合型行政”，具有“畫地為牢”和“各自為政”的明顯特點。②在行政區行政模式下，地方政府通過行政手段直接干預經濟，阻礙產品和生產要素的自由流動，造成經濟區域行政分割，形成具有明顯封閉性特征的地域經濟（又稱“諸侯經濟”）。行政區經濟與區域經濟一體化相悖。

如何克服行政區行政的層層阻力以推進區域經濟一體化，近10多年來，許多專家學者進行了深入研究并提出許多建設性意見，一些經濟區域也進行了多種探索性嘗試。其中常見的做法是，一些地方在深化經濟體制改革的基礎上進行區域行政區劃調整，并形成了一波風起云涌的行政區劃調整熱潮。如天津市的塘沽、漢沽、大港三區合并成濱海新區（2009年），廣州市的蘿崗區和黃埔區合并成新黃埔區（2014年），上海市的南市區（2000年）和盧灣區（2011年）先后并入黃浦區。行政區劃調整最初的主要目的是為了克服行政區行政的弊端，以實現區域整體規劃、整體開發和資源優化配置，或實現區域資源共享或產業整合，產生“1+1>2”的協同效應。但可惜的是，上述區域行政區劃調整的預期目標并未完全實現。正如《人民日報》評論指出：“行政分割、地方保護主義仍然是影響長三角一體化合作的障礙?！雹邸芭c社會的高期望值相比，珠三角一體化進展有明顯落差，長期行政區劃的壁壘，形成了固有思維定勢和體制慣性，使地方政府頑固地守護著自己的邊界?！雹?/p>

行政區劃調整之所以不能徹底化解行政區行政與區域經濟一體化的矛盾，根本原因是行政區經濟的產生不在于行政區劃本身，而在于行政區的“行政”。因為，我國目前地方政府在經濟管理職能上，很大程度上仍然把經濟區等同于行政區，把行政權力限制于行政邊界內。實際上，經濟區和行政區是不同的，行政區是封閉的和相對穩定的，而經濟區是開放的和不斷變化的。經濟活動應不受行政邊界限制，在經濟區內人為劃定行政邊界，必然會形成行政區經濟。國外經驗從反面也證明了這一點。比如，倫敦、紐約、東京等大都市圈，都是由多個城市組成，行政區和經濟區都不是統一的，但它們并沒有形成明顯的行政區經濟，因為其地方政府沒有通過行政手段按行政區劃來干預經濟。因此，解決問題的關鍵不在于是否進行行政區劃調整，而在于轉變地方政府經濟管理職能，即進行地方政府管理體制改革?！霸斐僧敶袊鴧^域經濟一體化與行政區劃沖突的根本原因，不在于行政區劃本身，而在于政府職能的轉變尚未完全適應市場經濟的發展需求?！雹?/p>

此外，行政區劃調整還具有自身的局限性：首先，現有行政區劃調整往往是高層級的行政區（省、地級市）把轄區低層級的幾個行政區（地級市或縣區）合并成一個更大的行政區，或者是轄區經濟發展好的行政區（縣、縣級市或區）兼并周邊經濟發展相對較慢的行政區。這樣的調整只是限于轄區內的行政區劃調整，而經濟區域往往是跨省或跨地級市的，如長三角經濟區地跨上海市、江蘇省和浙江省的25市，又如湖南省長株潭兩型社會試驗區就包括長沙、株洲和湘潭3個地級市。其次，如果沒有相關體制機制相配套，行政區劃調整雖然解決了一時的問題，卻未從根本上跳出“區劃調整—競爭膨脹—區劃再調整”的怪圈，因為區劃調整并不能完全拆除行政區邊界，能改變的只是行政區邊界的位置和范圍。⑥最后，一個國家行政區劃的設置需考慮政治、經濟、歷史文化、民族宗教和自然地理環境等多種因素，經濟不是首要的，更不是唯一的因素。在單一制的中國，行政區的設置和變動應以政治因素為主，必須始終把維護國家統一放在第一位，這種單純依經濟區域變動而調整行政區劃的做法是不符合中國政治發展訴求的。

二、區域政治協同發展是區域經濟一體化的必然要求

進行地方政府管理體制改革能破除行政區行政與區域經濟一體化之間的矛盾是有科學理論依據的。馬克思主義認為：首先，經濟是本質，是第一性的；政治是上層建筑中居于主導地位的因素，是第二性的，政治由經濟決定，是經濟的集中表現，“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”⑦。其次，政治對經濟具有反作用，政治總是為經濟服務，政治適應經濟時促進經濟發展，反之則阻礙經濟發展。我國行政區經濟只是一種過渡性的地方經濟模式，行政區行政也應該只是為這一過渡性經濟服務的政治。當我國經濟發展出現區域一體化的新態勢時，行政區行政也要隨之作出相應變化，否則就會成為阻礙區域經濟一體化的消極力量，這和鄧小平在我國改革開放初期所說的情況一樣：“不搞政治體制改革就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進?！薄安桓母镎误w制，就會阻礙生產力的發展?！雹喈斎?，我國的政治體制改革不是改變我國基本的政治框架，而是以行政管理體制為核心內容的政府管理體制改革。⑨

基于政治與經濟的辯證關系原理，進行政府管理體制改革必須從區域經濟一體化的要求入手。國內區域經濟一體化，是地理位置相鄰相近的不同省區之間、省內各地區之間，因某些共同的經濟特征或經濟上的相互依賴或互補，為謀求發展而在社會再生產某些領域，以政府的名義實行不同程度的經濟聯合與共同經濟調節，形成一個不受行政區劃限制的產品和生產要素自由流動的統一經濟區域的動態過程和趨勢，其實質是區域經濟協同發展，如京津冀一體化就是京津冀協同發展。區域經濟協同發展強調三方面：一是發展的主體。區域內各行政區的地位是平等的，不能偏廢或側重某一行政區的發展。二是發展的方式。各行政區相互配合、相互促進，各行政區發展與區域整體發展不可分割。三是發展的結果。區域內各行政區互利共贏、成果共享，且各行政區因相互作用、產生協同效應使區域整體競爭力增強。

區域經濟協同發展要求我國原來多個享有相對獨立經濟管理主權的區域內各地方政府讓渡部分權力，集合形成一種新的共同權力，交由某一區域性的管理機構來進行跨行政區管理?！暗胤秸尪傻男姓茌牂嘀饕婕叭齻€方面：一是關于經濟要素在轄區間流動的行政管轄權；二是關于產業結構調整和發展規劃的行政管轄權；三是跨界公共問題治理和區域公共物品提供的權力?！雹馀c區域經濟協同發展相對應，這種以區域跨行政區管理方式為主要內容的政治發展就是“區域政治協同發展”，區域政治協同發展為區域經濟協同發展服務。

區域政治協同指經濟區域為實現資源高效有序化的整合和整體繁榮，在發展規劃、政策和法規的制定上，通過區域內各地方政府間的對話、協商、談判、妥協而形成共同的規章制度，區域內各地方政府既獨立履行經濟職能和追求自己利益，又受這些共同規章制度的制約。區域政治協同與行政區行政存在根本區別。首先，區域政治協同的權力主體是多元的。區域發展規劃、區域經濟政策和法規的制定是區域內各地方政府協商制定，不是由中央政府統一制定或由各地方政府在上級政府授權下獨立制定。其次，區域政治協同堅持平等原則，拒絕等級觀念和倚強凌弱。區域內各地方政府既平等參與區域發展規劃、政策和制度的制定，又平等地受共同規章制度的制約，也只有平等才能保障各盡所能，形成區域整體競爭力。最后，區域政治協同強調依法依規行政。區域內各地方政府和各行政機關對于區域經濟合作尤其在涉及區域整體利益的行政管理上，以共同制定的規章制度作為行政的依據。

三、區域政治協同發展的實現路徑

自20世紀90年代初期長三角、珠三角等經濟區域開始地方政府間的合作，20多年來，我國在區域地方政府合作方面積累了許多成功經驗，在實踐上也一定程度上突破了行政區劃的限制，推動了我國區域經濟的發展。但綜觀當前我國區域地方政府間合作現狀，遠沒有達到區域協同發展的層次和要求。因為，在社會主義市場經濟建設初期，我國區域經濟發展迫切需要的是建立統一開放競爭有序的大市場，實現經濟要素的一體化，而在改革已經進入攻堅期和深水區、經濟發展進入新常態的今天，區域經濟發展更需要的是區域制度一體化，即實現區域政治協同發展。黨的十八屆三中全會作出“使市場在資源配置中起決定性作用”的同時也明確，新時期政府的職責和作用是要“彌補市場失靈”，黨的十八屆五中全會又提出了“釋放新需求，創造新供給”，供給側結構性改革的核心就是以政府為核心的各類制度創新與制度供給，這都為區域政治協同發展指明了方向。區域政治協同發展既需要中央政府的頂層設計、科學引導，更需要地方政府深化行政管理體制改革，建立區域行政管理協同機制，為區域經濟一體化提供強有力的體制機制保障。就目前來看，實現我國區域政治協同發展要從以下三個方面著力。

第一，創新區域行政立法方式，明確區域合作中地方政府的權責。行政管理體制的核心是各級行政機構權力和職責的劃分，而權責劃分是通過行政法規明確界定的。我國是單一制國家，行政立法權主要集中在中央，但考慮到各地經濟社會發展不平衡和地方特點，也賦予地方政府一定的行政立法權。地方政府行政立法權造成了具有地方特點的地方行政法規，地方行政法規在滿足地方經濟社會發展需要的同時，也形成了地方保護主義，這就為行政區行政披上了“合法”的外衣。因此，實現區域政治協同發展，首先應該在一些涉及區域整體利益的共性問題上形成統一的行政法規，明確區域合作中地方政府的權責。這就需要加強地方政府的行政立法合作，在平等、自愿的基礎上對區域共同事項進行聯合立法。關于地方政府間的行政立法合作，美國的“州際協定”模式給我們提供了可資的借鑒。州際協定就是兩個或兩個以上州之間的協議，締約州不能單方面廢止協議，締約州受協議約束。如格蘭德河協定（Rio Grande Compact）規定：“如果一成員州擅自違反協定的規則，對另一成員州造成損害，受害州有權向聯邦最高法院提起要求賠償的訴訟?！痹诿绹?，州際協定同時具有合同和州法的性質，是各州化解法律沖突的有效工具。B11我國區域合作中的行政協議早就有之，例如，僅2003年到2004年，長三角三?。ㄊ校┖炗喌母鞣N協議就達近20項，但這些協議普遍存在法律依據缺失、法律效力模糊等問題，其協調作用也大打折扣。因此，建議地方政府在國家憲法和法律規定權限內加快行政立法協作，對區域某些共同事項進行聯合立法，以實現區域行政合作有法可依、違法必究。