淺析公平理論視角下廣西農村基層公務員職務與職級并行

王藝 盧旭軍

摘 要：我國基層行政單位仍然承擔著大量改革發展落實的任務，但是農村基層公務員激勵難題尚未解決。廣西自實行職務與職級并行制度以來，取得了一定的積極成效，但是在縣鄉事業單位激勵、干部年度考核標準、現有制度設計等方面依然存在困境。破解這些困境，需要加強事業單位與政府部門工作互動，完善干部年度考核機制，進行科學合理的頂層制度設計。

關鍵詞：公平理論；職務與職級并行；農村基層公務員；激勵；廣西

中圖分類號 F810 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）14-0024-03

1 問題的提出

基層公務員激勵難題由來已久，可謂是個老大難的問題，引起了學界的廣泛關注。張駿生等從全球化背景和制度探討角度出發，提出我國公務員激勵的主要困境是目標導向不明、人員流動困難和激勵機制不足[1]；顧凡等基于心理契約視角，對我國鄉鎮公務員激勵機制中的考核、晉升、薪酬、獎懲4個方面存在的問題進行了深入剖析[2]。而針對公務員激勵難題的解決，屠念念主張通過提高薪酬水平來促進公務員挖掘自身潛力，強調物質與精神激勵并行的人性化激勵[3]；劉楓結合美國、德國等西方發達國家經驗，提出從實用性、效能性和持續性3方面相結合來改善公務員激勵機制[4]。這些研究雖然內容比較豐富，但是仍然無法有效解決基層公務員激勵難題。截至2015年底，我國有720多萬公務員，其中2/3分布在縣級以下，基層單位仍然承擔著大量改革發展落實的任務。然而縣以下機關機構規格比較低，基層公務員職業晉升路徑狹窄，薪酬待遇與工作職責相比偏低，工作動力不足。

為了解決這個難題，我國在2015年1月出臺《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，標志著職務與職級并行制度在公務員激勵機制方面全面鋪開。職務與職級并行制度，實際上是使得職務相對分離于職級，讓那些不能晉升職務的公務員，通過職級晉升也可以獲得一個不錯的待遇，從而提高自我的職業認同感與社會公平度。

針對職務與職級并行制度，學者們也進行了一定探討。李顏伶等認為職務與職級并行制度歸根到底是一種激勵制度，運行得當可以有助于基層公務員的職業路徑健康發展[5]；侯莉媛指出職務與職級并行制度有助于基層公務員工資待遇提高，提升社會公平感，讓公務員體系回歸公共治理和公平公正的價值本位[6]；但是也有學者表示了擔憂，如安迎春提出，現在社會各界對“職務與職級并行制度”的的理解有差異，目標期望不同，基層公務員的晉升問題，仍然有待觀察[7]?？傮w來說，職務與職級并行制度已經實行1年半時間，但是學術界對于職務與職級并行制度的研究關注度仍然較少，只停留在理論層面，沒有對于該制度實際運行的效果反饋，缺乏實證研究。職務職級并行制度在各地實際實行的情況怎么樣？深入推進有何困境？如何防范改革措施變形走樣？本文試圖以廣西為例，在第二部分嘗試提供一個職務與職級并行制度運行的理論分析框架；第三部分結合廣西具體實際對職務與職級并行制運行現狀及困境展開實證分析；第四部分，從事業單位與政府工作部門互動、干部年度考核與頂層制度設計3個維度為破解廣西職務與職級并行制運行提供一些可行路徑選擇；最后作一個簡短的結語，揭示公平理論應用于公務員職務與職級并行制度實施的分析價值。

2 公平理論：分析農村基層公務員職務與職級并行制度運行的有效工具

公平理論，由美國學者J.S亞當斯在1965年提出，也叫社會比較理論。公平理論指出：員工工作動力與個人實際上得到的薪酬呈現正相關性，也和員工個人對薪酬分配的公平感密切相關，并且員工個人的社會比較或歷史比較很大程度上決定公平感的大小。社會（橫向）比較，是指員工對自己拿到的薪酬和工作的投入之比，與他人的薪酬和投入之比進行對比，即自己和他人比；而歷史（縱向）比較，則是員工對他自己拿到的薪酬與自己工作的投入之比同自己在歷史上某一時期內的比值進行比較，即自己和過去比。員工對個人的薪酬作橫向比較或縱向比較，對于比值得出的感受為基本持平時，會覺得待遇比較公平合理，因此心理平衡，工作盡職；但是當他覺得收支比率失衡時，便會產生不同的情緒，影響工作績效。比如，員工覺得自己薪酬比過去或者別人低，他會產生薪酬不足的不平衡感，薪酬低得越多，他心理就會越失衡，此時員工就會產生挫折、憤怒、仇恨等情緒；員工覺得自己薪酬比過去或者別人高的時候，他會產生不安的情緒或感激心理。

在我國，公務員的職務與工資及其他待遇有很大的正相關性，工資制度具有職務與級別相互掛鉤的特點。職級的高低很大程度上取決于你的職務大小，職級一般也隨職務變化而上下擺動，工資待遇也在某種程度上根據職級的大小決定。在這樣的現實下，不管從縱向或者橫向比較，大多數基層公務員的物質激勵效果都很差，感受到極大的不公平心理落差。實行職務與職級并行制度，就是要付出與回報得到相對平衡，讓基層公務員與市直單位以上的公務員工資福利水平差進一步縮小，使得基層公務員穩定自身的工作與生活，從而認真履行職責，做好基層治理工作。但是，也應該清醒地看到，實行職務與職級并行制度也會產生新的困境，現結合廣西的具體實際分析這些新的困境。

3 廣西職務與職級并行制度運行的現實困境

中央職務與職級并行制度實施意見頒布不到1個月時間，廣西就制定了《關于廣西縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的實施意見》，同時成立了工作領導小組，啟動調查摸底工作。對于摸底調查工作所接觸到的實際難題，比如怎么樣統計工作年限、如果符合條件的人員過多，并且同時申請怎么辦，自治區人社廳對問題都一個個進行研究，給出了有針對性的指導意見，也制定出來具體的評估標準與運行規范。隨后，廣西先后組織了4個聯合督查組，赴全區各地巡視調查，而且對職級并行制度實施進展情況實行月報表制度，對各地在推進制度落實情況實行動態監測。目前，廣西縣（市、區）以下公務員已超過3.5萬人獲職級晉升。從調查反饋來看，很多廣西基層公務員反映雖然職務不變，但是職級卻上去了，相應職務層次的工資待遇也有所提高，有更多的資金用于提高家庭的生活水準，利大于弊，充分得到了組織對自我工作的認可，但是仍然存在一定困境，主要是以下幾點：

3.1 縣鄉事業單位激勵效應遞減 在廣西各地的不少事業單位，比如文化站、城建辦、農技站等部門，雖然也和列入公務員法實施范圍的機關單位一樣，在履行一些公共行政職能，但是由于沒有參照公務員法管理，因此也不在此次改革范圍之內，雖然從縱向比較可能沒什么差距，但是從橫向比較來說，同樣是為人民服務，但是公務員漲薪了，自己卻沒有漲，不公平感自然會產生。比如桂林市市屬水庫管理處，雖然機構級別是正處級，但無法享受市直機關待遇，現在職務與職級并行制度的實行又不把該單位涵括在內，同時該處有的副處級干部、正科級干部任現級已超過20a，有些人員工齡超過20a、年齡超過40歲現在還是個科員，達到和超過50歲的科級干部僅有9名，職務與職級并行制度實施后，不管從縱向或者橫向比較，該處的公務員都會產生嚴重的不公平感，極大地挫傷了該處基層公務員工作的積極性。是否參照公務員法管理，某種程度上成了事業單位與行政單位同工不同酬的關鍵因素，對兩種性質的機關單位來說，干部流動的積極性大打折扣，有公務員身份的干部能力很強，原本可以調到非參公事業單位為人民做更多實事，然而因為擔憂流動到非參公事業單位后自己職級晉升受影響，不愿意選擇事業單位。

3.2 干部年度考核指標存在漏洞 職務與職級并行制度的實施，使得干部年度考核成為基層公務員職級晉升與薪酬待遇提高的關鍵要素。目前，我國的基層公務員績效評估指標仍然過于簡單，公務員考核結果的類型只籠統地分為“優秀”、“稱職”、“基本稱職”和“不稱職”4個等次類型，“一般”“較弱”“效率不高”等主觀性評估無法客觀顯示出公務員績效水平。職級晉升，關鍵是要正確考核計算好基層公務員工作投入與產出的比值，做到有理有據，公平合理。目前我國公務員考核一般在年底才進行當年的年度績效評估工作，一般由當事者個人自己填寫年度考核登記表，人事部門上報領導，領導最后都會按照每一個考核結果類型應該有的人數進行嚴格劃分，比如即使大多數人考核初步結果為優秀，但是上級給予“優秀”的名額數量較少，最終沒辦法，按順序順延，導致本來應該評為“優秀”的人員，最后無奈之下只獲得“稱職”，并沒有對公務員個人的“德能勤績廉”各方面指標深入地進行單項指標評估，導致缺乏公平的考核標準和考評結果做有力支撐，容易產生腐敗行為。比如桂林市的《桂林市縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度工作方案》工作方案，其中關于職級晉升要求就有“其他不宜晉升職級的情形”規定，但這條規定到底指向的是什么情形，很難把握，給予當地人事部門很大的自由裁量權，從而可能滋生腐敗問題。

3.3 現有制度設計存在缺陷 長期以來，公務員個人職級基本和個人職務呈現正相關性，職務高，職級一般也會高，反之亦然，但是就基層公務員情況分析，科級及其以下沒有“巡視員”“辦事員”等虛職，屬于無職務人員，不是領導干部，職級晉升就成了難題。同時，公務員職級的層次和每個層次擁有相應職務的人數和所在單位的級別息息相關。一般而言，級別越高的單位，基層公務員職業晉升路徑可以走的更遠，反之亦然。例如，一個踏實能干的基層公務員科員，即使他的職務晉升通道只上不下，在經歷科員—副科—正科之后，中間還得考慮干部職務調任，異地任職等等因素，到退休前能做得到一個正科級別的公務員實屬不易；但是如果一個人在國家部委任職，職業發展路徑可能與前者大相徑庭，退休前可能是廳級干部了。所處部門的不同，個人職業前途也深受影響，廣西每年報考國考人數趨之若鶩，但是區考面向很多基層單位的職務，基本無人報考，顯示出兩極分化現象，不利于優秀人才服務基層，為基層出力。由于職務職級并行制度在設計中并未考慮到女性公務員退休年齡一般比男性早5～10a的社會事實，造成了部分女干部在職級晉升年限條件上受到限制，沒能得到職級晉升制度運行帶來的薪酬福利待遇。

4 破解廣西基層公務員職務與職級并行制度運行困境的對策

4.1 加強事業單位與政府部門工作互動 激勵成效的大小，薪酬的絕對值起著基礎性作用，但是薪酬的相對值也是一個不可忽略的因素。因此，對基層公務員的激勵要做到薪酬相對值公平，使得無論從社會比較還是歷史比較來測量的等式都基本相等，這樣即使由于主觀判斷標準誤差的存在而導致等式失衡時，也不至于產生太過于強烈的不公平心理。首先，讓職務與職級并行制度事業單位分類改革有效銜接，盡快完善事業單位職級晉升機制，讓履行一定行政職能的事業單位的工作人員也能享受經濟發展帶來的紅利；其次，因地制宜，綜合考慮事業單位工作人員的實際情況，優先晉升一部分人員的職級，比如前文提到的桂林市市屬水庫管理處的不少工作人員，符合條件的就應該通過各種途徑，幫助他們順利進行職級晉升；再次，應構建可行的保障機制，鼓勵優秀的基層公務員到事業單位任職，并保障他們原有的工資待遇水平不會降低，從而提高他們交換任職的積極性；最后，要使得事業單位與政府工作部門工作人員的工資福利水平盡量縮小差距，增加他們橫向比較的可比性，從而提高他們的職業幸福感，更好地做好基層治理工作。

4.2 完善干部年度考核機制 公平的核心要素是要有資源，而且有合理的分配規則，讓想要分配者都可以在既定規則下得到自己想要的一部分利益。同樣的，職務與職級并行制度的有效運行，要突出薪酬的合理分配，就要完善干部年度考核機制，明確誰應該得，得多少。首先，要突出考核的重要性，進一步完善崗位責任制，增強考核標準針對性，使得基層公務員每個人和崗位做到職務、責任、權力三者有效結合與統一，讓每一個基層公務員工作績效都有相對應的的評估標準。其次，職級晉升評估工作，應當做到以工作年限和實際工作績效為核心因素，綜合考慮干部的能力、業績、貢獻、德才表現。再次，為避免并防止職級晉升中“暗箱操作”，可以把社會監督當做是加強職級晉升的有效保障途徑，可以考慮在公務員的晉升考核中引入第三方參與，比如可以進行電視直播等新媒體進行個人工作績效展示，讓媒體和社會公眾來對其工作效果進行評價等。

4.3 進行科學合理的頂層制度設計 頂層設計必須跟到位，需要做出科學合理的制度設計。中國推行的縣以下部門公務員職務與職級并行制度，要盡快與國際接軌，緊隨西方國家 “級別隨人”的工資制度的步伐，關注職級而非職務，因為職級高了，薪酬待遇和生活水準也就上去了。廣西應根據中央相關文件精神，應該盡快出臺與之配套的實施細則，明確職級晉升上限等問題。同時，我國近10a來經濟社會發展速度較快，2006年實行的《公務員法》中關于公務員薪酬制度等配套制度已經滯后，急需修改，以便適應職務與職級并行制度運行需求。充分關注到女性干部比男性干部退休早幾年的實際情況，讓女公務員職級晉升的年限進行一定程度的縮短，并且能夠從制度設計上進行調整。同時在同一職級中，可以根據基層公務員的工作性質、職責要求工作環境等因素制定科學的薪酬標準，進而得出合理的差別薪酬制度。

5 結語

基層公務員激勵難題由來已久，對此中央及時出臺了職務與職級并行制度。廣西自實行職務與職級并行制度以來，取得了一定的積極成效，在運用公平理論作為分析框架進行問題分析時，發現廣西職務與職級并行制度存在縣鄉事業單位激勵效應遞減、干部年度考核指標存在漏洞、現有制度設計存在缺陷等難題與困境。破解這些困境，也可以運用公平理論的相關知識，做好加強事業單位與政府部門工作互動，完善干部年度考核機制，并進行科學合理的頂層制度設計，共同推進政府治理能力現代化。

參考文獻

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（責編：徐煥斗）