中國社會保障從計劃向市場轉型研究

[摘 要]在新中國成立后，我國實行了社會主義計劃經濟體制下單位保障制度，計劃經濟體制下單位保障制度在社會主義建設時期發揮積極保障作用。我國進行改革開放，建立市場經濟后，單位保障制度向市場經濟體制的國家、社會及個人三位一體分擔保障制轉型。文章對我國新中國成立后單位保障制、單位保障制向市場經濟國家、社會及個人三位一體分擔保障制轉型進行反思，分析現代社會保障制度建設中存在問題和原因，指出發展趨勢，從而推動我國社會保障制研究。

[關鍵詞]社會保障；計劃經濟體制；市場經濟體制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.204

自新中國成立60年以來，隨著社會發展的進步，社會保障制度也在不斷進行創新和發展，以適應社會發展的需求。社會保障發展制建設和發展，是個社會進步發展標志，更是廣大人民群眾基本保障的生命線。我國社會轉型中社會保障任務仍然十分艱巨，加強社會保障發展制建設，提高社會保證水平，是建設小康社會根本目標之一。

1 計劃經濟時代單位保障制度研究

從1949年新中國成立到現在，我國已經度過了60多年的發展歷程，而社會保障制度也隨之不斷進行轉型變遷，其主要發展階段大概分為以下四個時期：新中國成立之初到1955年，屬于社會保障制度的建設初期；從1955—1965年屬于社會保障制度的發展時期；1966年之后的十年間，我國進入“文化大革命”時期，在這期間，社會保障制度不僅沒有進一步發展，還略有后退的跡象；1978年，我國實行改革開放，經濟體制也由計劃經濟向市場經濟轉型，而社會保障制度也進入了新的發展階段。

1.1 單位保障制度建設初期

隨著新中國的成立，我國相關產業在國家的扶持下也不斷發展，為了保障人們退休、疾病狀況下的正常生活，我國開始制定與社會保險相關的法律制度，并積極鼓勵社會保險行業的發展，這便是計劃經濟體制下社會保障制度的雛形——社會保險體系。隨著經濟的發展，1949年9月，根據《共同綱領》內容，我國對社會保險制度實施統一管理，改善行業不和諧現象，在促進社會保險制度發展的基礎上，不斷拓展保險業務，進一步提高了保險待遇，為人們的生產生活提供了保障。1951年之初，我國頒布《中華人民共和國勞工保險條例》（以下簡稱《條例》），《條例》明確規定必須切實保障勞動人民的切身利益。1953年，我國對其進行修正，進一步完善了條例內容，并在此基礎上提出國家體制內工作人員退休、病假期間享有社會保險待遇。從1951—1953年，經過3年的發展，《中華人民共和國勞工保險條例》不斷完善，而隨著國家體制內工作人員退休、病假期間享有社會保險待遇政策的實施，徹底表明我國社會保障制度進入建設初期——社會保險體系正式建立。

1.2 單位保障制度主要內容及保障體系

從1953—1956年，我國完成對農業、資本主義工商業和手工業進行的社會主義改造。隨著三大改造的完成，為了適應社會發展需求，我國先后發布《關于國家機關工作人員退休和工作年限計算等問題補充通知》，進一步完善了社會保障政策。1958年，全國人民代表大會常務委員會起草了《國務院關于工人、職員退職處理暫行規定》，其主要內容是對全國勞動人民及體制在職人員的退休規定和退休待遇進行了詳細敘述，不但提高了退休人員的福利待遇，還進一步放寬了退休申請標準。除此之外，我國在《關于把衛生工作重點放到農村的報告》中對醫療制度也進行了相應地分析和完善，進一步解決了勞動人民看病難的問題。同時，國家還頒布了相關條令，加強對女性職工的福利待遇和保護政策，進一步提高社會保障制度下勞動人民的待遇標準。與社會保險體系形成之前相比，我國目前社會保險體系的范圍逐步擴大，已經向商業、金融、水產養殖、石油、天然氣等領域發展，使得我國社會保險制度得到了進一步發展，并為更多勞動人民生活提供了保障。

這時期，我國社會保障主要特點是，由政府機關、企事業單位負責職工保障，國家各種社會保障標準、撥付、救濟等都以單位為載體落實，無論政府機關、還是企事業單位都成為職工基本養老保障提供者、保障者，所以，我們將這時期保障概括為單位保障制。隨著社會的不斷發展，在社會保障制度發展中期，我國已經建立了計劃經濟體制下相對完善的社會保障制度（見下表）。

1.3 “文化大革命”——單位保障制度遭到迫害

從1966—1976年，我國進入十年“文化大革命”社會動蕩時期。在“文化大革命”期間，我國社會保障制度遭到了嚴重的影響，大量畢業生被要求下山返鄉，國家實施控制勞動力政策，影響了大量勞動人民的就業問題。并且，很多政治界、文化界和社會文人志士被當作“資本主義代表人物”“反革命修正主義分子”受到迫害，嚴重影響了社會發展的腳步。

由于受到“文化大革命”的影響，我國許多社會保險政要機構處于停滯狀態，與之相關的福利待遇、各種俱樂部都遭遇不同程度的破壞，并且工作人員也都被以各種“反革命”分子的名義遭到迫害，致使中國社會保障制度進入衰退期。根據有關統計顯示：“文化大革命”結束的近幾年，我國國有企業的勞動保險制度改為企業保險，而且福利機構和相應受到社會保障福利待遇的人數相比于文化大革命之前都下降了一半左右。綜上可知，“文化大革命”的動亂導致我國許多福利政策、工作人員、保險體系及勞動人民的退休保障都相應地遭遇破壞，整個社會保障產業幾乎處于破產狀態，嚴重阻礙了社會保障制度的發展。

2 市場經濟時代國家、社會和個人“三位一體”分擔保障制度研究

自1978年我國正式結束“文化大革命”以來，實行改革開放新政策。在改革開放政策的帶動下，我國徹底改變了傳統的封閉發展模式，實施“對內改革、對外開放”的政策，全面促進了我國社會的發展，提高了整體經濟水平。隨著改革開放的腳步，我國經濟水平不斷提高，相應的經濟體制也隨之改革，實施市場經濟體制，進一步適應社會發展的需求。在經濟體制改革的帶動下，我國社會保障制度也從經濟體制下的“單位保障制”進行轉型變遷，發展成為市場經濟體制下的“社會保障制度”。在社會保障制度轉型變遷的過程中，極大地促進了我國經濟社會的進步和發展。同時，社會保障制度也進入一個全新的發展時期。

2.1 加快社會保障法制化建設

《中華人民共和國憲法》明確的規定：對我國勞動人民的養老、福利待遇、退休保險等各個方面都提供相應的生活保障，并進一步擴大了社會保障服務范圍，我國為加快社會主義市場經濟建設，加快了社會保障法律法規建設，比如先后制定出臺了《勞動合同法》《社會保險法》《失業保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《婦女權益保障法》《殘疾人權益保障法》等，促進社會保障法制化發展。

2.2 建設國家、社會及個人三位一體分擔社會保障體系

改革開放后，隨著經濟體制的改革，我國實行市場經濟體制。在計劃經濟體制下，傳統的福利制度已經不能適應社會發展的需求；新形勢下的社會保障制度進一步改善了勞動人民的福利制度，將原有的單位保障改為國家、社會和個人“三位一體”共同保障體系，進一步減輕了國家社會保障欠賬，也適應了市場經濟發展趨勢。

2.3 突出解決國有企業職工社會保障問題

隨著十四屆三中全會的召開，《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》全票通過并進一步確定了社會保障制度的服務對象，其制度體系的主要服務范圍包括社會保險、勞動人民退休福利、養老保險等方面。同時，在社會保障制度的基礎上，進一步擴大其服務范圍，將醫療保險加入社會制度保障體系，解決勞動人民看病難、看病貴的問題，促進了我國醫療保險事業的發展。隨著國有企業的改革，原有的單位保障制度已經不能適應社會發展需求，由此，我國從1986年開始才真正意義上進入社會保障制度轉型新時期，即社會保障制度。根據同年4月通過的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，同年7月通過的《國營企業實行勞動合同暫行規定》等相關政策的實施，國有企業改革中突出解決了職工、下崗職工及失業者保障問題，順利完成企業轉制改革，促進市場經濟發展。

2.4 加強農村社會保障建設，擴大社會保障覆蓋面

我國進一步加快經濟結構建設和社會保障制度的發展，并建立農村社會保障體系，此時，中國社會保障制度進入全范圍覆蓋建設階段。由于城鄉發展差異，在相應的經濟發展和人們生活水平方面還有待提高，隨著改革開放的腳步，為了進一步完善社會保障體系，我國開始將重點放在農村社會保障制度的建設上，促進農村經濟發展，為人們的生產生活提供保障。2003年，新型農村合作醫療模式開始進行試點試驗，嘗試解決農村看病難問題，并且隨著《關于解決農民工問題的若干意見》政策出臺，我國農民工的社會保障問題也得到了相應地重視和解決。除此之外，我國在2007年對農村實施最低生活保障制度，全面解決孤寡老人的生活問題，為他們的個人生活提供保障。同時，在各種保障制度實施的情況下，我國社會保障制度得到了進一步的發展和完善。

這一時期，我國通過實施各種政策，不斷發展，進一步確立了市場經濟體制下社會保障制度的發展目標，并解決了退休人員的養老保險以及患者的醫療報銷等問題，同時還為農村勞動人民的生產生活提供了保障，但是，在實際轉型過程中還存在很多問題，我國社會保障制度在未來發展過程中還有待繼續完善（見圖1）。

綜上所述，社會保障制度建設任務，主要還是為市場經濟體系服務，并以擴大自身服務范圍為主，加速自身轉型變遷的腳步。同時由于相應的制度還沒有徹底完善，還存在一些主要問題，例如，很多退休人員不能及時領取自己的養老保險，使得大量的退休人員缺乏生活保障；由于醫療保險制度還處于發展階段，其體系還存在很多不完善問題，使得實際醫療過程中，很多患者不能報銷自己的醫療費用，嚴重影響了人們的正常生活。在這一現象下，相應產業進入停滯期，對我國經濟發展和社會進步造成了嚴重的影響。

3 中國社會保障制度轉型突出解決問題研究

綜上所述，從新中國成立到改革開放至今，我國的社會保障制度隨著社會發展的腳步也在不斷進行轉型變遷，其主要過程是從以計劃經濟體制為基礎的單位保障制度轉型為以市場經濟體制為基礎的社會保障制度。在轉型變遷過程中，它對我國經濟結構的改變和社會穩定發展起了重大作用。但是，在其過程中還存在諸多不足，通過整體分析，其主要問題可以分為以下四個方面。

3.1 構建城鄉統一保障制度的措施

目前，我國的社會保障制度的前提是依法實施，由于社會保障制度服務范圍廣，服務對象之間的管理部門各不相同，使得社會保障制度在實際實施過程中存在利益分歧。而且，由于城鄉之間的經濟差異，使得他們之間的社會保障制度也存在分化，嚴重影響了社會保障制度的轉型發展。例如，城市體制人員的社會福利包括養老、失業、生育等各種福利待遇，但是農村相應的最低養老保險還處于推廣階段。

除此之外，很多經濟落后的農村還未建立社會保障制度，農民無法正常享受養老保險，而且由于農村勞動人口數量眾多，大量的勞動人民在城市屬于流動人口，社會現有的社會保障制度并沒有相應的制度確保他們正常享受相應的社會福利待遇。同時，由于城鄉之間的差距，我國的醫療保險還分為城市醫療保險和農村醫療保險，使得不同地區的患者在享受醫療報銷時，產生差異。這些問題都是社會保障制度體系不完善導致，因此，在社會保障制度轉型變遷過程中，還需要不斷完善自身體系，進一步協調各福利之間的統一。

3.2 打破區域之間、行業之間保障不失衡性的建議

從社會保障制度建設初期到改革開放，社會保障制度為計劃經濟體制服務，以勞動人民退休、醫療及養老等方面為主要對象。由于我國各民族之間存在區域文化差異，并且隨著國有企業的改革也隨著進行改革，各個行業間的社會保障制度也存在分歧，使得社會保障制度沒有從自身發展尋找目標，對自身的不足進行分析，走適合自身發展的轉型路線；另外，在計劃經濟體質下，社會保障制度主要是單位保障，退休金、養老保險等各種社會福利均由企業承擔，而隨著社會發展的腳步，以至于企業無法承擔所有勞動人民的退休金和養老保險，側面導致了人們對社會保障制度體系的不滿，抑制了社會保障體系的發展。

3.3 在經濟下行，財政增長緩慢下，增加保障建設投入的舉措

社會保障體系主要是保證各個企業單位對員工合理實施全面的福利待遇，但是，由于社會保障制度體系存在缺陷，使得各個企業對員工實施的福利待遇存在差異。此外，大量的民營和個體企業在社會福利待遇方面還處于空白狀態，很多員工不能得到應有的養老、醫療及失業等各種福利待遇。在這種情況下，我國應該加大財政投入，保障退休人員的正常生活（見圖2）。

3.4 提高保障服務水平和能力的措施

從最初的計劃經濟體制到現在的市場經濟體制，社會保障制度的具體管理一直處于多責任制，涉及范圍廣，各個部門之間責任劃分混亂，嚴重影響了社會保障制度的全面推廣。由于社會保障制度涉及養老、住房、生育及失業等各個部門，因此，在實際社會保障制度管理中由財政部門、保險部門、勞動部和計劃生育等眾多部門共同管理。在實際社會保障制度實施過程中，由于各部門之間的標準和行業法律存在差異，使得各部門之間的合作無法統一進行管理。因此，相關部門應該進一步提高社會保障服務水平和業務能力。

4 中國社會保障制度轉型發展趨勢

我們通過對中國社會保障制度從計劃經濟到市場經濟體制轉型研究和分析，發現了很多缺陷，并且這些缺陷直接影響了市場經濟社會保障制度建設和發展。我們為了促進社會保障制度完善和發展，提出以下措施。

4.1 建立與經濟和財政發展相適應國家—社會保障制度

黨的十八大報告指出：“社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫療衛生服務，住房保障體系基本形成，社會和諧穩定?！鄙鐣Ｕ现贫仁蔷S持社會穩定、促進社會發展和改革的重要保障。為了進一步發展經濟，促進社會進步，應該進一步完善社會保障體系，實現經濟發展和社會進步統一的目標。

國家經濟及社會發展是完善的社會保障制度，提高保障水平和能力的根本條件。沒有充分發展經濟條件，無法建設高層次全覆蓋的社會保障體系。我國應該適時進行社會保障制度結構調整和完善，順利推進與經濟和財政發展相適應的國家—社會保障制度的發展（見圖3）。

4.2 建立與區域文化習俗相融合的國家—社會保障體系

在新中國成立到現在，我國已經有了60多年的發展史，在其發展過程中，我國的社會保障制度也進行了全面的發展和轉型變遷，以滿足社會發展需求。由于我國是一個多民族國家，各民族之間存在的文化習俗差異，因此在實際福利待遇分配方面存在利益分歧和工作分歧，嚴重影響了我國社會保障制度的協調發展。在新的發展模式下，應該著重完善社會保障制度，根據不同區域民族文化和實際需求，進行相關調整和改革，同時國家加大資金投入，彌補少數民族之間的經濟差異，建立與區域文化習俗相融合的國家—社會保障體系。

4.3 建立全國統一全覆蓋的基本保障機制

為了進一步改善城鄉差距，提高社會保障制度的公平性，我國在十二五期間不斷對社會保障制度進行完善，在2014年2月，統一了新農保和城居保，頒布了《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，為城鎮居民的看病問題提供了保障。同時，為了進一步健全保障機制，擴大社會保障制度的覆蓋范圍，在十三五大會上進行了相關敘述。為了更好地發揮社會保障制度的功能，降低城市和農村之間的社會福利待遇；為了農村勞動人民應得的養老保險、醫療保險和失業保險等福利待遇提供保障，應該完善社會保障制度體系，建立全國統一全覆蓋的基本保障機制。

4.4 建立全國統一高效便捷保障服務網

隨著計算機技術的發展，為了進一步提高人們生活便利，我國應該對相關社保費用進行申請、統一登記、統一繳費、統一管理，實現現代化數據庫管理。按照養老、醫療、失業、工傷及生育等相關社保種類進行信息化管理。此外，進一步進行社會保障制度結構調整，將便利留給群眾，建立全國統一高效便捷保障服務網，促進社會保障事業的發展。

5 結 論

從新中國成立之初到“文化大革命”，再到改革開放新政策的實施整個發展過程中，中國社會保障制度見證了我國的整個發展史，同時也為我國的經濟發展和社會進步做出了卓越的貢獻，帶動了我國整體發展，使國民經濟從資源匱乏、貧窮落后發展為新世紀綜合實力居于首位的發展中國家。

此外，中國社會保障制度從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型變遷過程中還為勞動人民的生產生活提供了保障，幫助他們建立了養老保險、失業保險及生育保險等各種福利待遇制度，進一步促進了我國經濟的可持續發展，但是我國社會保障制度建設任務依然艱巨，仍需要長期不懈努力。

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[作者簡介]阿古達木，蒙古族，內蒙古人，在讀研究生，韓國崇實大學社會福祉研究院。研究方向：社會福祉制度，社會福祉思想。