長垣縣農村集體經營性建設用地入市路徑研究

劉曉麗

(河南省國土資源科學研究院，河南鄭州 450016)

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長垣縣農村集體經營性建設用地入市路徑研究

劉曉麗

(河南省國土資源科學研究院，河南鄭州 450016)

農村集體經營性建設用地入市問題是推進土地使用制度改革，完善土地市場面臨的重要問題。十八屆三中全會明確規定農村集體經營性建設用地可以入市流轉，但并未明確如何入市流轉。長垣縣是河南省農村集體經營性建設用地入市的唯一試點地區。因此，研究長垣縣農村集體經營性建設用地的入市路徑具有重大的理論價值和現實意義。針對長垣縣各鄉(鎮)具體情況，該研究采取系統聚類法得到長垣縣直接入市、到產業集聚區入市、城中村整治后入市3種入市路徑，并針對不同入市路徑提出了相應的對策建議。

集體經營性建設用地；入市路徑；系統聚類法；長垣縣；入市建議

土地資源的優化配置直接關系到社會經濟的可持續發展。近年來，許多城市房價一直保持20%以上的上漲趨勢，究其原因是土地供需失衡，與此同時占建設用地70%的農村集體建設用地按照目前的法律法規不能入市流轉。 十八屆三中全會《決定》中提到，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，為農村集體經營性建設用地入市流轉打開了一扇窗。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》確立了河南省長垣縣等15個集體經營性建設用地入市試點。因此，引導和規范農村集體經營性建設用地入市成為目前農村土地改革的重要工作。目前，國內專家、學者、業內人士主要對入市問題思考[1-5]、入市的風險及防控[6]、入市的收益分配[7]、入市的難點[8]、入市交易費用[9]、入市流轉潛力[10]等角度進行了研究，但現有研究并未對試點地區入市路徑深入探討。筆者在分析試點長垣縣農村集體經營性建設用地流轉現狀及當地經濟社會特點的基礎上，采用聚類分析方法研究長垣縣入市路徑分布情況，保障農村集體經營性建設用地順利入市，對于建設城鄉統一建設用地市場，維護農民土地財產權益具有重大意義。

1　數據來源與研究方法

1.1研究區概況長垣縣位于河南省東北部，縣域人口85萬，轄11鎮2鄉5個辦事處，城鎮化率43.5%。長垣縣交通便捷，是中原經濟區承接沿海發達地區產業轉移的橋頭堡，區位優勢明顯。2014年底，全縣民營企業6 600余家，民營經濟占地區生產總值的87%，長垣縣跨入“中國產業發展能力百強縣”。鄉鎮企業的迅速發展，需要大量的建設用地，這一定程度上促進了農村經營性集體建設用地使用權的入市。

2014年土地利用現狀變更調查數據顯示，全縣土地總面積103 824.24 hm2，其中農村建設用地14 382.81 hm2。長垣縣農村集體經營性建設用地流轉在全縣18個鄉(鎮、辦事處)基本都存在，流轉較多的鄉鎮為方里鄉、丁欒鎮、蒲北辦事處、魏莊鎮、滿村鄉和南蒲辦事處，土地用途多為醫療器械、起重設備制造等工業用地。從20世紀90年代至今，長垣縣農村建設用地流轉方式主要為長期租賃、短期租賃兩種形式，重工業企業采取長期租賃形式，其他的民營企業大多采用短期租賃形式。

1.2數據來源及處理土地基礎數據來源于2014年長垣縣土地利用調查變更數據，入市路徑選擇指標數據源自《長垣縣統計年鑒》。主要采用SPSS19.0軟件進行數據處理。

1.3研究方法農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用地的土地[2]。根據2014年土地變更調查成果，確定存量農村建設用地的數量和分布，依據縣、鄉2級土地利用總體規劃和現有城鄉規劃、村鎮規劃，將規劃與土地變更調查成果套合確定農村集體經營性建設用地。長垣縣轄18個鄉(鎮、辦事處)，各鄉(鎮、辦事處)農村集體經營性建設用地入市的具體條件不一，因此在入市路徑的選擇也不一樣，現有研究尚未對不同條件區域選擇不同入市路徑進行分析。為科學實施長垣縣農村集體經營性建設用地入市，該研究通過構建入市路徑選擇指標體系，運用SPSS19.0軟件進行系統聚類[11-13]分析，得到長垣縣各鄉(鎮、辦事處)入市路徑結果。

1.3.1入市路徑選擇指標體系。在綜合分析長垣縣農村集體經營性建設用地入市特點后，選擇農村集體經營性建設用地面積、與產業集聚區距離、與中心城區距離、產業定位、農戶對入市的接受意愿、經濟發展水平6個指標作為入市路徑選擇指標體系。

由于指標之間具有不同量綱和不同數量級，直接利用原始數據分類，就會降低甚至排除某些數量級很小的指標作用，故需要對數據進行處理，使每一種指標統一于某種共同的數據特性范圍。為了方便數據的應用，該研究將聚類分析各指標數據統一取值于{1，2，3}(表1)。同時，為保證研究區域分區單元與行政權屬一致，該研究將長垣縣18個鄉(鎮、辦事處)作為18個分區單元。

1.3.2歐氏距離法構造關系矩陣。 采用歐氏距離法計算研究區各單元間土地利用的相似性系數，并按一定閾值標準，以相似性系數最大化為原則將土地利用最為相似的2個單元歸為一類區。相似性系數的計算公式為：

(1)

式中，R(ij)為i單元與j單元土地利用相似性系數；X(ik)為i單元第k項土地利用分區指標值；X(jk)為j單元第k項土地利用分區指標值；n為研究區土地利用分區指標個數。

表1長垣縣農村集體經營性建設用地入市路徑選擇指標體系

Table1TheindexsystemofpathselectiontolandmarketinChangyuanCounty

序號Code指標Index指標數據標準化Standardizationofindexdata1農村集體經營性建設用地面積大于100hm2=1;50～100hm2=2;小于50hm2=32與產業集聚區距離小于5km=1;5～10km=2;大于10km=33與中心城區距離小于5km=1;5～10km=2,大于10km=34產業定位工業=1;農業=25農戶對入市的接受意愿愿意=1;不愿意=26經濟發展水平經濟發展水平全縣排名前5名=1;第6～10名=2;11～18名=3

2　結果與分析

2.1近似矩陣根據《長垣縣統計年鑒》數據及表1，利用公式(1)，運用SPSS19.0軟件得到近似矩陣(表2)。

表2長垣縣各鄉鎮農村集體經營性建設用地入市路徑近似矩陣

Table2TheproximitymatrixofpathsforruralcollectivebusinessconstructionlandenteringintomarketinvillagesandtownsinChangyuanCounty

序號Code案例Case蒲東Pudong蒲西Puxi南蒲Nanpu蒲北Pubei魏莊Weizhuang惱里Naoli丁欒Dingluan樊相Fanxiang常村Changcun1蒲東000002.0001.7322.0002.8282蒲西000002.0001.7322.0002.8283南蒲000002.0001.7322.0002.8284蒲北000002.0001.7322.0002.8285魏莊000002.0001.7322.0002.8286惱里2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.4497丁欒1.7321.7321.7321.7321.7321.00001.0002.2368樊相2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.4499常村2.8282.8282.8282.8282.8282.4492.2362.449010趙堤3.0003.0003.0003.0003.0002.2362.4492.2361.00011孟崗2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.44912滿村1.7321.7321.7321.7321.7321.00001.0002.23613張三寨2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.44914苗寨2.0002.0002.0002.0002.0001.4141.7321.4142.00015方里2.8282.8282.8282.8282.8282.4492.6462.4491.41416佘家2.8282.8282.8282.8282.8282.0002.2362.0001.41417蘆崗2.2362.2362.2362.2362.2361.7322.0001.7321.73218武邱3.0003.0003.0003.0003.0002.2362.4492.2361.000序號Code案例Case趙堤Zhaodi孟崗Menggang滿村Mancun張三寨Zhangsanzhai苗寨Miaozhai方里Fangli佘家Shejia蘆崗Lugang武邱Wuqiu1蒲東3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0002蒲西3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0003南蒲3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0004蒲北3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0005魏莊3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0006惱里2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.2367丁欒2.4491.00001.0001.7322.6462.2362.0002.4498樊相2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.2369常村1.0002.4492.2362.4492.0001.4141.4141.7321.00010趙堤02.2362.4492.2361.7321.0001.0001.414011孟崗2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.23612滿村2.4491.00001.0001.7322.6462.2362.0002.44913張三寨2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.23614苗寨1.7321.4141.7321.41401.4141.4141.7321.73215方里1.0002.4492.6462.4491.41401.4141.7321.00016佘家1.0002.0002.2362.0001.4141.41401.7321.00017蘆崗1.4141.7322.0001.7321.7321.7321.73201.41418武邱02.2362.4492.2361.7321.0001.0001.4140

2.2系統聚類 運行SPSS19.0軟件進行系統聚類，根據分區單元數據特征，按照在性質上的親疏程度進行自動分類，類內的個體在特征上具有相似性，類間個體特征的差異性較大，得到使用平均聯接(組間)的樹狀圖(圖1)。

圖1　長垣縣各鄉鎮農村集體經營性建設用地入市路徑系統聚類樹狀圖Fig.1　Dendrogram of system clustering of paths for rural collective business construction land entering into market in villages and towns in Changyuan County

系統聚類分析結果顯示，長垣縣農村集體經營性建設用地入市路徑分為3類，其中惱里鎮、丁欒鎮、樊相鎮、張三寨鎮、孟崗鎮、滿村鎮為第1類；常村鎮、趙堤鎮、苗寨鎮、方里鎮、佘家鎮、蘆崗鄉、武邱鄉為第2類；蒲東辦事處、蒲西辦事處、南蒲辦事處、蒲北辦事處、魏莊辦事處為第3類。

3　結論與建議

根據聚類分析結果，結合長垣縣實際，長垣縣農村集體經營性建設用地入市可采取以下3條路徑。

3.1直接入市選擇此路徑的為惱里、丁欒、樊相、張三寨、孟崗、滿村6鎮，產業發展平臺建設已出具規模，已建成多個產業基地、工業園區或總部基地，急需破解城鄉二元結構，優化資源配置，促進城鄉互動，加強鄉鎮統籌，盤活存量，扎實穩妥推進農村土地有序流轉。

這部分鄉鎮應采取直接入市模式。對于歷史形成、已經合法使用的集體經營性建設用地也應采取就地入市的方式，由村集體經濟組織按照不低于農村集體經營性建設用地出讓底價70%的有償使用標準，采取協議方式與土地使用者重新簽訂租賃或出讓合同，明確土地使用價格和使用期限等。對依法取得、符合規劃的工礦倉儲、商服等農村集體經營性建設用地，具備開發建設所需基礎設施等基本條件、明確在本村直接使用的，采取協議、招標、拍賣或者掛牌等方式直接就地入市。該區域應加快土地一級開發的進程，盡快完成對依法取得、符合規劃的工礦倉儲、商服等農村集體經營性建設用地拆遷掃尾工作，實現上市地塊場清地平，為上市奠定基礎，對已具備開發建設基本條件的，積極做好上市地塊與本村已簽約企業和意向企業項目設計方案的對接工作，采取協議、招標、拍賣或者掛牌等方式直接就地入市，為產業發展積聚空間，推進城鄉一體化。

3.2到產業集中地入市選擇此路徑的為常村鎮、趙堤鎮、苗寨鎮、方里鎮、佘家鎮、蘆崗鄉、武邱鄉，這7鄉(鎮)離產業集聚區較遠，農村人均宅基地面積大幅超標，隨著城鎮化進程的加快，“空心村”現象嚴重。與此同時，縣里的省定產業集聚區、各類專業園區、商務中心區等產業集聚區人多地少，后備土地資源有限，又處在產業用地急劇增加的歷史時期，因此此區中的7鄉(鎮)的農村集體經營性建設用地可到產業集聚區入市。

這部分鄉鎮應采取到產業集聚區入市模式。對于村莊內零星、分散的集體經營性建設用地位于土地利用總體規劃和土地整治規劃的拆舊復墾區，可經上一級人民政府批準后，在確保建設用地不增加，耕地數量不減少、質量有提高的前提下，允許先復墾后形成集體經營性建設用地指標，按計劃調整到本縣域的產業集聚區。到產業集聚區入市，涉及農村土地產權關系調整的，縣政府要做好政策指導。村莊內零星分散的集體經營性建設用地到產業集中地入市需經歷復墾、驗收、交易、使用4個環節，首先要以土地利用總體規劃和土地整治規劃為指導，在農民自愿、農村集體經濟組織同意的前提下，對規劃確定的擴展邊界以外的農村建設用地實施復墾。經過復墾后，再由土地管理部門會同農業、水利、林業等部門，對復墾產生的耕地從質量和數量兩方面進行把關，確認騰出的農村經營性建設用地指標，騰出的指標只能使用對等的土地，不對等的需要通過折算實現對等。在試點期間，需要指標的縣域內產業集中區村集體經濟組織或縣人民政府，可與持有集體經營性建設用地指標的村集體經濟組織以雙方協議的方式進行指標流轉，并將協議報縣國土資源局備案。通過試點進一步總結實踐后，可采取協議、招標、拍賣或者掛牌等方式在產業集聚區入市。經交易的集體經營性建設用地指標在辦理農轉用時，可以取代新增耕地確認書、計劃審核意見書，并免收耕地開墾費和新增建設用地有償使用費。

3.3城中村整治后集中入市選擇此路徑的為蒲東、蒲西、南蒲、蒲北、魏莊等5個辦事處，該區屬于中心城區范圍內，歷史形成了大量的城中村集體建設用地，城中村的村民建筑常以單家獨戶為主，占地面積大，建筑密度高，造成了土地占有率高但利用率低的緊張局面。另外，城中村占據了城市的優越地帶，但在綜合開發上卻遠遠落后于周邊地帶，這是對土地資源的極大浪費。因此，該區中5個辦事處的城中村農村集體經營性建設用地可經整治后集中入市。

這部分鄉鎮應采取城中村整治后集中入市模式。對歷史形成的城中村集體建設用地，按照政府主導、多方參與的原則，依據經批準的規劃開展土地整治，對規劃范圍內各類土地統一進行復墾、基礎設施配套，重新劃分宗地和確定產

權歸屬。對不予征收的，在優先保障城中村居民住房安置等用地后，屬于經營性用途的集體建設用地，由農民集體入市。城鄉接合部地區，要做好編制農村集體建設用地規劃、搭建農村用地交易平臺、集體建設用地確權登記頒證等基礎性工作。對早年占用農用地發展工業，形成的大量產業用地，按照“加強鄉鎮統籌，以盤活存量為主，提高建設用地集約化水平”的原則，由鄉鎮統籌對此類土地統一復墾，整合資源，實行房地分離，項目土地仍歸村集體所有，地上商業產權交給投資商，村民既可以從投資商支付的“土地租金”中獲益，又可以從商業項目收益中得到分紅。各村還可以聯合組建集體聯營公司，代替村民對土地進行開發，吸引高端企業入駐，以實現農民股權分紅和就業雙收益。

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Path Selection for Promoting the Rural Collective Business Construction Land into Market in Changyuan County

LIU Xiao-li

(Henan Academy of Land and Resources Science, Zhengzhou, Henan 450016)

The question of promoting the Changyuan County rural collective business construction land into market is the important question of promoting land-using reform and streamlining the market. The third plenary session of 18th central committee of CPC stipulated that the rural collective business construction land could be introduced into market, but how to do it was not clear. Changyuan County is the only pilot project of Henan Province. Therefore, this study was of important theoretical value and practical significance. According to the specific situations in villages and towns of Changyuan County, three paths were obtained by system clustering method, such as entering the capital market directly, transaction in the Industry Cluster District, entering the market after urban village renovation. Countermeasures and suggestions were put forward according to the different paths.

Rural collective business construction land; Path for entering into market; System clustering method; Changyuan County; Suggestion for entering into market

劉曉麗(1981- )，女，河南鄭州人，工程師，碩士，從事城鄉區域發展與土地利用、土地調查研究。

2016-04-30

F 301.2

A

0517-6611(2016)17-238-03