廣東省公共財政支持民辦高等教育的對策研究

畢會東

（廣東科技學院，廣東東莞523083）

廣東省公共財政支持民辦高等教育的對策研究

畢會東

（廣東科技學院，廣東東莞523083）

建立健全民辦高等教育公共財政扶持體系，是當前促進廣東民辦高等教育健康發展的有力抓手。政府加大對民辦高校的公共財政支持力度，是解決廣東民辦高校發展瓶頸的關鍵，也是實現教育公平和社會公平的有效途徑。文章從公共財政支持民辦教育的政策出發，闡述公共財政支持廣東民辦高等教育的必要性與可行性，并從直接支持和間接支持兩方面分析廣東省公共財政支持民辦高等教育發展的現狀，進而提出加強廣東省公共財政支持民辦高等教育的建議。

民辦高等教育；民辦高校；公共財政；廣東

《民辦教育促進法》等一系列支持民辦教育發展的政策法規的出臺，為公共財政支持民辦教育發展提供了法律保障，展現了新時期政府積極促進民辦教育改革與發展的決心，為民辦教育的發展帶來了新思路、新希望。當前，加大公共財政支持力度以解決民辦高校辦學經費短缺等問題，已成為很多國家和地區促進民辦（私立）高等教育健康發展的重要手段。

一、公共財政支持的必要性

辦學經費不足是制約民辦高校發展的重要因素，加大公共財政支持，有助于提高民辦高校的社會地位和辦學質量，實現公辦、民辦高等教育資源的合理配置。

（一）民辦高等教育的社會貢獻

第一，拉動經濟發展，促進就業。廣東民辦高等教育消費按每生每年2萬元計（含學費、住宿費和生活費等），每年的消費總額至少在100億元以上，這對拉動區域經濟發展有著直接貢獻。另外，民辦高校為大量的教育從業者提供了就業崗位，2014年廣東民辦高校教職工總人數為35 258人，專任教師達26 104人，大大緩解了就業壓力。①數據出自《廣東省教育事業統計簡報（2014）》。

第二，促進教育體制改革。民辦教育的誕生和發展，調動了社會力量投資興辦教育的積極性，打破了我國原有的公辦教育“一統天下”的格局。民辦高校面向市場辦學、自主靈活的辦學體制和運行機制，與公辦高校形成了強烈對比，有效促進了教育體制的改革。

第三，加快高等教育大眾化進程?！稄V東省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：至2020年，廣東戶籍人口高等教育毛入學率達到50％，進入普及化階段。2013年，廣東高等教育毛入學率從2002年的15.3％提高到30.5％，比2012年增長了1.8％，民辦高等教育為廣東高等教育毛入學率貢獻了9個百分點。①《大學城十年：四十萬學子從此出》，《廣州日報》2014年9月15日，第A4版。多年來，廣東民辦高校辦學規模不斷擴大，學校數和在校生數都呈持續增長態勢，高等教育毛入學率明顯提升，為高等教育大眾化作出了重要貢獻。

第四，承擔教育的社會責任。民辦高校充分吸納社會資金投入教育事業，在很大程度上減輕了政府和公辦高校的壓力，不僅提升了原本沒有機會接受高等教育的青年的文化素質，而且降低了這部分青年因低齡流入社會而可能導致的就業壓力加大、犯罪率升高和人口流動速度加快等社會問題。

（二）民辦高等教育的財政貢獻

據教育部《2014年全國教育事業發展統計公報》公布的數據，全國共有民辦高校728所（含獨立學院283所），在校生587.15萬人；另據教育部、國家統計局、財政部的《2014年全國教育經費執行情況統計公告》，全國普通高校生均預算教育事業費為16 102.72元。據此計算，2014年全國民辦高等教育對財政性教育經費的貢獻超過945.47億元；2014年廣東普通高校生均預算教育事業費為14 361.68元，民辦高校在校生為58.04萬人，民辦高等教育的財政貢獻預計超過80億元（見表1）。

表1 2014年全國及廣東省民辦高等教育財政貢獻②數據出自《2014年全國教育事業發展統計公報》《2014年全國教育經費執行情況統計公告》和《廣東教育藍皮書（2014）》。

（三）民辦高等教育的正外部性

民辦高等教育屬于公益性事業，民辦高校與公辦高校一樣傳授知識和技能，致力于全面提高學生素質。廣東每年10多萬民辦高校畢業生，為地方經濟社會的發展提供了豐富的人力資源，充分體現了民辦高等教育的正外部性。民辦高校提供的教育活動具有與公辦高校同樣的社會價值，這就決定了公共財政應當支持民辦高等教育。

（四）深化教育體制改革的要求

傳統的公辦高等教育體制已經無法適應現代社會發展以及高等教育大眾化發展的需要，如何保障高等教育的可持續發展，成為國家宏觀戰略的重要內容。政府應充分認識到民辦教育對國家和社會作出的貢獻，加大對民辦教育的支持力度，鼓勵民辦高校在辦學模式和教育教學改革方面走出新路，從而推動教育體制的整體改革。由于教育本身具有成本持續增長的特殊性，如果政府不替民辦學校分擔一部分辦學成本，就會有相當一部分民辦學校難逃倒閉的命運。因此，公共財政支持民辦高等教育，是深化教育體制改革的必然要求。

二、公共財政支持的可行性

政府對民辦高等教育給予適當的公共財政支持，是世界私立高等教育發達國家和地區的普遍做法。廣東加大公共財政支持民辦高等教育力度，有著堅實的理論基礎和現實的經濟條件。

（一）公共財政支持是發達國家的普遍做法

從世界范圍看，私立高等教育發展水平較高的國家，均建立了公共財政資助制度。一方面，政府公共財政資助能有效緩解民辦高校辦學經費的壓力，在一定程度上保證了民辦高校的平等地位；另一方面，公共財政支持政策有助于民辦高校吸引更優秀的教師和學生，使民辦高校同樣有機會參與更高水平的科學研究，從而為國家作出更大貢獻。廣東民辦高校正處于內涵建設的關鍵階段，如果公共財政支持到位，將有助于民辦高校突破發展瓶頸，早日實現“創強爭先建高地”的宏偉目標。

（二）高等教育體制改革是內部因素

黨的十八屆三中全會圍繞“深化教育領域綜合改革”的總體要求，明確了教育改革的攻堅方向和重點舉措。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育?！?015年1月，廣東省人民政府正式發布《關于深化教育領域綜合改革的實施意見》，標志著廣東正迎來民辦高等教育改革的重要契機，特別是在“探索分類管理的實施辦法，加強分類管理和分類指導，完善民辦教育公共財政補貼、購買服務和獎勵激勵制度”等方面會有重大突破。進一步加大公共財政資助民辦高等教育的力度，符合廣東當前全面深化教育領域綜合改革的精神。

（三）廣東經濟發展水平是財力保障

國內外公共財政支持民辦（私立）高等教育的實施經驗表明，經濟發達且教育資源分布較均衡的地區，在推行過程中取得的效果較為理想。廣東既是經濟大省，也是民辦教育大省，然而，廣東每年撥付給民辦高等教育的發展專項資金遠低于陜西?、?011年12月，陜西省政府出臺《陜西省人民政府關于進一步支持和規范民辦高等教育發展的意見》（陜政發〔2011〕78號），明確從2012年起陜西省政府每年設立3億元民辦高等教育發展專項資金。，這與民辦教育為廣東經濟社會發展所作出的貢獻不相匹配，也與廣東經濟強省的地位不相適應。作為一個經濟發達的省份，廣東有能力、有條件適當加大公共財政對民辦高等教育的支持力度，這是廣東省政府大力支持民辦教育的最好體現。

（四）分類管理是重要基礎

政府公共財政支持民辦高等教育已基本成為學術界的共識，但現有政策缺少宏觀指導，未考慮到不同類型民辦高校的特點，缺乏細化的操作措施，導致出現一些資助對象不合理、資助經費被挪用等問題?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出：“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點?！狈e極探索民辦教育分類管理制度，已成為當前進一步推動民辦學校發展的突破口。自2010年以來，上海市、浙江省及廣東省深圳市等地區已經開始民辦學校分類管理改革試點工作。民辦學校分類管理的重要目標就是要構建以非營利性為主導的、營利性與非營利性界限清晰的分類框架，在此基礎上，針對營利性和非營利性兩類民辦高校，研究制定不同的資助政策，從而構建更公平、更清晰的政策體系。

三、廣東公共財政支持民辦高等教育的現狀

（一）直接支持

直接支持是指政府直接把資助金或其他形式的公共資源發放給民辦高校，或給予某些經濟優惠政策。近幾年，廣東省政府對民辦高校多采用項目申報的方式進行直接資助，如民辦本科高校申報高等教育“創新強校工程”、民辦高職高專院校申報省級民辦教育發展專項資金項目等。根據廣東省財政廳下達的《高等教育“創新強校工程”專項資金安排方案》，2014年省內16所民辦本科高校（含獨立學院）共獲得專項資金1 500萬元；2015年24所民辦本科高校（含獨立學院）共獲得高等教育“創新強校工程”專項資金近2 000萬元。②根據廣東省財政廳粵教財〔2014〕488號、粵教財〔2015〕149號文件統計。另據廣東省財政廳《關于下達2015年省級民辦教育發展專項資金的通知》（粵財教〔2015〕162號）顯示，部分民辦高職高專院校獲得了一定數額的省級民辦教育發展專項資金，如：廣東工商職業學院三個專業建設項目共獲得專項資金295萬元；廣州南洋理工職業學院三個專業建設項目共獲得專項資金320萬元。③數據來源于各相關民辦高校官方網站。但總體來看，無論是覆蓋面還是數額，廣東省政府及地方政府的公共財政資助都顯得比較薄弱。自2012年起，廣東民辦教育發展專項資金從3 000萬元增加到5 000萬元，其中有1 000萬元是專門用于資助民辦高等教育的。雖然廣東較早設立了民辦教育發展專項資金，但總量嚴重不足，甚至比不上一所公辦高校的財政撥款，對整個廣東民辦高等教育的發展起不到改善作用（見表2）。況且，對于高等教育“創新強校工程”、省級民辦教育發展專項資金等，廣東省教育部門還采用專家評審與行政審批相結合、書面評審與現場答辯相結合的方式，實行競爭性分配，一些民辦高校根本拿不到任何公共財政資助。當前廣東缺乏高水平的民辦高校，與民辦高校辦學成本較高又得不到政府公共財政的有力資助不無關系。

（二）間接支持

間接支持是指采用對第三方（如對師生）進行資助的方式，間接為民辦高校的資金壓力松綁、解困。當前，對民辦高校師生提供資助正逐步進入廣東省政府的政策視野，并提供了一定的支持。

一是對學生的資助。對學生的資助主要體現在獎助學金和助學貸款政策上。目前，在獎勤助貸方面，廣東民辦高校全日制在校生可以享受與公辦高校學生一樣的資助政策：享受國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金以及每生每學年可申請不超過8 000元的國家助學貸款；對勤工助學的工作時限和工資標準都作了統一規定。不過，民辦高校獲得國家獎助學金的名額相對于公辦高校來說較少（見表3），甚至同規模的民辦本科高校的名額還遠少于公辦?？圃盒５拿~。民辦高校的學生和家長要支付較高的學費，政府理應在公共財政資助上與公辦高校平等對待，有條件的還應針對民辦高校學生經濟負擔重以及專業設置具有特殊性等情況，給予特別對待。

表2 廣東省高等教育“創新強校工程”專項資金分配表（部分）①數據出自廣東省財政廳文件：粵教財〔2014〕488號、粵教財〔2015〕149號。/萬元

表3 2014年廣東省高校本?？粕鷩要勚鷮W金名額分配表（部分）②數據出自《廣東省普通高校本?？粕鷩要勚鷮W金2014年預算和2015年預算安排分配表》，廣東省教育廳網站。/人

二是對教師的資助。當前最主要的是建立相對公平、完善的社會保障和福利制度，為民辦高校教師營造愿意來、留得住和想創業的工作環境。在這方面，廣東省政府提供了政策支持，如廣州南洋理工職業學院、廣東工商職業學院等先后獲得年度不少于100萬元的省級民辦教育發展專項資金。另外，在各級政府的大力支持下，廣東民辦高?；緦崿F了為教職工購買“五險一金”的全覆蓋。在高校教學質量與教學改革工程、高等教育教學改革等項目申報方面，也給予了一定的支持。然而，民辦高校教師的工資仍明顯低于公辦高校教師，職稱晉升空間也較小，這是導致民辦高校師資隊伍不穩定、教學質量難以保障的重要原因。

四、對策建議

借鑒發達國家私立高等教育和國內民辦教育發展較好地區的經驗，在把握好公益導向、促進公平和確保質量等原則的前提下，采取經濟支持與政策支持相協調的支持對策，對民辦高等教育的發展將具有更大的促進作用。

（一）加大直接經濟資助力度

直接經濟資助可以通過更明確的立法，構建穩定的長效機制，如穩步提高省級民辦教育發展專項資金額度，合理保障用于民辦高等教育的資金比例，繼續加大高等教育“創新強校工程”對民辦高校的支持力度等。國家、省、市三級財政要形成配套機制，在分攤比例上進行合理劃分，其中省級財政應成為直接資助民辦高等教育的主要力量。要根據區域經濟發展程度和財政狀況進行有效調節，按照經濟狀況給予不同程度的資助，既要有國家和省級財政的資助，也要有市、縣級財政的有益補充，還可以制定民辦高校辦學獎勵政策，采用第三方評估的方式對民辦高校進行綜合評估，對辦學質量高、社會聲譽好和人才培養質量過硬的民辦高校給予重獎。具體可采用投入撥款和競爭撥款相結合的方法，先以投入分配為主，逐漸過渡到以競爭為主。

（二）探索生均撥款機制

2014年，國家財政部、教育部聯合下發352號文件，規定至2017年各地公辦高職院校生均撥款不得低于1.2萬元。2015年廣東加強高水平大學建設工作，計劃用5—10年時間建成一批具有較高水平和影響力的（公辦）大學。2015年至2017年，廣東省政府專門安排50億元專項資金用于高水平大學建設，進入高水平大學整體建設的高校，生均撥款提高到每年1.2萬元。以上這些政策的落實，必將進一步拉大公辦、民辦高校之間的差距。2014年，國家決定將600所地方本科高校向應用型高校轉軌，國務院在《關于加快發展現代職業教育的決定》中已經明確提出：“地方人民政府要依法制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準，改善職業院校辦學條件?！蹦壳?，我國民辦高?；径ㄎ辉凇皯眯汀比瞬排囵B，屬于職業教育范疇，廣東省政府可以參照公辦高校較成熟的生均撥款機制，根據學校的層次、所處區域、營利性和非營利性劃分等因素，按照公辦高校生均撥款標準的一定比例（如公辦高校生均撥款比例的1/4到1/3）給予資助。在民辦高校中探索生均撥款機制，有利于樹立民辦高校的合法地位，有利于提高民辦高校的辦學自主權，有利于民辦高校培養高素質的應用型人才。

（三）保障師生權益

嘗試利用財政資金建立民辦高校教師工資補貼制度，加大對長期在民辦高校任職的教育工作者的表彰和獎勵力度，建立民辦高校教師“五險一金”補償機制。結合各項評估工作，采用與部分非營利性民辦高校簽訂契約的形式，把優秀教師納入事業編制統一管理；適度在民辦高校教師隊伍中推薦、選拔一定比例的教師成為國內訪問學者和國內外學術交流人員，并給予財政資助；在民辦高校教師的高級職稱評定、政府科研立項等方面，也給予相應的傾斜。這些舉措將有利于穩定師資隊伍，提高教師的業務能力和素質，從而提高民辦高校的教育質量。要進一步建立完善民辦高校學生資助體系，如根據學生的學費負擔制定不同額度、不同類型的助學貸款政策；設立多元化的專業獎學金，適度增加民辦高校學生勵志獎學金和助學金的名額。此外，要為民辦高校學生營造良好的就業環境，避免用人單位對民辦高校畢業生的歧視。

（四）完善貼息貸款政策

辦學初期，民辦高校將大量的資金投入到土地、建筑及設備等方面，既要保證辦學基礎設施的齊備，又要維持學校的正常運轉，對資金儲備的要求極高，因此很多民辦高校只能向銀行貸款或接受他人投資。當前各級政府的關鍵責任是降低銀行的貸款風險，并采取貼息或降息政策，使銀行愿意貸款給民辦高校。同樣，考慮到政府的風險，政府要建立健全對民辦高校的評估制度，結合廣東實際情況，建立政府評估、銀行參與的第三方評估和學校自我評估相結合的機制，根據客觀、公正的評估結果審批貸款。還要鼓勵地方政府和民辦教育行業組織探索建立基金會、民辦教育銀行和民辦教育擔保公司等，為民辦學校提供便利的貸款、擔保等服務。利用財政性經費或社會資金成立民辦教育基金，拓寬基金來源渠道，支持民辦高校依照國家規定，利用捐贈資金和辦學結余等設立教育基金，用于學校的發展和師生的獎勵。

（五）鼓勵社會捐贈

政府應積極支持民辦高校采取社會捐資、集資等多種渠道籌措教育經費，鼓勵企事業組織、公民、社會團體等參與和支持民辦高等教育事業的發展。要建立更加完善的捐贈補償制度，健全捐贈法律法規，確定合理的減免稅比例，保障捐贈人、受益人等都能依法享受稅收優惠，并規范募捐行為和資金分配、使用與監督等。要充分利用市場和民辦高校畢業生的人脈資源，廣泛吸引社會力量及民間資金，以緩解民辦高校的資金壓力，促進民辦高等教育健康發展。

（責任編輯 毛紅霞）

Study on the Strategy of Public Finance Supporting Non-governmental Higher Education in Guangdong Province

BIHuidong

（Guangdong University of Science and Technology，Dongguan，Guangdong，523083，China）

Establishing and improving public finance supporting system for non-governmental higher education is an important mean to promote the scientific development of non-governmental higher education in Guangdong.Using public finance intervention and increasing support by the government for non-governmental higher education is the key to effectively solve the existing problems of non-governmental higher education in Guangdong，and is an effective way to truly realize education and social fairness.From the policy angle of using public finance for supporting non-governmental education，this paper expounds its necessity and feasibility in Guangdong Province，and in accordance to the two aspects of“direct support”and“indirect support”，it analyzes the current development status.From multiple angles of increasing financial aid，exploring student number based funding，and direct funding teachers and students itproposes the strategies and recommendations for public finance supportof non-governmental higher education in Guangdong province.

non-governmental higher education；non-governmental institutions of higher learning；public finance；Guangdong

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.00.006

2015-07-21

在線優先出版日期：2016-05-31

廣東省教育研究院教育研究立項課題（GDJY-2014-D-B001）

畢會東，男，黑龍江五常人，助理研究員，碩士，研究方向為民辦高等教育。