轉變經濟發展方式視域下府組織結構的優化

吳大兵

摘要：政府組織結構不是一成不變的，它必須適應經濟社會發展變化的需要，不斷調整，作出新的設置和內部功能的新定位。從現狀看，我國政府組織結構還存在不少問題，亟須繼續調整優化。在轉變經濟發展方式視域下，政府組織結構的優化，關鍵在于實現政府機構設置科學化、部門職責明晰化、行政區劃合理化。

關鍵詞：政府機構改革；政府組織結構；轉變經濟發展方式；優化

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0009-04

發展是社會存在的普遍規律。任何社會組織結構都會隨著經濟社會發展需要而呈現新的形式和狀態，政府組織結構更是如此。它一經組建，就需要適應經濟社會發展的需要而不斷進行新的設置和內部功能的新定位。轉變經濟發展方式的本質將在深層次上促進市場經濟的發展和社會利益結構的多元化，其中最為核心的是：適應經濟社會發展的需要，打破政府組織結構的既有構架，實現權力新的組織形式、配置方式和運行方式。實現了這樣的目標，也就促進了政府組織機構的優化，進而促進經濟社會的健康發展。

一、轉變經濟發展方式與政府組織結構優化的關聯

政府組織結構本身是保障政府職能發揮的載體，而政府的職能將直接影響或決定著轉變經濟發展方式的實現程度和進度。政府組織結構的優化在于促進政府職能的良好發揮，從而為轉變經濟發展方式的實現優化環境、提供保障。反過來，經濟發展方式的轉變又將更進一步促進政府組織結構的優化。

（一）政府組織結構的優化為轉變經濟發展方式優化環境

良好的社會發展環境是實現經濟發展方式轉變不可缺少的重要條件。政府組織結構的優化在轉變經濟發展方式環境優化中扮演著重要角色。

首先，政府組織結構的優化有利于優化人們的觀念認識環境。在傳統落后的思想認識觀念中，政府組織機構就是“衙門”，就是權勢的代表，這一權力的運行始終指向著“王權”與統治者的意志。政府組織結構優化，不僅使政府（公權）行使的部門觀念更明晰，更使其職能的作用體現公權“民有”的社會屬性。這對于樹立民眾的主體觀具有重要意義，進而有利于提升人們科學的觀念。

其次，政府組織結構的優化有利于優化行政權力運行的環境。作為公權的代行機構，政府組織機構的設置過程和設置形式都是極為復雜的，但權力的運行追求的是效率和科學目標，政府組織機構的優化旨在進一步體現這一目標要求。具體來說，優化的目的就是使政府的組織機構精簡高效。這對于轉變經濟發展方式無疑是至關重要的了。

再次，政府組織結構的優化有利于優化社會發展環境。在整個社會體系中，政府組織結構的地位作用及其科學的搭建無疑具有典范性和引領性。[1]特別是政府組織結構行為本身，它在轉變經濟發展方式中的作用，除了本身所具有的影響力和決定力外，其科學的運轉方式、合理的搭建范式，都將成為社會的引領。這對于形成一個良好的社會發展環境，促進和保障經濟發展方式的實現所發揮的作用無疑是其他任何組織和力量都不能替代的。

（二）政府組織結構的優化為轉變經濟發展方式提供保障

政府組織機構既是行政這一公權運行的載體，也是這一公權行使的主體。優化政府組織結構的過程，也必然是政府機構（各部門）功能發揮的過程。在轉變經濟發展方式中，它的作用是關鍵性乃至決定性的。也正是在這個意義上，我們認為政府組織結構的優化將為經濟發展方式的順利轉變提供保障。

一方面，在職能對接上，政府組織結構的優化為轉變經濟發展方式提供組織與體制保障。轉變經濟發展方式的過程就是如何使經濟發展走向科學的過程，涉及到產業結構、經濟結構、生產方式、創新方式、節能降耗、保護環境等，涉及到廣大的領域或行業，這些都將根據不同的職能要求分解到不同的政府部門“對口”來予以落實和執行。政府組織結構的優化，就是為保障政府的機構設置和職能發揮與這一對口的職能相符，從而從發展主體職能上實現組織上的有序“歸類”，從行政管理體系上形成相對穩定的管理和服務范式。

另一方面，從運行規范上，政府組織結構的優化為轉變經濟發展方式提供制度和程序保障。政府組織一旦形成，其運行就當遵循其自有的規則和程序要求。如此就避免了人為的主觀意圖隨意性的干擾，使權力的運行公開、公正、民主和科學。特別是在轉變經濟發展過程中，產業結構、經濟結構和生產方式的變革可能還將觸及切身利益的重大變化，如果公權缺乏規范的運行保障（或者說政府結構優化不夠，出現權力的紊亂），那么這一轉變不但不可能，更可能引發新的異變，乃至背離發展規律，造成社會新的危機。也就是說，政府組織結構的優化，不僅使權力走向制度的安排，更使權力的實踐運行按規范的程序推進，這對實現經濟發展方式轉變來說，無疑是至關重要的了。

（三）轉變經濟發展方式有利于促進政府組織結構的優化

遵循社會生產力發展的基本規律，經濟發展方式的實現對政府組織結構也將產生巨大的反作用，即促進其結構優化，功能彰顯。其重點可從以下兩個方面來理解。

一方面，經濟發展方式轉變的實現有利于促進政府機構“瘦身”。政府職能的實現一般是依托相應的機構設置來實現的。機構的設置常常遵循的是穩定性原則，而實踐的發展往往又賦予其發展性特征。也就是說機構一旦確定，就會按照相應的規則程序運行，并在此基礎上形成對社會資源的支配和關系的協調，從而把相應的利益和權利固化為一種普遍的范式，進而影響和制約人們的思維習慣、行為方式。如此，一種新的范式要形成顯然就不是那么容易了。經濟發展方式的轉變，在根本上要求之一就是謀求資源、權力的有效整合。這就要求必須摒棄“職責同構”現象，合理壓縮政府機構，推進精政減員。而這恰恰就是當前經濟社會發展過程中所急需解決的重要問題。

另一方面，經濟發展方式轉變的實現有利于理順政府機構間的關系，促進政府機構資源和功能的整合。謀求權力運行的高效，是實現經濟發展方式轉變的另一個根本要求。而保證權力運行高效的基本路徑之一，就是理順好權力的縱橫關系，協調好權力的運行規程和程序。政府機構作為權力的載體和主體，在轉變經濟發展方式的語境下，這一權力運行的轉變本質上就是理順政府組織結構間的關系，從而在運行規則和程序上作出新的要求。同時，政府結構間這種新的關系一旦理順，就意味政府的相應資源和功能會實現有效的整合。

二、轉變經濟發展方式視域下我國政府組織結構優化的現實困境

改革開放以來，本著降低行政成本，提高行政實效，我國政府機構前后經過了六次改革。為加快轉變經濟發展方式，促進科學發展，黨的十八屆三中全會，更是從全面深化改革的角度，提出新的改革和發展思路，政府機構改革隨之拉開新的序幕。在取得不少成績的同時，我國的政府組織結構在這一語境下，事實上也還存在著不少急需優化的地方。

（一）機構設置欠科學

政府機構的設置取決于經濟社會發展實際水平的需要，同時也與各國的文化環境和國情特征相關。改革開放以來，歷經數次的政府機構調整，我國政府行政權力運轉基本形成了較為成熟的體制機制。但在全面深化改革、加快轉變經濟發展方式的當下，政府設置也還存在欠科學的地方。集中體現在以下幾方面。

從設置的邏輯起點看，政府機構設置與社會經濟發展的同步性需提升。傳統政府機構的設置一般是按照政治屬性和功能需要來設定的，弱化了經濟功能和社會功能，在轉變經濟發展方式下，政府機構的設置更當從政治、經濟、社會以及文化功能廣泛的角度予以思考。

從設置的構架體系看，還存在縱向層級多、橫向設置細的問題。從縱向看，相對于西方國家政府二、三級設置體制，我國政府機構設置基本采取的是三、四級設置體制。按照行政學的運行，每一級數的增加就意味著成本的成倍增長；按照傳播學信息傳遞的效應，信息的每一次傳遞其失真率都會增加一倍。如此，如何減少政府的層級，研究和落實諸如“省直管縣”（或類型直轄體制）體制，必要而急迫。從橫向看，政府機構在設置上幾乎包括了人事權、財權、事權全部職能，分工精細乃至有瑣碎之嫌，由此形成了政府部門林立，并各自為陣。因此，如何加大整合，推行“大部委”制，勢在必行。

從設置遵循的原則看，政府機構設置及調整的法治化水平需提升。政府機構的設置是一項嚴肅的工作，應堅持做到有法可依、有法必依?，F實中的突出問題是，相關的法律制度還不健全，使得實踐中，主觀性較強，隨意性較大，比如一些臨時機構常常會變換花樣出現，使本該“消腫”的政府機構無序膨脹。

（二）部門職責欠明晰

上述探討主要是從政府機構設置的思路上展開的，實際上在具體的部門職責上，如何適應加快轉變經濟發展方式的需要，部門的設置在權責的明晰上也還存在著諸如模糊化、交叉化等問題。同時，在運行機制上，也還存在著各自為陣、力量整合不夠及協調乏力等現象。這可從以下兩個方面來觀察。

在政府職能的界定上，出現不明晰問題。一般而言，調節、監管、服務構成了政府的基本職能范疇。但在轉變經濟發展過程中，政府的這些職能發揮往往出現一些悖論，如調節、監管、服務職能不分，政府依然是“全能”型角色，更有甚者在權力的膨脹下，政府的職能進一步擴張，進一步占據市場和社會領域，出現權力的越位。當前緊要的是，政府經濟管理職能應退位，經濟監督和調節職能應增強；經濟干預職能應減弱、社會管控職能應弱化，其經濟服務與社會治理方面應增強。

在政府職能的劃分上，出現交叉問題。主要集中在兩個方面，一方面，體現在縱向權力職能的范疇上，其界線有交叉情況，使得運行過程中出現中央政府與地方政府的職權交織或者缺位情況；另一方面，體現在橫向職權運行中，集中反映為政府職能部門之間職責的交叉重復。比如，目前的多頭治水困局，多頭治理公共運輸等現象普遍存在。不可否認，這樣的多頭治理促進了工作的精細化，但也造成了行政成本的數倍增加，這樣的結果帶來的是機構的膨脹和人員的冗雜，政府要“瘦身”談何容易。同時，這樣的權力分割，也造成了政府各部門在協調上的困境，使權力運行無法高效，造成行政資源的極大浪費。

（三）行政區劃欠合理

政府組織結構的優化除了精政減員，還在于運轉高效。這其中并非就是一味地通過“減”來實現高效，實質上，在適當的時機與區域內，實現相應的增設，也是不可忽視的重要路徑。轉變經濟發展方式工作的系統性，它是需要包括各地區、各領域的廣泛的協調和共同努力來實現的。特別是在經濟一體化進程的加快語境下，它要求有效打破行業間、區域間的壁壘，實現地區間、區域間的協調和統籌發展。但問題在于，當前在政府組織結構設置中還存在不少問題。

在區域間的協調和統籌發展中，政府組織機構的設計理論不足。當前行政區劃的理論依托是按行政學理論與地理科學展開的，經濟功能的意義相對較弱。而社會的發展，特別是現代社會的發展往往突破了時空的局限，在廣闊的時空下，輔以經濟發展的理論依托成為必然也是必須。當前在這一研究中學界層面基本形成了共識，但將理論賦予實踐，特別是賦予我國區域（行政）劃分的具體實踐，無論是相關理論和相關要素的深入研究都還不夠。

在區域間的協調和統籌發展中，政府組織機構的制度設計還需優化。在實踐中針對區域發展，我國已探索出了類似上海的浦東模式、天津濱海模式、重慶的兩江新區模式等，就行政區域中這些模式是有益的，但其中的行政體制架構依然還需要研究和深化。更值得關注的是，隨著經濟的融合和拓展延伸，在更大區域內，比如跨?。ㄊ校┑沫h渤海經濟帶、長三角、珠三角、成渝經濟區等，以致更大范圍內的東部地區新一輪發展，西部地區的跨越式躍進等，及其“一帶一路”新戰略，政府組織結構應當如何構建，打破現行行政條塊分割、各自為陣的局面，從而使其功能充分發揮，資源要素有效整合，社會活力彰顯，這些都將是全新的課題。

三、轉變經濟發展方式視域下政府組織結構優化的路徑選擇

基于對上述問題的考量，適應轉變經濟發展方式的需要，在遵循行政管理基本理論的思維下，筆者認為，促進我國政府組織結構優化，應注重從以下三個維度著力。

（一）優化政府機構設置

政府機構的科學設置在于保障政府職能的高效發揮。在全面深化改革中，適應經濟發展方式轉變的新要求，優化政府機構的設置應重點考慮以下兩個方面。

首先，嚴格控制機構編制。本著降低行政成本的要求，“嚴格控制機構編制”成為時代發展的訴求。一是要推進機構設置科學化。在中國特色政府機構設置理論的指導下，基于國情實際，遵循“精政高效”行政權力目標的實現，強化公職人員的認識觀、價值觀，增強責任意識和敬業精神，按照規范性要求，合理確立機構設置，實行定崗定員。同時，積極探索良好的機構調整機制。二是本著實現政府的真正的“消腫”（減員）增效，積極完善公務員制度。前提在于轉變觀念、樹立正確權力觀義利觀，核心在于完善和落實公務員法，關鍵在于探索新的選拔制度和監督制度，使公權始終置于有效的監督制約之中。三是推進工作程序法治化。建立健全科學的工作運行機制，重點是工作協調機制、監督制約機制、考核評價機制；建立健全相關的法律制度，要加大對違規行為的懲治，營造良好的社會氛圍。

其次，實施大部門制改革?；诋斍拔覈鴩?，這一改革的重點內容和關鍵環節在于，一是整合政府機構。應充分考慮市場運行規律與政府職能的關系，從組織機構、人員編制、程序運行等方面做好全面的總體設計。要加大職能與職責的明晰，包括從縱向來進一步明晰中央政府與地方政府的權限，從橫向將決策權、執行權與監督權分開，達到職責明晰、分工科學，要通過相關制度和機制的建立與完善，增強大部門制運行的整體性和協調配合力度，促進部門與部門之間、部門內部之間的協調配合。二是完善改革配套。重點是著眼于解決“四大班子”之間機構重疊、職能交叉的問題，使黨委、政府和人大、政協各就各位，又協調一致。著眼于理順政事關系，加快推進事業單位分類改革。著眼于激發社會活力，培育和發展社會中介組織。著眼于權責統一與人員編制合理，積極消除地方政府財權與事權不相匹配的問題。三是健全法律保障。加大推進大部門制過程的制度建設和立法工作，使機構的設置科學合理、職責明確，使推進大部門制的事前、事中與事后的全過程，有法可依、有規可循。當前應重點完善《行政許可法》和《公務員法》等法律，盡快出臺《行政編制法》《行政程序法》等規制政府行為的法律；進一步完善相應的立法程序，使大部門制有序推進。

（二）理順部門職責關系

機構臃腫、人浮于事現象的發生，除了政府機構設置本身欠科學所致，政府各部門職責的不明晰也是重要因素。適應轉變經濟發展方式的需要，理順政府部門職責關系，關鍵是要完善政府的職責體系，明晰并強化部門各自職責。

首先，完善政府職責體系。政府職責體系的完善是一項復雜而艱巨的工作，有以下幾個關鍵點應集中關注：一是厘清政府權責的范圍。政府公權的性質，決定了它服務對象范圍公共的社會領域的范疇。因此，政府權責的范圍只能限于公共服務領域，也就是在公共服務基礎設施、社會治理、基本保障、環境優化等方面提供保障支撐。二是要厘清中央政府與地方政府的權責界限、地方政府各部門間的權責界限。這其中最重要的是，根據經濟社會發展不同階段的主要矛盾，有重點、分階段推進不同層級政府在經濟調節、公共服務、社會管理、市場監管等領域的權責進行深層次細分。[2]如此，消除在現行配置方式中所出現的機構重疊、職能交叉，從而導致政府間權責關系的條塊分割、行政效率低下的狀況。三是監督職責。權責的明晰，在于使權力的運行有序暢通和高效。同樣，對權責的明晰，并非是放任權力，相反是要權責對等，并使權力的運行始終置于有效的監督之下。比如對地方政府的放權，既是權力的“再分配”，又意味著加大對下放“權力”的有效監督。

其次，理順部門職責關系。政府職責存在著縱橫交錯的普遍關聯，這些關系的理順是保證政府組織結構科學合理的核心問題。一是理順上下關系，即各級政府間的層級關系。要科學界定各級政府的事權界線，發揮在人事權上的活力，特別是要切實改變慣性的自上而下的選人用人思維和范式，應將“自下而上”的思維理念貫穿人事權全過程，盡快使職責、權力與能力有機統一。切實改變財權配置的不合理，要把事權與財權有機統一起來，實現事權與財權的對等。二是理順垂直關系，即在不同領域中政府部門內部和外部的職責關系。一方面，要發揮地方政府的指導與監督功能，重點是要從制度安排、程序設置上予以職責上的明確，使其主體權力歸位、職責擔當；另一方面，要完善部門系統內部業務上的垂直管理。三是理順平級關系，即政府部門間的關系。要使政府職責科學合理的分解，重點是強化部門的執行力和監督力，以保證決策和計劃的良好實現。要實現部門職責的良好統籌和整合，既要使各部門各司其職，體現出社會公共性，又要把各部門的職責始終置于轉變經濟發展方式的整個過程中考量，部門職責的承擔與實現應突出社會發展的整體效應。切實消除發展過程中所出現的“九龍治水”的現象。[3]

再次，強化部門工作職責。效率是科學發展的基本要求，同樣也是政府部門運行的目標要求。圍繞這一目標的實現，一是增強職責意識。針對當前存在的職責軟化、職責異化現象，適應轉變經濟發展方式的需要，必須切實從思想觀念上牢固樹立政府行為主體的職責意識，其著力點是增強職業道德感、樹立職責精神。二是完善監督機制。重點是完善好體制內監督與體制外監督合力長效機制。從體制內來看，應將行政監督落實于行政執行的全過程；從體制外來看，應重視、支援人民群眾的監督。三是健全工作機制。包括推進工作制度化建設、暢通工作環節增強組織功能。

（三）優化行政區劃設置

轉變經濟發展方式涉及從宏觀到微觀經濟發展的全領域，這一發展方式的轉變不僅影響著行政權力運行機制和管理體制的變革，更將觸及行政現行體制的構架與設計。行政區劃設置的優化正是在這一視角下的全新審視。

首先，探索行政區劃管理模式。在行政區劃具體的實踐中，涉及到人口、經濟、政治、文化等方方面面因素，在全面深化改革語境下，適應轉變經濟發展方式的需要，積極探索行政區劃管理范式。一是省管縣范式。這一范式的關鍵環節在于減少地級市，形成“省、自治區——市、縣、自治縣——鄉、鎮、民族鄉”三級體制。[4]在本質上是對縣級職能的強化。應采取漸進的方式有序推進?？赏ㄟ^先行試點，積累經驗，然后在條件適合的省份逐步地全面推廣。就當前來看，可適度增加直轄市數量，逐步劃小面積過大省區，積極探索新的設市模式，漸進整合縣級政區。二是鄉鎮整合范式。要堅持因地制宜的原則，整合鄉鎮要充分考慮到各地的自然地理條件、歷史文化傳統、交通發展狀況、社會經濟發展水平、城鎮化程度及其行政管理等客觀因素；要堅持優化配置的原則，鄉鎮整合中應圍繞著促進生產要素的集聚和提高資源配置的效率的目標，以此推動產業集聚發展，加快經濟轉型升級；要堅持促進政府職能轉變的原則，通過理順基層行政管理體制，推動政府職能從管理向服務轉變。當前一些地方探索出新城模式、新市鎮模式、新鎮模式、新鄉村模式，值得進一步優化。三是城市群與區域經濟體范式。經濟區作為經濟發展衍生的新的發展樣式，既體現出區域經濟發展理論的層級性，也揭示出經濟發展的協調性。當前的重點是要注重共贏意識的培養。應建立統一協調機構，同時，積極建立健全經濟區發展的法規和相關制度，規范行為主體行為，使其發展思維與法治能力增強，特別是規范政府的行為，并促進其職能充分發揮，從而暢通經濟發展渠道，優化經濟發展環節。

其次，注重相關配套改革。在推進行政區劃設置優化過程中，還應注重加大相關領域和環節的配套改革工作。從加快轉變經濟發展方式的當下看，這些配套改革應集中于三個方面。一是組織保障與工作保障配套。區劃調整關切地域劃分、組織結構、資源配置等重大的調整，自始至終離不開強有力的組織保障和工作保障。[5]二是政府機構優化與職能發揮配套。從行政區劃調整后優化政府組織結構來看，行政區劃的調整，不僅拓展了行政區域管理地域，也將使相近的部門通過合并實現集中，即出現同一崗位人員的增多，形成政府機構中人浮于事的現象，由此加大政府機構改革自然成為行政區劃優化配套必不可少的重要內容。從行政區劃調整后促進政府職能發揮來看，有關調整前后群眾服務的銜接和延續問題值得關注和解決。顯然，這些都離不開相關的配套工作來推進和完成。三是政策制定與制度建設配套。調整行政區劃以后，還要做好相關的配套政策，重點是有關干部政策問題和有關民生政策問題。

參考文獻：

[1]馬新華.健全地方政府職責體系的關鍵環節和突破口[J].中國機構改革與管理，2013，（6）.

[2]國務院發展研究中心“推進經濟體制重點領域改革研究”課題組.新時期中央—地方政府權責優化的總體思路[J].發展，2014，（1）.

[3]朱光磊.政府職責體系構建中的六個重要關系[J].中國機構改革與管理，2013，（6）.

[4]吳金群.積極穩妥推進省管縣體制改革[N].中國社會科學報，2014-05-16（03）.

[5]程勉中.統籌城鄉基層黨建的現實困境及其深層根源探析[J].理論探討，2013，（6）.

【責任編輯：閆生金】