新形勢下完善農業行政執法制度思考

周帥 嚴傲朔 張瑾昕

摘 要：2015年中央1號文件指出，法治工作在農村和農業方面尤顯薄弱，運用法治思維和方法解決農村和農業問題，健全農業法律制度，是今后做好“三農”工作的重點。隨著農業法制的不斷完善和依法行政工作的不斷推進，將農業法律、法規和規章賦予農業行政主管部門的農業行政執法權統一集中行使執法權，對促進農業生產發展、有效遏制坑農害農現象、維護農村社會穩定、助農增收起到了十分重要的作用。本文以農業綜合執法為出發點，探討完善農業行政執法制度的若干問題。

關鍵詞：農業；綜合執法；制度

我國長期采用分散的農業執法方式，表現為多頭執法。這種執法方式有著明顯的缺陷。首先是執法主體過多導致權力分散，進而出現“有利爭著上，無利互相讓，出事諉他方”的現象，同時也增加了行政協調的機率和負擔，提高了行政執法成本；其次是政事、政企劃分不明確，既當運動員又當裁判員，缺乏執法的公正。這種狀況，不僅影響執法的效率權威，而且增加了當事人的負擔。

一、我國農業綜合執法的現狀

1.建立農業綜合執法機構。圍繞“機構法定化、隊伍專職化、管理正規化、手段現代化”和“有機構、有職能、有專人、有經費、有裝備”的農業綜合執法總體目標，農業綜合執法工作順利開展，得到了良好的發展，基本解決了過去系統內各單位交叉執法，多頭執法，不作為、亂作為，執法罰款養人的亂象，形成了握指成拳的執法力量。全國各地大多省市都成立了農業執法大隊。但由于體制內的原因，一些省市綜合執法建設水平參差不齊，普遍沒有達到綜合執法的要求。

2.加強農業綜合執法制度建設。成立農業綜合執法支隊的目的是為了加強了責任制建設，落實農業綜合執法責任制。以湖北省黃岡市為例，農業局局長為第一執法責任人，分管農業執法工作的副局長為第二執法責任人，農業執法機構為具體責任人，此外，制定了20多項規章制度，強化農業綜合執法人員的管理，確保農業綜合執法工作的正常開展。

3.開展農業綜合執法工作。履行農資市場監管、農資生產經營者培訓、農業違法案件查處、農資質量事故糾紛調查處理和農業行政處罰、許可、強制等是農業綜合執法機構的主要職能。在嚴把農資渠道、封堵假冒偽劣農資、打擊坑農害農者的行動中，農業執法機構發揮著主力軍的作用，為廣大農民使用種子、化肥、農藥，確保農業增效、農民增收購買了保險。

二、農業綜合執法存在的問題

1.執法隊伍性質定位不明確。執法機構的性質定位問題是執法的根本問題。農業綜合執法支隊對外代表農業局行使農業綜合執法職能，從行政執法本身的工作性質來說，農業綜合執法支隊應當是行政性質，是農業局的內設機構，農業綜合執法人員應當是公務員。編制部門批準的是全額撥款的事業單位，人員內部調劑。由于認識不到位，很多新組建的農業綜合執法支隊就難免存在“四不象”，即機構設置不規范、性質定位不準確。

2.執法隊伍裝備缺乏。目前，許多農業執法隊伍雖然裝備了部分取證設備和基本的辦公設備，但農業投入品和農產品的檢驗檢測設備等器械得不到有效解決，缺乏專門的執法車輛。這明顯不適應現在涉農違法犯罪作案隱蔽、手段高明的形勢，“只配槍不配彈”，難以適應執法需要，無法作出快速及時的反應，使違法行為得不到及時查處。

3.執法經費不足。在很多省市，農業綜合執法經費未納入地方政府財政預算，難以滿足日常工作的需要。一方面，它不利于有效發揮農業綜合執法效率，導致農業綜合執法力度小、效率低，重大案件拿不起；另一方面，它在一定程度上導致了農業綜合執法人員積極性降低，甚至有可能滋生濫施以罰款為目的的惡意執法行為，從而形成執法的風險點。

4.執法人員綜合素質較低。目前，農資市場上的農資品種繁多，但適應各項工作的專業人才匱乏，難以準確把握假冒偽劣農資產品的定性，從而使個別不法商販逃脫了法律的制裁。部分執法人員雖然取得執法資格，但法律知識面窄，精通專業知識和專業技術的人員甚少，在農業綜合執法檢查和案件處理時，對法律條文理解不透，行使處罰權時不規范現象時有發生。

三、完善農業執法制度的對策

1.增強農業綜合執法意識。首先，實施農業綜合執法是落實《中華人民共和國農業法》的重要舉措。其次，實施農業綜合執法是農業行政主管部門轉變職能的重要內容。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和農業現代化進程的加快，農業生產、農產品流通、農產品安全和農業投入品的管理，尤其是農資和農產品市場準入、質量標準和安全管理與轉基因生物安全等各個環節的農業綜合執法任務十分繁重。最后，實施農業綜合執法是服務“三農”的迫切要求。

當前，我國農業和農村經濟正處于新的發展階段，建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入將面臨許多新的問題，糧食安全、農業結構調整和農業產業化經營，城鄉一體化發展，減輕農民負擔等都涉及到格局和利益的調整，特別是規范農資市場秩序，查處違禁農資，發展無公害、綠色農產品和有機食品等，都必須充分運用法治手段，切實保護廣大農民的利益，保障農業發展和農村穩定，促進農業和農村經濟的全面繁榮。

2.完善農業綜合執法體系建設。形成大農業執法的理念，以各省市農業部門為依托，整合各省市農業行政系統執法力量，跨部門整合農機、水產、水利、林業等農業執法力量，真正形成精干、高效、專業的綜合執法隊伍。明確各級農業綜合執法隊伍是農業行政主管部門下屬，財政預算參照公務員管理的事業單位，受農業行政主管部門委托行使農業行政管理方面的監督檢查、行政執法和行政處罰權。

3.突出農業綜合執法的工作重點。按照當前實際，除農業法律、法規和規章明確授權由農業專門執法（如植物檢疫）的外，都應納入農業綜合執法的范圍。其中重點是農業投入品，主要包括種子、化肥、農藥等的市場監督檢查和行政處罰。

4.樹立農業綜合執法的良好形象。實施農業綜合執法，要堅持做到內強素質，外樹形象。一要加強制度建設。建立健全的農業綜合執法責任制度、錯案追究制度等。二要抓好學習培訓。要堅持農業綜合執法人員年度培訓制度。通過培訓，提高農業綜合執法人員的政治業務素質和執法基本技能。三要公正執法、文明執法。堅持持證上崗，亮證執法；嚴格按照法定程序執法，執法要做到公開、公平、公正；不斷提高農業綜合執法的透明度。

5.確保農業綜合執法落到實處。實行農業綜合執法是一項系統工程，不僅涉到農業行政主管部門，更重要的是需要黨委、政府的重視和人事、編制、財政等部門的大力支持。要確立“農業局長不抓執法就不稱職，農業部門不履行法定職責就為失職”的理念，推動農業綜合執法工作的開展；編制部門要做好農業綜合執法機構的人員編制工作；財政部門要支持農業綜合執法體系建設，保障工作經費和裝備配置。

參考文獻：

[1]龍曉明，劉永華.加強農業綜合執法體系建設創優農業發展環境（J）.江西農業，2010.

[2]趙利明.農業綜合執法的實踐與思考（J）浙江現代農業.2007.

作者簡介：周帥（1994-7），男，武漢東湖學院文法學院2014級知識產權專業在校本科生，湖北隨州人，

嚴傲朔（1995-5），女，武漢東湖學院文法學院2014級法學專業在校本科生。

張瑾昕（1996-9），女，武漢東湖學院文法學院2015級法學專業在校本科生。