民事公益訴訟基本法律問題的思考

徐滿　王幽深

摘 要：自從2012年8月31日修改的《民事訴訟法》將民事公益訴訟制度用法律條文明確規定后，民事公益訴訟被正式提上議程，受關注度再創新高。目前，國內對民事公益訴訟法律制度的研究者眾多，但這個問題仍然飽受爭議，沒有研究透徹。也許是因為中國的國情太復雜，許多學者的好建議無法在任何情況和任何地點下適用，當然，筆者更是無法做到。在總結國內法學界眾多學者已有的研究成果的基礎上，結合目前國內具體情況，基于一些基本法律問題，尋找一個合適的角度和進行探討，為民事公益訴訟法律制度的構建和具體程序的設計提供某些有益借鑒。

關鍵詞：公益訴訟；法律問題；制度；思考

修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！比魞H從該條文規定來看，過于抽象、籠統和模糊，民事公益訴訟制度無法具體操作和實施。因此，我們需要對民事公益訴訟的受案范圍、原告資格、管轄法院、訴訟費用承擔、舉證責任分配、裁判文書執行等諸多問題進行明確。值得關注的是，自2015年1月1日起施行的《環境保護法》和自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對相關問題進行了初步明確，但這仍然無法解決民事公益訴訟制度的具體實施問題。我們建議，結合司法實踐具體情況，基于現有的法律、法規及相關相關司法解釋，并充分利用司法解釋，對以下問題進行特別規定：

一、受案范圍

實施民事公益訴訟制度，首要因素便是明確民事公益訴訟的受案范圍?！睹袷略V訟法》第五十五條對民事公益訴訟的受案范圍進行了簡單列舉與高度概括的規定，從該條規定中，我們僅能看出污染環境和侵害眾多消費者合法權益的訴訟屬于民事公益訴訟的范疇，雖然該條中使用“……等損害社會公共利益的行為”的表述，但從現實依然難以界定民事公益訴訟的范圍。為此，我們建議，除了環境權益保護案件和消費者權益保護案件外，應將侵害國有資產案件、集體勞動爭議案件、知識產權保護案件、藥品、產品質量公害案件、重大反壟斷、反傾銷、反不正當競爭案件以及其他侵害民事公益案件均列入民事公益訴訟的范疇，即以具體列舉式和抽象概括式相結合的方式，進一步明確民事公益訴訟的受案范圍。

從法學理論角度，我們還可以對以上受案范圍進行歸類，分為單一型、分散型、復合型。單一型，這種最典型、最傳統的民事公益訴訟，是指當事人提起民事公益訴訟的直接目的在于純粹的保護更廣泛意義上的公共利益。此類訴訟范圍很難具體界定，要根據具體的社會條件來分析，如環境權益保護案件、侵害國有資產案件。分散型，大致分為集團訴訟和團體訴訟這兩類民事公益訴訟，是指為了保護影響廣泛的、涉及多數人的分散性利益而進行的民事訴訟。此類訴訟開創了現代民事公益訴訟的先例。如集體勞動爭議案件、重大反壟斷、反傾銷、反不正當競爭案件應屬此類型。復合型民事公益訴訟，如藥品、產品質量公害案件、消費者權益保護案件、知識產權保護案件，是指在同一民事訴訟中，當事人既提出了保護公共利益的請求，也提出了保護個人利益的請求。對此類訴訟的處理可以這樣進行：其私益部分的訴訟請求仍按照傳統民事訴訟的相關規定辦理，而公益部分則比照純粹型公益訴訟的相關規定處理。當然，復合型公益訴訟與前述分散型公益訴訟的區別，在于同一民事公益訴訟中，當事人明確地提出了保護個人利益的賠償請求，但對于公共利益部分只局限于確認性的訴訟請求。

二、起訴主體

在民事公益訴訟原告資格的總體設計和方向上，我們從《民事訴訟法》第五十五條的規定僅僅能得出，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起民事公益訴訟，但面對紛繁復雜的社會現實，這一規定遠遠不夠。雖然《環境保護法》第五十八條以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條均有規定，但這僅僅是環境民事公益訴訟這一種類型案件的規定，而且仍然停留在籠統的“法律規定的機關和有關組織”層面，無具體可操作性。目前，符合這一規定的社會組織屈指可數。結合司法實踐，我們認為在不同類型的民事公益訴訟中，原告資格理應有所不同?；诖?，對原告資格分別予以探討：

（一）單一型民事公益訴訟的原告資格

由于提起單一型民事公益訴訟的直接目的在于保護純粹的公共利益，若將原告資格賦予公民個人或委托給公民個人，則案件與原告的關聯度非常小或非常間接。我們認為檢察機關比較合適。無論是從司法實踐來看，還是從檢察機關的法律地位角度來看，檢察機關均是合適的民事公益案件訴訟主體。檢察機關負有監督法律統一正確實施的職責，是國家專門法律監督機關，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。實踐中，檢察機關提出的民事公益訴訟取得了相當的成效且不在少數。

當然，為了減輕檢察機關的工作量，在民事公益訴訟方面，檢察機關可以與律師建立長期的合作關系。一方面，檢察機關須從事繁重的刑事公訴、檢查監督等工作，無暇顧及民事公益訴訟；另一方面，一直以來，檢察機關長期從事刑事案件的公訴工作，在民事案件方面，無論是人員分配還是財力支持方面都相對薄弱。因此，檢察機關與律師合作都是實現在國家利益、社會公共利益層面的共贏。具體而言，在省級檢察院和省律師協會的主導下，挑選業務水平高，社會責任感強的律師，成立專門的、長期的民事公益訴訟律師團，由案件發生地的市一級人民檢察院授權給律師從事收集初步的證據、立案、出庭、強制執行等一系列具體的訴訟工作。律師作為公共利益權利主體的一部分，又有專業的法律知識，具體從事民事公益訴訟工作是可取的。

另外，此類民事公益訴訟的提起主體還應包括在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等社會組織，且《環境保護法》第五十八條和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條、第二條均已作出明確規定。

（二）分散型民事公益訴訟的原告資格①

分散型可大致分為集團訴訟和團體訴訟兩類民事公益訴訟，下面將團體訴訟的原告資格和集團訴訟的原告資格分別探討：

1、團體訴訟的原告資格。政府作為公共事物的管理機構，不可能對日益復雜的社會生活面面俱到，事無巨細，而為了實現國家對社會生活管理目標的實現，借助社會力量來彌補國家力量的不足己成必然。社會團體，包括婦聯、消費者權益保護協會、商會、工會、自治協會等，不僅負有參與相關活動的職責，也具備參與相關活動的能力、信息，因此其可以從本團體所代表的群體利益角度進行參與，且實踐中有關社會團體在公共利益維護等領域所發揮的作用越來越大，應該賦予以上團體原告資格。

2、集團訴訟的原告資格。目前我國針對這種大規模受害情形主要是通過代表人訴訟制度來解決的，即代表人的訴權必須經由其他利害關系人明確授權而獲得?！睹袷略V訟法》中也有關代表人訴訟當事人適格的相關規定，這樣既符合當事人處分主義理論，也避免了代表人未經他人特別授權而強制性行使他人訴權的理論難度。因此，在分散型民事公益訴訟領域，這種集團的擬制和代表人訴訟制度應繼續保持。

（三）復合型民事公益訴訟的原告資格

在公益和私益復合型民事公益訴訟中，判斷原告的資格可分為兩個部分：對于涉及公益的部分，如何判斷原告是否適格？我們建議，解決這一難題可以參照提起純粹型民事公益訴訟的原告資格、實施程序來進行。對于涉及私益的部分，按照訴的利益來衡量該原告是否具有訴諸司法的利益這一原則，則比較容易判斷原告是否適格。是具體而言：私益部分的訴訟請求仍按照傳統民事訴訟的相關規定辦理，而公益部分則比照純粹型公益訴訟的相關規定處理。

三、舉證責任規則

對于檢察院提起的民事公益訴訟而言，應適用“誰主張誰舉證”的一般規則。出于享有偵查權，檢察院在收集證據上處于有利地位，由其負舉證責任是合理的。又因為檢察院提起的民事公訴對被告的負面影響遠遠大于一般民事訴訟或其他民事公益訴訟，因此要求其提起民事公訴，必須做到事實確實清楚，證據確實充分，否則，會損害被告的合法民事權益，擾亂維護正常的民事、經濟秩序。②

其他主體提起的民事公益訴訟則應適用舉證責任部分倒置規則。在大多數的民事公益訴訟案件中，因生產手段、經濟管理、流通渠道都具有保密性，原告往往很難收集證據，相反地，被告往往處于技術、行政上的壟斷地位，通常都是社會強勢群體成員，其實施侵害行為的證據也多半具有很強的技術性和專業性。因此，若按照民事訴訟法中“誰主張，誰舉證”的原則來分配證明責任顯然不公平，采用舉證責任部分倒置是極為必要的。具體來說，原告只需要承擔證明被告損害公共利益的事實存在的證明責任，除此之外由被告舉證證明。

另外，民，單一的舉證責任分配原則也無法應對事公益訴訟涉及的問題復雜多面性，因此，司法實踐中依然需要法官，結合當事人的舉證能力、證據距離、經驗法則等因素綜合考量，根據公平原則和誠信原則來最終確定證明責任的分擔。

四、裁判文書執行

為了避免受害者雖然勝訴，但僅僅得到一張空頭支票的尷尬局面，達到預期的維護公益的效果，需要對民事公益訴訟裁判文書（主要包括判決書、裁定書、調解書）的執行問題作出特別規定。按照現行《民事訴訟法》對強制執行制度的規定，生效的裁判文書的強制執行需要勝訴一方向法院申請。然而，若這一制度適用在民事公益訴訟領域，將會導致維護公共利益的效率低下，甚至導致勝訴的受害者僅僅只是得到了一張空頭支票。因此，我們建議對民事公益訴訟裁判文書的執行制度作出特別規定：在原告方勝訴后，為了達到維護公共利益的效果，法院在被告方不在法定期限內主動履行的情況下，主動采取強制措施，保證生效裁判文書的強制執行力，同時，針對被告不主動履行裁判文書確定的義務，情節嚴重的，追究被告一方拒不執行法院判決、裁定的刑事責任。

此次民事公益訴訟進入立法層面，實現制度化、體系化，是眾望之所歸，也是歷史的必然趨勢。雖然現實中，在立法和司法層面上，民事公益訴訟還面臨著一系列的問題亟待解決，但是我們仍然有理由期待未來的民事公益訴訟制度更加完善，人們以更加積極的姿態介入民事公益訴訟，對于侵犯國家利益和社會公共利益的行為，作出相應制裁或者糾正，讓公益訴訟制度成為公眾權利保障的最后堡壘。

（作者單位：寧夏大學政法學院）

注解：

① 李瑩.我國民事公益訴訟的制度建構[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2010（3）：106

② 張肅嫻.論環境民事公益訴訟[D].河北大學，2006.

參考文獻：

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[5] 張肅嫻.論環境民事公益訴訟[D].河北大學，2006.

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[8] 李瑩.我國民事公益訴訟的制度建構[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2010（3）.

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