試論政府法律顧問的作用

李振良

摘 要：法治政府建設的日益推進，為政府法律顧問制度奠定了良好的基礎，而對于政府法律顧問的作用則認識不夠，本文對政府法律顧問的作用進行初步論述，以有利于推進政府法律顧問制度的建設。

關鍵詞：政府法治；法律顧問；律師

十八屆四中全會報告里談到要建立普遍的政府法律顧問制度，為法治政府建設注入了強有力人力資源基礎。但現實中對政府法律顧問的作用還認識不夠。有必要加以研究。政府法律顧問在參與政府立法、涉法信訪、為政府決策提供法律咨詢和法律意見、參與調處社會矛盾以及代理政府參與行政復議和訴訟等方面，取得了顯著的成績，其作用主要有：

一、推進法治政府建設

（一）當好立法助手。立法是利益的界定和分配，立法的過程就是各利益主體相互博、相互妥協的過程。因此，立法者必須具有中立性才能把握好利益在立法中的協調。擔任政府法律顧問的律師相比公職律師或政府法制機構工作人員而言具有更大的獨立性，因此也具有較強的中立性。政府法律顧問在參與政府立法的過程中更能考慮社會公眾特別是弱勢群體利益或公共利益，從法律方面提出修改和補充建議。2001年2月28日重慶市人大委托重慶索通律師事務所起草完成《慶市物業管理條例（草案）》，在全國開創律師受托起草地方性法規先河之后，委托立法已成為各地人大改革立法模式的一大趨勢，特別是委托律師起草法案的情況越來越多。作為政府法律顧問的律師、法學教授等更有可能接受委托起草法案或對其他單位起草法案提出意見，從而使地方立法更具合法性、針對性和可操作性。

（二）為政府重大決策當好參謀。能進入政府法律顧問的律師、教授，審判人員等均具備專業的法律知識，豐富的處理訴訟和非訴訟的實踐經驗。政府法律顧問參與政府重大決策的合法性、合理性審查，參與政府組織的涉及區域經濟社會發展的重大決策和專業性決策的研究會議，對重點工程、政策處理、投資、采購法律風險等提供法律意見，為政府決策提供法律上的幫助和支持。

（三）為行政執法把關。我國目前正處于經濟社會發展的大好時機，但同時各種社會矛盾不斷激化。行政爭議越來越多，并呈現數量大、法律關系復雜、解決77難度大等特點。一是行政案件增多。隨著政府職能的轉變，政府作為行政主體和民事主體參與經濟社會活動越來越多，同時人們法制意識和維權意識的增強，人們對具體行政行為的不滿越來越多，政府不斷成為行政案件的被告。因此，政府需要政府法律顧問代表政府出庭依法維護政府的合法決定。如奉化市原奉幫服裝城征地拆遷案件中，百名群眾狀告該市工商局財產侵權，律師全程介入行政復議、行政訴訟的一審、二審，直到案件圓滿解決。二是突發事件或群體事件時有發生。在面對突發事件或群體事件時，政府需要法律顧問從法律角度引導人民群眾通過合法的途徑表達自己的愿望和訴求，防止過激事件發生。三是征地拆遷工作矛盾多。征地、拆遷一直是政府工作的難點。人民群眾法制意識越強，征地拆遷的法律程序越嚴，需要處理的法律問題也越多，這些需要配備專項的法律顧問幫助政府妥善處理，以減少糾紛，獲得較好的社會效益。政府法律顧問要充分發揮法律服務職

能運用法律手段為政府定期排查、及時調處、妥善解決諸如土地使用、拆遷安置、環境保護、勞動爭議等各類矛盾糾紛，擔當起政府與廣大群眾之間獨特的法律橋梁。如2003年至2005年期問，深圳市政府法律顧問室共辦理市政府及各部門轉來函件近600份，出具法律意見或建議580余件，辦理行政應訴案件及民事案件60余宗，收回財政欠款近億元。其中，市政府法律顧問室在深圳市大型國企國際招標招募改革工作、農村城市化的工作、地鐵四號線、南坪快速等重大市政投資項目事宦、市財政周轉金欠款案等多起重大事項中直接承擔具體法律事務或出具法律意見，為確保政府依法行政發揮了重大作用。[1]

二、大力促進律師業的發展

中國律師業經過30年突飛猛進的發展，取得了巨大成就。中國律師業目前已基本建立起向社會提供法律服務的社會職業律師隊伍。中國律師在國家政治、經濟和社會生活中發揮越來越重要的作用。但中國律師業的專業化僅僅最近幾年才成為討論的焦點。一些小的律所或欠發達的地區的律所，主要還是從事刑事辯護和簡單民事訴訟。隨著市場經濟的完善，證券、金融、知識產權、房地產、投資、涉外等業務逐漸成為律師業的主要收入來源。只有專業化才能深入化，因此，在東部發達地區的律師事務所和律師逐漸朝著專業化發展。以深圳為例，深圳的法律服務市場目前比較成熟，許多律師事務所都是自愿改制為專業化的律師事務所。政府法律顧問制度的建立是律師業專業化的又一體現。建立律師、法學教授等人員參與政府法律顧問不僅有利于提高參與者整體行業的社會地位，有助于律師、法學研究業務的發展，而且有助于提高律師、法學研究者行業專業化、社會化分工程度，有助于律師行業發展上規模、上檔次、上水平。另外，建立政府法律顧問制度有助于律師、法學研究者參政議政。目前，我國律師參政議政的主流渠道是通過擔任人大代表、政協委員甚至轉而擔任國家機關官員以實現參政議政而言.其作用固然十分重要，但能獲此資格的畢竟僅限于少數律師，其影響尚不廣泛。

因此，我們應當積極考慮傳統方式所屬部門的法律顧問應當成為律師同仁們關注的另一種參政議政式。正如孔子所言：“施于有政，是亦為政，奚其為政”。律師可以憑借其擔任政府“高參”的特殊機會，參與國家的執政與施政過程，并以此推動中國法治建設的進程[2]同時，建立政府法律顧問制度也是加強律師隊伍統一管理，提高律師隊伍整體素質的重要措施。因此，建立政府法律顧問制度，更好地發揮律師的社會功能，無疑是進一步發展和完善我國律師制度的一項重要內容。政府法律顧問是律師業一項新型的法律服務。無論從新形勢發展的需要還是從政府依法行政的角度而言，建立政府法律顧問制度都是非常必要的。

三、大力推進依法行政工作

法律顧問，尤其是律師等法律工作者已然成為政府的高級智囊和參謀，為政府分憂解難，提供優質高效的服務。律師等法律專業群體在為政府服務中具有獨特優勢：

（一）為政府依法決策提供法律支持。律師、基層法律服務人員運用精通法律知識、掌握法律技能的優勢，為政府決策和履行職責提供合情、合理、合法、科學、高效的法律意見和建議。這些前置性法律服務，直接影響和滲透到規范性文件制定、體制改革和機制創新等眾多領域。同時，在參與政府重大項目投資的法律可行性論證、重大決策的研究咨詢過程中，協助相關部門采取切實有效的法律手段促進依法行政機制的建立，確保政府依法決策和依法行政。

（二）是為維護社會穩定提供法律保障。由于律師等法律專業人士具有相對獨立的地位，易于得到上訪人的理解和信任，從而緩和了他們和政府的對立情緒，避免了過激行動的出現。律師在參與信訪接待中積極引導上訪群眾按正常程序反映自己的問題，根據上訪人的反映，分別按相關法律及政府規定給予解答，提出合理合法的建議，并為信訪群眾指出解決涉法問題的法律途徑和方法。在解答過程中，積極宣傳解釋法律知識，耐心做好息訴罷訪工作，這種橋梁和紐帶作用是其他任何職業都不能替代的。

（三）是為政府及其工作人員提供法律培訓。要從根本上保證政府行政行為的合法性，首先要提高執行行政職能的政府工作人員的素質。作為政府法律顧問的律師可以根據顧問單位的日常工作情況，及時地有針對性地對政府工作人員進行法律培訓，提高政府工作人員的法制素質，保證其在執行公務的過程中，嚴格依法行政，從而從根源上保證政府行政行為的合法性。

參考文獻：

[1] 程曉東、陳建紅：“律師參與地方立法的體會與思考”，載《海南人大》2010年第5期。

[2] 徐玲玲：“加強深圳政府法律顧問制度建設的建議”，載深圳政府法制網，訪問時間：2011年3月30日