為什么要堅持“財權與事權相統一”

向楊

（廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

為什么要堅持“財權與事權相統一”

向楊

（廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

財稅體制改革中最重要的就是處理財權與事權的關系，也就是如何在中央與地方之間劃分財權與事權。而對于“財權與事權要不要統一”一直都是學界爭論的問題。文章從財權、事權、財力的概念出發，對“財權與事權不應統一”的觀點進行了反駁，并認為在我國堅持“財權與事權相統一”有利于發揮地方的積極性、主動性和創造性，推進國家治理體系和治理能力的現代化；有利于推進我國的政治民主化建設；有利于進一步轉變和優化政府職能，建設服務型政府。

財權；事權；財力；財稅體制

2014年6月30日中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，指出財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用?？梢?，深化財稅體制改革事關國家治理體系和治理能力的現代化，對國家的長治久安具有深遠的意義。而在財稅體制改革中，處理財權與事權關系又是財稅體制改革的重中之重，其結果的好壞直接影響財稅體制改革的成敗。財權與事權關系的實質就是如何在不同層級的政府之間劃分權力和責任，其中的關鍵是明確中央與地方的權力和責任的邊界。目前學界對財權與事權關系的認識存在較大的爭議，體現在到底是要堅持“財權與事權相統一”還是堅持“財力與事權相匹配”上。在展開討論之前，讓我們先來明晰一下事權、財權、財力這三個經常在財權與事權關系表述中出現的概念。

一、事權、財權、財力概念辨析

事權是我國政治背景下特有的稱謂，原指計劃經濟體制下各級政府對其治下的國營企事業單位的行政管理權［1］。但隨著我國市場經濟的發展，事權已經失去了原有的含義。目前“事權”通常在三種意義上被使用：廣義上，把事權等同于政府的職能或職權；中義上，把事權等同于支出責任；狹義上，把事權等同于公共產品和公共服務的提供。在我國政府職能不斷轉變與優化的背景下，政府事權基本上被看作是提供公共物品和服務。這種觀點與我國當前提倡的建立服務型政府的目標是一致的，但也存在嚴重的缺陷，它僅僅是從經濟方面來理解事權，把政府的事權看作是政府的責任，卻忽視了從政治方面來理解事權，即事權所具有的權力屬性。事權的權力特性意味著政府在決定做什么、不做什么、如何做與做到何種程度上擁有很大的自主權。因此，完整意義上的事權應該是權力和責任的結合。

一般認為，財權是指某一級政府擁有的財政收入權，包括稅權、費權和債權，核心是稅權。然而對財權的這一定義并沒有包括政府的支出權，即自主決定資金的安排和使用的權利。但是，如果某級政府沒有對其收入的支配權，那么收入權也就沒有任何意義，而只有真正擁有支出權，政府的財權才是完整的。一些學者把支出權等同于事權，合稱之為“支出事權”，而事實上，事權的外延要大于支出權，因為事權可以與支出權相分離，比如上級政府把某一事務委托給下級政府來做，上級政府承擔全部支出責任，這樣就使得事權和支出權相分離了。因此，支出權應該體現為政府完整的預算權①，而政府的財權則是收入權和支出權的統一。

與財權相對應的另一個概念是財力，是指政府在一定時期內擁有的用貨幣表示的可支配收入，其測算公式為：財力=政府自籌收入（稅、利、債、費及其他收入）+轉移支付收入。擁有財權的政府，一般來講擁有相應的財力，但是擁有了財力的政府不一定就有財權［2］，因為對于低層級的政府來說，其收入可能主要來自于上級政府的轉移支付。正是由于地方政府可以通過轉移支付獲得財力，也就使得一部分學者對地方政府擁有或擴大財權產生了質疑。不可否認的是，財權總要表現為財力才能為政府所用，但不能簡單認為財權只是獲得財力的手段，在現代分權理論中，地方擁有財權被認為是實現地方自治的重要保障，它不僅具有經濟意義，更具有政治意義。

二、財權與事權應不應該統一

財權與事權要統一的觀點最早見之于許毅、陳寶森的《財政學》，他們認為，“財權和政權總是聯系在一起的。有政權就必須有財權，沒有財權的政權是無法實現它的政治經濟任務的。我國1954年頒布的第一部憲法規定，全國有中央、省、縣、鄉四級政權，各級政權都有審查批準執行預算的權力。財權與事權也是聯系在一起……事權放在哪一級，財權也相應放在那一級。地方財權的大小和中央劃給地方的事權應當一致起來?！保?］后來，賈康進一步將其表述為“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”［4］，簡單來說，財權與事權相統一指的是各級政府財力的使用權與辦事權的統一，或者說是事權的界定與財政能力的配置達到一種相對均衡狀態［5］。但對于財權與事權應不應該統一或能否統一，無論是在學界還是政界都存有很大的分歧。在政界，“財權與事權相統一”的提法逐漸被拋棄，取而代之的是“事權與支出責任相適應”的表述（關于黨和政府對財權與事權關系認識的變化見表1），而在學界，一些學者主張用“財力與事權相匹配”來取代“財權與事權相統一”，概括起來，他們所持的理由主要有以下幾點：

（1）財權與事權無法真正做到統一，尤其對于欠發達地區，其稅收汲取能力有限，因而對這些地區來說，強調財權與事權相統一只具有形式意義，而強調事權與財力相匹配更具有實質意義［6］；

（2）在我國目前存在五級政府架構的情況下，要想在五級政府間合理的劃分稅種是不可能的；

（3）片面追求財權與事權相統一，不利于宏觀調控，相比于發達國家，我國中央財政收入所占比重其實還不算高［7］；

（4）地方政府財政收入的困難可以通過中央的轉移支付來解決，財權如果不能轉化成財力，那么財權本身就沒有任何意義，財權與事權相統一只是手段，財力與事權相匹配才是目標［8］；

（5）在公共財政尚未實現法制化時，盲目提倡“財權與事權相統一”會助長地方的貪污腐敗之風［9］。

表1　黨和政府重要文件中對財權與事權關系的表述

續表1

在這五條理由中，第一條理由是最重要的，即認為財權與事權在現實中無法做到真正統一。的確，地方政府的事權總是要大于財權的，但如果中央政府把所有的事務都攬到自己手中，地方政府則沒有存在的必要。其實這種觀點存在明顯的問題，因為它混淆了財權與事權的概念，把財權等同于政府收入，而把事權等同于政府支出，以至于“財權與事權相統一”被簡單地理解為各級政府收入與支出相平衡，這樣的話，用“財力”取代“財權”當然就順理成章了。但是，財權不應被簡單地看成是獲取財力的手段，它應首先被看作是一項權力，并且是一項與民眾生活息息相關的權力，而政府財權獲得和行使的背后事實上反映的是一個國家的民主化和法治化水平，因此財權行使的過程要遠比其結果（財力）更為重要。當然，我們也不應該忽視財權設立的目的是獲取財力，因此，從結果來看，財權與事權相統一要求的是稅權、費權、債權以及其他方式籌集的收入與政府所要做事務的支出相統一，如果財權僅僅是稅權，那無法達到與事權相統一。由于我國的地方政府存在大量的預算外甚至制度外收入，如果不嚴肅整頓制度外收入，并且將預算外收入統一列入預算內，那么僅僅是預算內的財權也是無法與事權相統一的。

第二條理由和第五條理由指出了現實中財權與事權相統一存在的困難，除此之外，這些困難還包括一些地區財力匱乏、人大監督的無力與滯后、官員素質不高等。但是這些困難的存在不能成為我們反對財權與事權相統一的理由，反而是我們需要去努力改善的條件，正是因為這些困難的存在，所以更需要為財權與事權相統一營造良好的環境。財權與事權相統一更多的是從應然的角度來作出要求的，它是我們需要去實現的理想或目標。從邏輯上說，實然如何并不能否定應然。

第三條理由認為擴大現有的地方財權會影響中央的宏觀調控，這種觀點只是在一定程度上是正確的，正如王紹光所認為的那樣，分權是存在底線的，“如果應該由中央政府行使的權力相當一部分落到了政府手中，就是跌出了分權的底線”［10］。因此，擴大地方財權一定是有限度的，不可能隨意盲目擴大。妥善處理中央與地方的關系是世界各國面臨的難題，而處理的方式要么是強調中央集權要么是強調地方分權，像我們這樣的國家堅持適度的中央集權還是有利的，但是中央不能隨意變更它與地方的關系，如頻繁調整地方的財權與事權，中央與地方的行為都要受到憲法與法律的約束，這才是真正的依憲治國和依法治國。另外，堅持財權與事權相統一，也不僅僅是擴大地方財權這一條思路，地方的事權大于財權，我們既可以增加地方的財權以使地方財權與事權相統一，也可以減少地方事權（如中央收回部分事權）以謀求地方財權與事權相統一，后者就不會妨礙到中央的宏觀調控?？梢?，如果能夠根據各地區的實際情況采取不同的分權形式和路徑，那么就既能發揮地方的積極性，又能維護中央的權威。

第四條理由其實是想借助于中央對地方的轉移支付來解決地方的財權與事權不統一問題。從各國財政體制來看，中央對地方的轉移支付在地方財政收入中都占有很大的比重，各國也十分重視運用轉移支付手段來調控地方的行為。但是，應該要明確的是，賦予地方政府財權（或適當擴大地方政府財權）應該是解決地方財權與事權不統一的主要措施，即應使地方政府首先謀求自身的財政收支平衡，然后中央再通過轉移支付彌補地方的財政缺口。因此，對地方的轉移支付相對于賦予或擴大地方財權來說應是一種輔助的或補充的手段，這是因為目前中央對地方的轉移支付中專項轉移支付占有很大的比重，而專項轉移支付一般又要求地方配套資金，這使得地方獲得的財力不僅沒有增加反而因此減少，所以現有的轉移支付沒能起到緩解財權與事權不統一的狀況。另外，如果地方在收入上過度依賴中央的轉移支付，就會減弱地方開發和管理本地財源的努力程度，使得地方財源流失，不利于地方財政收入的正常增長。而就算是那些相當貧困的地區，中央的扶助方式也應該要從“輸血”向“造血”轉變，在給予地方資金支持的同時，更注重發揮地方自身的積極性和創造性，以培育地方穩定的稅基和稅源以及提高地方政府的公共財政管理水平為長遠目標?？傊?，相比于轉移支付手段，賦予或擴大地方政府財權對解決地方財權與事權不統一具有更為優先的地位。

因此，財權與事權相統一的真實內涵應是：賦予某級政府事權，就要賦予其相應的財權，盡可能使該級政府能夠通過行使自身擁有的財權（自籌收入）來做好應做的事務（各項開支），對于不屬于某級政府的事權或者某級政府無力承擔的事權，其應獲得相應的財力保障（獲得上級政府的轉移支付收入）。這樣的話，從長遠來看，財權與事權應該統一而且也能夠做到統一。

三、堅持財權與事權相統一的意義

首先，堅持財權與事權相統一有利于發揮地方的積極性、主動性和創造性，推進國家治理體系和治理能力的現代化。十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的目標，而要想實現這一目標，僅僅依靠中央政府的力量是遠遠不夠的，它更需要地方政府的積極參與和配合。長期以來，地方政府由于財權與事權不統一，事權大于財權，致使地方政府財力緊張，很多地方政府財政淪為“吃飯財政”、“教育財政”，不僅不能做一些適合本地區發展的事務，甚至連本應承擔的事務也力不從心，這些都嚴重妨礙了地方政府在國家治理體系中發揮應有的作用。在推進國家治理體系現代化的過程中，我們必須要改變以往對地方政府的認識，不能僅僅把地方政府看作是中央政府的代理人和執行者，是中央政府觸角的延伸，是中央政府的擴音器，還應將其看成是轄區民眾的代理人，同樣有著憲法和法律賦予的權力，能夠承擔起發展本地區經濟和社會事務的重任。只有把中央政府與地方政府同時都置于憲法和法律之下，明確各自的邊界，使中央政府與地方政府的行為都有法可依，才能真正將依法治國和依憲治國的理念落到實處。而地方要能夠履行好自己的職責，就一定要有財權作為保障，沒有財權的地方政府不是一個完整和相對獨立的地方政府，就好比兒子若總要從父親手里拿錢一樣，其結果是他必須聽命于他的父親。堅持財權與事權相統一，既可以縮減地方政府無力承擔的事權，也可以擴大地方政府的財權，使得地方政府不僅能夠將中央政府交辦的事務做好，而且還能主動做一些對本地區有利的事務，充分發揮自身的主觀能動性，創新地方治理的新道路。

其次，堅持財權與事權相統一有利于推進我國的政治民主化建設。政府財權中最重要的就是收稅的權力，而稅收與每個公民的生活都息息相關，這就決定了稅收的確立與征收必須要體現人民民主，人民民主在這里表現為兩個方面：一是財權的獲得與行使需要得到立法機關的批準和監督；二是財權確立與行使的整個過程和結果要對民眾公開，接受民眾監督。因而，賦予或擴大地方財權不是一個簡單的權力下放的過程，它事實上是一個系統的工程，需要同時完善整個民主體制，包括人大代表的選舉、人大的運行機制和監督機制、黨政關系、政府層級變革、地方領導人的產生機制與考核機制、政府信息公開制度、司法監督制度等等，這些變革只有與財稅體制改革協同推進，才能使我國的財稅體制改革真正取得成效，并能防止地方盲目發揮“積極性”的行為。盡管這樣的系統工程建設目前還面臨著很多困難，但可以嘗試通過地方政府財權改革來積累經驗，逐步推進我國政治民主化進程。

最后，堅持財權與事權相統一有利于進一步轉變和優化政府職能，建設服務型政府?，F階段的財權與事權不統一，無論是拿中央政府還是地方政府來說，一個重要的表現就是，政府管了許多不該管和管不好的事情。政府的職能還沒有實現徹底的轉變，尤其是地方政府還是醉心于招商引資，偏重經濟發展而忽視公共服務，加上收入與支出缺乏有力的監督，以至于一些地方出現了一方面公共服務投入十分不足，而另一方面“三公”經費卻逐年上漲的現象。堅持財權與事權相統一，關鍵是要處理好政府與市場的關系，而政府的事權就主要體現為市場做不了或做不好的那些事情。而如果明晰了政府與市場雙方的邊界，政府就能從大包大攬的狀態中解脫出來，通過一系列市場化和社會化的運作，來降低成本，提高效益。而對于地方政府來說，財權與事權的統一，使它們更能專心致志地提供公共物品和服務，從而實現職能的轉變和優化。

注釋

①也有少數學者持同樣的觀點，如于增彪、劉桂英認為，財權就是政府的預算，事權就是政府預算的動因。參見于增彪、劉桂英：《借鑒企業預算管理理念，提升我國政府預算管理水平》，載《中國政府間財政關系研究》，經濟管理出版社2007年版，第23頁。

［1］馬萬里.分權困境與多層治理：財力與事權相匹配的反思與路徑重構［J］.社會科學，2013（8）：37-46.

［2］倪紅日.應該更新“事權與財權統一”的理念［J］.財稅觀察，2006（5）：5-8.

［3］許毅，陳寶森.財政學［M］.北京：中國財政經濟出版社，1984：587.

［4］賈康.中國財政改革：政府層級、事權、支出與稅收安排的思路［J］.地方財政研究，2004（1）：9-11.

［5］劉建文.中央與地方財政分權法律問題研究［M］.北京：人民出版社，2009：19.

［6］馬靜.財政分權與中國財政體制改革［M］.上海：上海三聯書店，2009：145.

［7］張力煒.片面追求“財權與事權統一”不利于宏觀調控［J］.計劃經濟研究，1993（7）：26-28.

［8］夏祖軍.目標是“財力與事權相匹配”——訪財政部財政科學研究所副所長劉尚希［N］.中國財經報，2013-12-25.

［9］劉全順，魏俊，張獻勇.地方財政體制的法律問題研究［M］.北京：知識產權出版社，2011：63.

［10］王紹光.分權的底線［M］.北京：中國計劃出版社，1997：28.

［責任編輯：張兵］

Why Should We Insist on“the Combination of Financial Authority and Powers”

XIANG Yang
（Public Affairs School，Xiamen University，Xiamen 361005，China）

In the taxation system reform，the most important is to deal with the relationship between financial authority and powers，that is，how to divide the financial authority and powers between the central and local.“Whether the financial authority and powers are unified or not”has always been a question of academic debate.From the concept of financial authority，powers and financial resources，this paper refutes the view that“The financial authority and powers shouldn’t be unified.”and thinks that China should insist on“the unity of financial authority and powers”，which is conducive to the enthusiasm，initiative and creativity of the local so as to promote the modernization of national governance systems and governance capacity，promote China's political democratization construction，further transform and optimize government functions，and build a service-oriented government.

financial authority；powers；financial resources；fiscal and taxation system

F812.2

A

1674-8638（2016）04-0016-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.003

2016-05-11

向楊（1990-），湖南芷江人。碩士研究生，研究方向：政府治理。