我國煤炭價格機制改革研究

高興佑

(曲靖師范學院經濟與管理學院，云南 曲靖 655011)

我國煤炭價格機制改革研究

高興佑

(曲靖師范學院經濟與管理學院，云南 曲靖 655011)

摘要：煤炭因其儲量巨大、價格低廉的特點目前仍是我國消費量最大的基礎性能源。煤炭的價格對國民經濟具有顯著的影響。我國現行煤炭價格形成機制存在價格機制不健全、價格構成不合理、比價關系不科學等缺陷，造成了煤炭行業資源利用率低、煤炭行業增加了國家財政負擔、下游行業浪費驚人污染嚴重、增加了調結構轉方式的難度、煤炭價格較大波動不利于國民經濟的平穩健康發展等負面影響。借鑒國內外煤炭價格機制的經驗，提出了市場化改革、全成本定價、提高行業集中度、降低運輸成本、建立期貨市場和建立國家煤炭儲備制度等我國煤炭價格機制改革的對策建議。

關鍵詞：煤炭；價格機制；可持續發展；改革

1煤炭資源概況

1.1世界煤炭資源概況

煤炭是全球分布最廣、儲量最多、價格低廉的常規能源。煤炭在世界一次能源消費中的比重約為27%，是全球消費最多的能源之一。世界煤炭資源非常豐富，目前估計約有1萬億t。全球煤炭資源分布的特點是“北多南少”，亞洲和北美洲儲量最多，分別約占全球煤炭地質儲量的58%和30%。世界煤炭可采儲量最多的三個國家分別是美國、俄羅斯和中國，它們的儲量占比分別為25%、23%和 12%。此外，澳大利亞、印度、德國和南非儲量也比較大，它們的儲量合計約占29%。美國是世界上煤炭出口量最大的國家，其出口量約占世界煤炭貿易量的1/3，其次是澳大利亞、波蘭、南非和俄羅斯等。日本是世界上進口煤炭最多的國家，約吸收世界煤炭貿易總量的近1/3，其次是法國、加拿大和意大利等國。

1.2我國煤炭資源概況

我國煤炭探明儲量為1145億t，占全球已探明儲量的12%，居世界第三位。但由于我國人口眾多，人均儲量只有世界平均水平的約1/2。煤炭是我國最安全、最可靠的一次能源，是我國的主體能源，分別占一次能源生產和消費總量的77%和70%。煤炭的四大下游行業是電力、鋼鐵、建材和化工，它們的消費量占比合計約為80%，其中電力行業的燃煤發電約占發電總量的83%。在節能減排的大背景下，煤炭的消費量在一次能源消費中的比重會緩慢減少，預計到2020年將下降到60%左右，但由于儲量巨大且價格便宜，其作為主體能源的地位在未來數十年不會改變。而且，在我國三種主要能源煤炭、石油和天然氣中，煤炭是唯一基本自給而不依賴進口的能源，所以從國家能源安全的角度考慮，煤炭在我國能源中占有舉足輕重的地位。我國煤炭資源分布的特點是：分布廣泛、相對集中、西多東少、南富北貧。主要分布在西北不發達地區山西、內蒙古、陜西、新疆、寧夏、貴州六省區。我國煤炭資源的質量和可采條件屬中等偏下，煤層蘊藏比較深，僅有少量可露天可采。我國1991～2015全國商品煤的坑口價如表1所示。

表1　1991～2015年我國商品煤平均出礦價/(元/t)

資料來源：李艷舫，《中國煤炭價格機制改革政策初探》；丁志華，《煤炭價格波動對我國實體經濟的影響效應研究》。

2國外煤炭資源價格機制及其啟示

綜觀世界幾個產煤大國的價格機制改革，價格機制的情況可以分為三種[1]。以美國為代表的市場經濟成熟的國家完全依靠市場力量形成價格，政府的作用是通過立法打破壟斷，引入競爭，維護公平的競爭環境。這樣的國家還有澳大利亞、德國等。以南非為代表的市場經濟欠成熟的國家，則主要依靠政府的力量形成價格，市場的力量相對較弱。南非是能源消耗大戶，其電力主要來源于燃煤發電。南非的年發電量占整個非洲大陸發電總量的2/3，其中近96%由壟斷性國營公司艾斯克姆(Eskom)生產，這當中有92%是煤電。電價的制定由國家電力管理委員會負責。印度煤炭工業為國家所有，煤炭主要由國營煤礦開采利用，由國家煤炭主管部門經營管理。印度現有兩大國營煤炭公司印度煤炭公司和辛格雷尼煤礦公司，其產量占全國總產量的95%。以俄羅斯為代表的轉型期國家，則經歷了由計劃經濟向市場經濟的轉變，國家對煤炭價格的管制在漸進式地放松，市場的力量在逐漸增強，改革的方向是有監管的市場化。這樣的國家還包括中國。

以上三種價格機制給我們的啟示在于，純粹的市場經濟或純粹的計劃經濟在現實世界都是很難行得通的，經過各國多年的實踐，人們認識到兩種機制需要配合使用，這就是所謂的混合制經濟。即使在市場經濟發達的國家，監管仍然是必要的，因為市場經濟也是法制經濟和規則經濟，有效的監管能提供一個公平、有序的競爭環境，而自由競爭的市場才能高效地配置資源。三種價格機制的不同僅在于市場的作用大一些還是政府的作用大一些。至于究竟應該作何取舍則取決于各自的國情，完全照搬他國的模式則會水土不服，造成“南橘北枳”。

3我國煤炭價格改革的歷史沿革

煤炭定價制度的歷史從1949年開始到現在大體可分為計劃經濟時代和市場經濟時代兩個時期，具體地可分為四個階段[2]。

3.1完全計劃價格階段(1949～1985年)

國家制定煤炭價格，實行價格單軌制。建國初期，百廢待興，對能源特別是煤炭的需求非常強勁，國家為了保證煤炭的穩定低價供應，采取了指令性計劃。雖然經歷了五次價格調整，但都是微調，一直沒有從根本考慮煤炭價值補償和供需決定價格問題。

3.2多層次計劃價格階段(1985～1992年)

國家控制大部分煤價，實行價格雙軌制。國家一方面對國有煤礦進行總承包，允許煤礦超產煤加價；另一方面支持小煤礦發展，小煤礦價格由供需雙方議定。這一時期煤炭價格有所松動，但主要由國家控制。

3.3煤價市場化過渡階段(1992～2006年)

1992年開始國家逐步放開煤價，但電煤執行的仍然是國家指導性價格。2002年決定完全放開電煤價格，但煤炭價格事實上放而未開，重點合同電煤與市場煤價格差距仍很大。2004年全國煤電油運全面緊張，國家開始實行煤電價格聯動。由于地方政府的干預和火電廠集中采購的優勢，真正意義上的平等協商確定煤炭價格的機制尚未形成，電煤與市場煤、計劃內與計劃外、省內與省外三種價格的差距依舊很大。2005年取消了2004年底實施的電煤價格臨時干預措施。為了避免市場煤價格的上漲對計劃電的嚴重影響，國家發改委明確會建立電煤價格應急機制。

3.4煤價完全市場化階段(2006年至今)

2006年12月，全國煤炭訂貨會改為“煤炭產運需銜接視頻電話會議”后，煤炭供應的雙軌制被正式取消，電煤價格真正放開。至此，煤炭價格進入完全市場化的通道，由買賣雙方協商確定，政府只做價格監測、供需引導和行業監管方面的工作。

4我國現行煤炭價格機制的缺陷

2006年以來我國的煤炭價格已全部放開，但由于觀念、歷史慣性、利益驅動和市場環境等原因，現階段我國煤炭價格機制仍存在一些缺陷。

4.1煤炭價格機制不健全

我國長期以來煤炭處在有管制的市場中，價格形成機制的背后往往有很強的制度安排在起作用。因為煤炭是我國的主體能源，在一次能源消費中的比重絕對占優，且在今后相當長的一段時期內也將保持這種態勢，所有煤炭行業被看作是國民經濟中的命脈部門。為了保持GDP的快速增長和出口的價格優勢，我國長期對煤炭定價實行的是低價政策，這個價格并不反映煤炭的稀缺性和價值，也不反映供求關系，更不反映環境損害的外部性成本，導致了資源浪費和環境污染的嚴重后果，加劇了資源環境與經濟社會的矛盾，使得經濟社會的發展難以持續。另一方面，地方政府在利益驅動下，允許甚至鼓勵小煤礦小煤窯遍地開花，私挖亂采，無序競爭，造成國有資產流失、煤炭回采率低、安全問題突出、煤炭行業定價話語權缺失的局面。

4.2煤炭價格構成不合理

我國現行煤炭價格是在直接生產成本的基礎上形成，加上運輸、倉儲和銷售成本，得到出礦價(坑口價)、中間價(港口價)和到廠價(終端銷售價)?，F行煤炭價格構成不合理，具體表現在以下三個方面。

4.2.1煤炭成本不完全

我國目前的煤炭成本只包括煤炭直接開采成本，是不完全成本，不能全面真實地反映煤炭生產過程中的實際耗費和外部影響。具體來說，有六種成本在現行的煤炭成本核算框架內沒有得到體現或體現不充分，這些成本包括資源使用費、生態補償費、污染治理費、代際補償費、安全生產成本和退出轉型成本。

4.2.2煤炭運輸費用過高

我國煤炭資源“西多東少，北富南貧”的地域分布不平衡性，決定了開采地到使用地的運輸成本非常高昂，出礦價和到廠價的價差非常懸殊。我國煤炭產量的70%需要通過鐵路運輸，煤炭貨運量占國內鐵路貨運總量的45%。崔巍等(2011)[3]的研究結果表明，煤炭的生產成本、運輸成本和銷售成本分別占最終煤價的20%、70%和10%。劉艷敏(2012)[1]指出，出礦價300元/t左右，而到廠價卻達到800元/t，運輸和銷售成本已超過生產成本?？梢?，煤炭的運輸費用高得驚人。

4.2.3煤炭行業稅費征收不合理

主要表現為：第一，稅費總體偏低，不足以彌補資源損失、生態破壞、環境污染和退出轉型的成本；第二，稅收帶有計劃經濟的色彩，存在重復交叉和不合理的現象。目前與煤炭有關的稅費有8大類29項之多，合計占生產成本的20%左右。這些稅費主要有資源稅、資源補償費、礦業權使用費、礦業權價款、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、地面塌陷補償費、礦山環境恢復治理保證金、礦井水排放費、安全費用、可持續發展基金、煤礦轉產發展基金、煤炭價格調節基金、鐵路建設基金、港口建設費等。

4.3煤炭與其他能源比價關系不科學

學者孔勝等(2009)[4]指出，參照國際市場，與其他主要能源相比，我國現階段的煤價偏低。2007年國際市場上的主要能源煤炭、石油、天然氣、電力按熱值計算的價格比為50∶68∶76∶100，而我國這四種主要能源的價格比為25∶59∶48∶100?？梢钥闯?，我國煤炭價值與其他三種能源相比被嚴重低估，國際上按熱值計算的煤價應為電價的一半左右，而我國只有1/4。

5我國煤炭價格形成機制的消極影響

長期以來形成的不完善的煤炭價格形成機制，導致煤炭價格嚴重扭曲，造成了煤炭行業自身的效率損失和政府財政負擔的增加，同時也造成下游行業對資源使用的浪費和經濟發展方式轉變的困難。

5.1煤炭行業資源利用率偏低

我國國有重點煤礦和地方大型煤礦產量占比合計約為77%，其他鄉鎮小煤礦產量占比約為23%。這些小煤礦技術落后、生產條件差、環保意識淡薄、生產效率低下。美國、澳大利亞等發達國家煤炭資源的利用率已達80%，而我國平均只有30%，其中國有重點煤礦可達40%，而一些鄉鎮小煤礦僅為10%～15%[1]。就30%的煤炭資源回采率來看，以2010年采煤34億t計算，當年浪費掉的煤炭資源達到23.8億t；而如果回采率達到80%，則浪費只有6.8億t，可見浪費之嚴重。我國是一個煤炭資源相對匱乏的國家，人均占有量只有世界平均水平的一半。以2010年的數據計算，如果沒有重大的勘探發現，我國煤炭資源的可開采年限(儲產比)只有38年，而澳大利亞為186年，美國為245年[1]。再考慮到我國石油和天然氣都高度依賴進口，我國能源安全的形勢已非常嚴峻。

5.2煤炭行業收低支高，增加了國家財政負擔

首先，資源稅偏低，造成了煤炭資源的廉價開采，國家作為資源所有者的權益和稅收遭受損失。其次，煤炭的低價政策造成煤炭行業的利潤率與其他能源行業相比偏低，國家不得不投入大量的資金支持煤炭行業的發展，這些支持主要有虧損補貼、轉產安置費用、養老金補貼等。第三，煤炭及下游產業造成的生態破壞和環境污染，最后主要還是政府買單。比如，2003～2004年中央財政用于煤炭采煤沉陷區治理的費用就達70億元。

5.3下游行業浪費驚人，污染嚴重

由于煤炭價格偏低，對大多數用煤企業來說，不管是作為燃料或原料，其成本在產品價格中所占比重偏小，用煤多少對其經濟效益影響不大，因此下游企業普遍缺乏節約用煤的壓力和動力，導致資源利用效率低下，浪費驚人。加之由于環境保護意識和環境立法執法的原因，企業為了壓縮成本，不愿意在節能環保方面投資，使得我國的環境污染可謂觸目驚心。京津冀的霧霾就給我們的環境質量敲了警鐘。

5.4增加了調結構、轉方式的難度

我國“三高一低”(高投入、高消耗、高污染、低效益)的經濟發展方式與資源節約、環境友好的可持續發展理念是背道而馳的，面對日益嚴峻的資源和環境形勢，國家才提出“又好又快”的目標和“生態文明”的思路，從戰略的高度來推進產業結構的調整和經濟發展方式的轉變?？墒?，煤炭等資源性產品價格偏低的現實，使得這方面的努力面臨重重困難。過低的資源價格事實上形成了對資源使用企業的補貼或優惠，使它們失去節能減排的動力和意愿。在利益的驅動下，國家提高行業集中度、淘汰落后產能的政策遇到重重阻力。

5.5煤炭價格波動較大，影響國民經濟平穩健康發展

煤炭價格機制的市場化改革解決了煤價的形成問題，但又帶來了煤價的穩定問題。煤炭的出礦價15年間從2001年的150.99元/t上漲到2011年的410.52元/t，又下降到2015年的200.18元/t，波動是相當大的，而終端銷售價格的波動則更大。煤炭作為基礎能源和重要原料，其價格對下游產業影響較大，對PPI和CPI的影響也較大，所以國家對煤炭價格一直非常重視，煤炭價格的較大波動往往會影響國民經濟的平穩健康發展。

6我國煤炭價格機制改革對策及政策建議

6.1堅持市場化改革方向，并輔以必要的宏觀調控

目前煤炭價格機制的很多問題，比如煤炭與其他能源的比價關系不合理，事實上是計劃經濟的產物，就國際經驗和我國實踐來看，堅持市場化的改革方向是優化資源配置、提高煤炭行業效率和促進下游行業節能減排的唯一正確選擇[5]。不過，煤炭行業的自然壟斷和外部影響又會造成市場失靈，而且煤炭是我國的主體能源，其價格關系國計民生，所以，政府在煤炭供需引導、公平有序競爭環境的維護、外部影響內部化和價格監測預警甚至臨時應急干預方面都大有可為。自由競爭的市場經濟是實現效率和公平的機制，而矯正市場失靈、保持煤炭的可靠供給和價格穩定又需要政府的調控，所以二者應該結合起來，相輔相成。國家經濟體制改革的方向就是使市場在資源配置方面起決定性的作用，同時更好地發揮政府的作用。怎樣使兩種機制得到平衡，相得益彰呢？關鍵是政府的調控手段，應該是間接的經濟和法律手段，而不應該是直接的行政手段。

6.2改革稅費體制，實現全成本定價

在煤炭的稅費方面，應該把8大類29項稅費歸類簡化，避免重復交叉收費，逐步提高資源稅、環保稅、可持續發展稅、安全生產費、退出轉型費的標準，并優化計征方式，使稅收和轉移支付能有效引導市場主體的行為，發揮激勵約束作用，使得煤炭的供需雙方的“理性人”行為自覺地符合可持續發展的方向。

煤炭的價格適用于成本加成定價，應該等于成本加上合理利潤。所謂合理利潤可以參考其他能源行業的利潤率和國外煤炭行業的利潤率來定。而煤炭的成本，從可持續發展的視角來看，應該是完全成本，即煤炭生產的直接內部成本和間接外部成本之和的真實耗費和損失。長期以來，我國煤炭成本核算框架中主要體現直接生產成本，另外6種重要成本則體現不多，造成了煤炭價值被嚴重低估的結果，進而又導致了資源浪費和環境污染等問題。這6種成本是：資源成本、生態補償成本、環境治理成本、代際補償成本(有的學者稱使用者成本或可持續發展成本)、安全生產成本和退出轉型成本。綠色和平組織、能源基金會與世界自然基金會2008年10月共同發布報告《煤炭的真實成本》，估計出2007年我國煤炭及相關行業造成的經濟、環境和社會等外部性損失達1700多億元，相當于當年GDP的7%。郜曄昕等(2012)[6]保守估算出2008年我國煤炭生產的直接外部性成本為461.73億元?？梢?，煤炭生產的外部性等成本非常巨大，不能忽視。

6.3煤炭行業整合，提高集中度

現在我國有2萬多個煤礦，但規模以上煤炭企業只有3400多家，也就是說有16000多家煤礦屬中小煤礦。煤礦是自然壟斷企業，只有規模達到相當程度才能降低成本提高效率。大量小煤礦的存在，尤其是鄉鎮小煤窯的存在是資源被廉價甚至無償使用、安全事故頻發、資源浪費和環境污染的主要原因。只有逐步對散、亂、差的小煤礦進行淘汰關閉或兼并重組，每個產煤省著重培育幾家大型骨干煤炭企業，利用行業整合提高集中度，才能更好地采用先進的采掘技術、安全設施和管理手段，從而實現規模經濟，以利建成資源節約型和環境友好型社會[7]。

6.4煤電就地轉化，降低煤炭運輸成本

我國煤炭資源主要分布在西部不發達地區，而用煤大戶則主要集中在東部發達地區，所以煤炭的長途運輸就成了一個突出問題。調查發現，煤價高企的一個重要原因是其運輸銷售成本過高，達到到廠價的60%～70%。以1000元的煤炭終端售價為例，出礦價僅300多元，而流通環節的成本包括運輸、倉儲和銷售的費用達600多元。而這些費用實際上是一種浪費，因為一頓煤還是那噸煤，在流通的過程中其價值(生產要素的價值取決于其對產品生產的貢獻，為其邊際收益產品，即要素的邊際產量和產品的邊際收益之乘積)并沒有增加。怎樣避免或減少這種浪費，從而降低煤價呢？有一個好的辦法，那就是：煤電就地轉化，“煤從空中走，電自遠方來”。煤炭作為我國的主體能源，主要是用于發電(約占煤炭消費量的50%)，而電力的74%來自燃煤發電，所以煤電就地轉化具有一舉多得的效果：其一，降低運輸成本；其二，降低運煤過程中的損耗和污染；其三，緩解東部地區日益嚴重的環境污染；其四，緩解陸路和水路特別是鐵路運輸的壓力。

2012年我國具有自主知識產權的特高壓輸電技術取得了突破性進展，電網技術裝備和運行指標達到國際先進水平，預計到2020年將建成特高壓交流電網4.45萬km，特高壓直流電網5.23萬km。特高壓(1000kW以上)輸電具有五大優勢[8]：容量大、距離遠、損耗低、占地少、投資省。就經濟效益而言，1條1150kV輸電線路的輸電能力可代替5～6條500kW或3條750kW線路，可減少鐵塔用材1/3，節省導線1/2，減低電網造價10%～15%。據預測，一條特高壓直流(或交流)輸電線路的年輸電能力，相當于運輸2000萬t(或2500萬t)左右原煤。特高壓輸電技術為煤電就地轉化、降低煤炭運輸成本提供了技術可行性和經濟可行性，目前國家正在著手建設特高壓輸電網絡。

6.5建立煤炭電子交易平臺和期貨市場

早在20世紀90年代國際上就出現了煤炭柜臺交易平臺。我國在1992年曾在上海建立了煤炭交易所，但由于市場機制不完善、參與者水平不高和市場操縱現象嚴重等原因于1994年終止?，F在國際上著名的煤炭期貨有2001年7月在美國紐約商品交易所掛牌的CAPP(中部阿巴拉巴契亞)煤炭期貨合約，2007年7月由ICE(洲際交易所)的歐洲期貨分部引入的荷蘭鹿特丹和理查茲港煤炭期貨合約，以及2008年12月由GC(環球煤炭電子交易平臺)和ICE推出的荷蘭紐卡斯爾煤炭期貨合約。目前，我國大連商品交易所正在準備推出煤炭期貨合約，首推焦炭進行合約的設計和研究，這是我國煤炭期貨方面的最新進展。

電子交易與實物交易相比，具有顯著的特點和優勢：參與人數眾多，競爭更強；交易規范，信息透明；信用度高，交易成本低。期貨交易與現貨交易相比，也具有兩大功能和優勢[9]：價格發現和風險規避。推出煤炭電子交易平臺和建立煤炭期貨市場對建立健全統一、開放、公平、有序的煤炭市場體系和平抑煤炭價格波動的目標來說都是必要的。

6.6建立健全國家煤炭儲備制度和價格調控基金

煤炭作為我國的重要基礎能源，其供應的充足和價格的穩定都是非常必要的，建立國家煤炭儲備制度和價格調控基金對國家的能源安全具有重要戰略意義[10]。國家煤炭儲備制度就像一個儲水庫可以使供水充足平穩一樣，也可以使煤炭供給有保

障且價格較穩定。而煤炭價格調控基金主要是為了熨平價格起伏，避免煤炭價格的大幅波動對國民經濟平穩健康發展的消極影響。2011年3月國家發改委和財政部聯合發布了《關于下達2011年第一批國家煤炭應急儲備計劃的通知》，確定了由十家國企承擔第一批500萬t的儲備任務，同年5月《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》開始實施。煤炭價格調控基金則在2005年首先由貴州和陜西進行試點。

參考文獻

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[2]王國定.關于我國煤炭價格形成機制的分析[D].太原：山西財經大學，2009.

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[5]姜智敏.建立中國煤炭價格形成機制的基本思路[J].中國煤炭，2009，35(10)：5-8，11.

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[8]百度百科.特高壓輸電[EB/OL].http：//baike.baidu.com.

[9]鄒曉峰.關于煤炭現貨電子交易和期貨價格形成機制的探討[J].中國煤炭，2011，37(9)：9-11，17.

[10]梁鵬霞.中國煤炭價格問題與對策研究[D].呼和浩特:內蒙古師范大學,2011.

Research into reform of coal price mechanism in China

GAO Xing-you

(School of Economics and Management，Qujing Normal University，Qujing 655011，China)

Abstract:Coal at present is still basic energy because of its huge reserve and low price，which consumption is the largest in our country.The price of coal has significant effect to the national economy.There are defects in the current coal price formation mechanism，which are the price mechanism is not sound，the price structure is not reasonable，the price proportion is not scientific，thus lead to negative impacts，which are resource utilization rate of coal industry is low，coal industry increases the country’s fiscal burden，downstream industries exist serious waste and pollution，difficulty of the restructuring and transformation of the development pattern will increase，coal price volatility is not conducive to the smooth and healthy development of national economy.Based on the experience of the domestic and international coal price mechanism，some countermeasures and suggestions for reform of coal price mechanism in China are presented，which are market-oriented reform，full cost pricing，improving industry concentration ratio，reducing transportation cost，establishing futures market，establishing national system of coal reserve and so forth.

Key words：coal；price mechanism；sustainable development；reform

收稿日期：2015-09-10

基金項目：云南省哲學社會科學規劃項目“云南資源性產品價格改革研究”(編號：YB2012020)

作者簡介：高興佑(1975-)，男，云南宣威人，碩士，教授，主要研究方向為資源與環境經濟學、價格理論。

中圖分類號：F407.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)06-0021-05