土地出讓制度改革模式研究

韓悌珊

摘 要：土地出讓市場作為土地市場的源頭，其運行狀況的好壞直接影響整個國民經濟的發展。本文就我國現行的土地出讓制度及其存在的問題進行了研究，并就這些問題提出了幾點相關的制度改革建議，望能推動土地出讓市場的可持續發展，優化土地資源配置。

關鍵詞：土地出讓制度；改革；土地市場

一、研究現狀

中共十八屆三中全會對土地制度改革進行了全面、整體、系統的部署，土地出讓制度的改革也在其中。近些年，隨著中國經濟體制的轉變，土地有償使用制的確立，土地出讓市場及運行機制也逐步建立和完善，理論研究開始集在建立相關的制度和政策來規范土地市場行為，有效合理配置土地資源，實現城市經濟的健康發展。因此，本文針對目前我國土地出讓制度及其存在的問題進行分析，并就這些問題給出相關制度改革的建議，望能推動土地出讓市場的可持續發展，優化土地資源配置，最終促進社會和國民經濟的健康有序發展。

二、現行土地制度及其存在的問題研究

（一）現行土地出讓制度分析

我國現行土地使用權出讓制度是基于協議、招標、拍賣和掛牌四種方式來管理國有土地使用權的。協議出讓，通常被用在土地使用者向政府提出用地要求，或者在競爭不很充分的土地用途、開發前景不明朗，風險較大的情況上。協議出讓的局限性在于，公開性和透明度較低，競爭機制不能發揮作用。與協議方式相比，招標、拍賣或掛牌方式是市場化程度較高的出讓形式，充分體現出公開、公平、公正的原則。招標的中標價格總是相當接近政府所定價格，價高者未必能夠取得土地。招標具有揭示信息和減少代理成本兩個基本功能。拍賣方式較之招標、協議方式更能使土地的經濟價值得到充分實現并有利于土地的節約集約利用。掛牌方式的市場化程度較高，相對于協議出讓的一對一出價方式，掛牌更具有市場化特點，它允許經過一定的時間考慮，競價者更加理性、慎重地針對性出價，不至于產生競得后不得不放棄的遺憾。

（二）土地出讓制度出現的問題分析

1、出讓主體的行為缺乏有效約束

中央政府依法代表全國人民行使土地所有權，并委托地方政府相關部門代理執行，但實際情況是，地方政府在土地出讓過程中成為了真正的出讓主體。中央政府土地利用是著眼于國家宏觀層面上的經濟可持續發展，而地方政府更關注的是局部和短期利益。大多數情況下政績、升遷、榮譽和隱性收人是代理人的目標。

2、不同用途的土地出讓方式不盡合理

我國的建設用地供地也是三類：一是其他用地，二是工礦倉儲用地，三是房地產開發用地。地方政府供地類型對應不同的出讓方式和不同的收益水平，最終體現在政府的總的土地收益上。首先，工業用地以掛牌出讓方式為主。地方政府為了招商引資，土地出讓的過程中掛牌只是實現了“形式”上的規范，實則土地出讓價格低之又低，有時甚至低于工業用地自身土地開發成本。其次，房地產中分商服用地和住宅用地兩類，住宅用地中有兩類是經濟適用房和廉租房用地，二者出讓方式均為行政劃撥，因此政府缺乏擴大這兩類用地的動力。又由于工礦用地收益低，這些損失需要在商品住宅用地出讓中進行彌補，因此政府有推高地價和支持高房價的內在動力?？此乒酵该鞯恼信膾熘?，政府卻可以通過一些引導性的作用使土地價格不合理攀升。

3、土地出讓交易雙方信息不對稱

在土地市場交易活動中，信息的數量和質量直接影響著土地交易行為。在我國土地出讓市場中，一則政府可以利用多重身份的優勢操控土地信息，二則競買人由于我國信用體制不健全，通過包裝自身后，試圖在土地交易中取得優勢地位?；诖丝煽闯鐾恋爻鲎屝袨橹械男畔⑹请p向不對稱。

4、土地出讓金管理有問題

我國土地出讓金管理有以下問題。一是由于土地資源的稀缺性、地域性和有限性等，以當前市場價格從出讓的土地無法獲得未來土地的升值收益。二是政府的短期行為容易導致過量批地，城市規模無序擴張，導致片面追求高地價，單位或個人一次性地價負擔過重并助長了炒賣地皮等投機行為。三是土地出讓金分配比例失衡。政府所獲得土地出讓金遠遠高于農民所獲得的經濟補償。在現有法律制度下，失地農民無法充分享受土地增值帶來的收益。四是土地出讓金實行“收支兩條線”管理制度。然而土地出讓金的收支管理并不規范，在一些地方成為政府或部分官員的小金庫。五是土地出讓后續管理缺位，以至于出現受讓人長期拖欠土地出讓金、故意拖延開發進度等違約現象。

三、土地出讓制度改革模式

（一）一次性土地出讓模式與土地年租制模式并行

土地年租制主要是指按年收租，即按年度分別收取土地租金，并按年調租。土地年租制在租金征收方式中實質包含“價”和“租”兩個部分，其中“價”的部分仍然是土地出讓時一次性收取的出讓金，是由土地市場供求關系決定的土地使用權價格；“租”的部分則是按年收取的土地租金，是土地所有者出讓土地使用權的報償，是土地所有者與使用者分配土地收益的方式，是真正意義上的地租。這種模式可使土地的初始出讓價格下降，初始價格下降多少，則由年租金的租率決定。在土地價值的評估方式確定以后，年租金的租率可以作為有效的政策杠桿，調節土地所有者和土地使用者之間的利益關系。從使用者的角度看，減輕了初始階段的負擔；從政府收入的角度看，能夠可持續的取得土地的增值收入。

（二）改革土地出讓模式，分類實施招拍掛

對于保障性住房和中低價位小戶型商品房，可以通過限定房價，來競地價或者限定地價來競房價的方式確定中標者。普通商品住房用地可用綜合評標法的出讓模式。國土部37號令中將“土地利用綜合條件最佳”的綜合評標法和土地招拍掛出讓相并列，此種方法能達到平抑房價的作用。對于公共建筑項目或舊城改造項目，可以帶開發案競標，開發方案通過的，進入下一階段。下一階段可以用上述兩種類型的項目所用到的方法。

（三）完善土地出讓信息公開和有效監管

一是公開土地供應計劃、招拍掛出讓信息，不僅要公開土地出讓公告，還有評價過程及結果也要實時公開。并允許媒體網絡公布。二是對地方政府的年度土地財政收入支出情況進行公開，不僅接受上級政府的審計，還要接受社會公眾的監督。

（四）完善土地出讓金管理

一是合理分配土地增值收益。處理好農民與地方政府的關系的關系。即制定合理科學的土地補償標準，來保障農民的合理收益。二是建立科學的土地出讓金管理制度以便規范政府行為。

（五）細化土地出讓后續管理

土地部門應組織相關工作人員成立專門的部門，對己出讓土地的相關信息建立數據庫，實現出讓土地使用權信息化及自動化監管。通過數據庫定期和不定期地對出讓土地的開發進度和資金投入進行跟蹤檢查。根據中華人民共和國國土資源部令第5號《閑置土地處置辦法》來處理閑置土地。

（作者單位：長安大學）

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