鄰避效應的中國困局
——以居民抗議垃圾焚燒發電項目為中心的考察

陳　濤，楊　悅

(1. 河海大學 社會學系，江蘇 南京　210098；2. 中國海洋大學 法政學院，山東 青島　266100)

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鄰避效應的中國困局

——以居民抗議垃圾焚燒發電項目為中心的考察

陳濤1，楊悅2

(1. 河海大學 社會學系，江蘇 南京210098；2. 中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100)

當前，鄰避效應在中國頻頻上演。以居民抗議垃圾焚燒發電項目為中心的考察發現，我國鄰避項目的建設常常陷入“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩?，這固然與民眾的風險感知和利益關切有關，但其背后還存在深層次的社會因素。其中，地方政府的“塔西佗陷阱”是出現這種中國式困局的關鍵因素。由于缺乏有效的環境監管，信息公開制度以及公眾參與制定不完善，民眾對地方政府的信任度不高，進而導致政府那些具有“技術安全性”和“風險可控性”的擬建項目很難得到公眾的認可與支持，從而引發鄰避效應。調整項目決策的行為邏輯，健全建設項目的社會穩定風險評估機制對于破解“塔西佗陷阱”和鄰避效應的中國困局具有重要意義。

鄰避效應；中國困局；環境抗爭；塔西佗陷阱

一、 研究問題的提出

通常情況下，利于國家發展和惠及民生的建設項目會受到公眾的支持與歡迎。但是，如果這些項目存在環境風險與社會風險，則會遭受建設項目所影響區域民眾的抵制與抗議，這種社會現象就是鄰避效應(Not In My Backyard)。概括地說，鄰避效應主要是居民擔心建設項目對自己社區周圍的生態環境、身體健康和生活質量造成威脅，進而開展抵制和抗爭的社會現象。

英國記者Emilie Travel Livezey1980年在描述美國居民對居住區周圍堆積的化工垃圾不滿時，最早使用了“鄰避效應”這一概念。[1]。20世紀80年代之后，西方國家出現了大量的鄰避運動，引起了學術界的廣泛關注，這一概念隨之流行起來。比如，從1980年到1987年，由于居民的強烈反對，美國預定興建的81座廢棄物處理廠最終只有8座建成。[2]1988年，美國政府的海洋石油開采項目遭到加州居民的強烈抵制[3]。20世紀90年代末，由于大眾傳媒對垃圾焚燒危害的大肆渲染，日本民眾中出現了談垃圾焚燒“色變”的現象。[4]。2000年之后，特別是2003年以來，鄰避效應在中國呈現出快速增加的態勢。當前，飽受爭議的鄰避項目主要包括PX項目、核電項目、水電項目、垃圾焚燒發電項目以及火葬場規劃項目等。頻頻發生的鄰避沖突不但對社會秩序產生著深刻影響，而且對基層政府處置突發事件的理念、智慧與能力都提出了嚴峻的挑戰。

在當前的鄰避效應中，居民抗議垃圾焚燒發電項目具有很強的代表性和典型性。中國城市環境衛生協會的統計數據表明，全國歷年垃圾存量已超過60億噸，而城市生活垃圾年產量達1.5億噸，并以每年8%～10%的速度遞增。[5]政府部門希望通過建設垃圾焚燒發電廠解決“垃圾圍城”問題，進而促進資源的循環再利用。但是，垃圾焚燒發電項目頻頻遭到居民抵制，似乎被貼上了“過街老鼠、人人喊打”的標簽，陷入了“一建就鬧、一鬧就?！钡墓秩?，這種怪圈是鄰避效應中國困局的主要表現。之所以出現這種困局，固然與項目本身存在的環境風險有關，但其背后還有更深層的社會問題。如果不對這些問題予以深入重視，單純對民眾進行“科普”，強調項目的“低風險”和“風險的可控性”都將是徒勞的。最近幾年的“科普努力”與民眾對鄰避類項目有增無減的抵制情緒，這一反差本身就是有力的說明。限于篇幅，本文著重從政府信任維度出發，就垃圾焚燒發電項目頻發這一社會現象展開分析。

二、 垃圾焚燒發電項目的演進與中國困局的突出表現

(一) 垃圾焚燒發電項目的演進

19世紀70年代，垃圾焚燒項目進入操作化階段。1874年，英國建造了處理生活垃圾的焚燒爐，這標志著生活垃圾焚燒技術的興起。[6]19世紀80年代中期，美國公共衛生工程師提出垃圾焚燒和“垃圾分解”設想。1885年，紐約總督島建立了全美第一座垃圾焚化爐。[7]相比之下，我國垃圾焚燒項目起步較晚，與英國相比，我國晚了114年。1988年，我國從日本引進焚燒成套技術與裝備，在深圳建成了首座大型現代化垃圾焚燒發電一體化處理廠[8]，這標志著我國垃圾焚燒發電項目進入起步階段。從1988年至20世紀末期，中國的垃圾焚燒發電項目建設整體上處于探索期，主要工作是項目論證、技術引進與技術評估、選址規劃等，實際運營的垃圾焚燒發電項目并不多，也沒有形成普遍推廣的態勢。此外，在當時的社會結構中，公眾缺乏有效的信息獲取渠道，對垃圾焚燒發電項目建設中的環境風險關注度不高。因此，這一階段并沒有出現大規模的公眾抵制現象。

2001年，上海浦東垃圾發電廠建成。隨后，廣東南山、江蘇泰州、廣東東莞以及河北保定等城市的垃圾焚燒發電廠相繼建成[8]，我國垃圾焚燒發電項目由此進入快速發展階段。這種快速發展主要源自以下兩種因素的推動。首先，垃圾量的快速增長以及垃圾結構的變化推動著垃圾焚燒發電項目的快速發展。一方面，我國生活垃圾數量不斷增加，而原有的垃圾填埋場逐漸飽和。同時，新的垃圾填埋場選址日益困難，而焚燒發電這一處理方法能夠使垃圾減量85%以上，可以有效地延長垃圾填埋場的使用壽命[8]，這為垃圾焚燒發電項目快速發展提供了市場需求。另一方面，垃圾結構的變化朝著有利于垃圾焚燒發電項目的方向發展。垃圾的熱值和組成成分是影響焚燒效果的重要因素。隨著垃圾中的可燃物大量增加，垃圾熱值明顯提高，從而為垃圾焚燒發電項目的發展提供了先決條件。[9]其次，技術的發展與成熟推動了垃圾焚燒發電項目的快速發展。經過100多年的發展，國外的垃圾焚燒發電技術日臻成熟，焚燒發電已經成為美國、日本、瑞典等發達國家垃圾處理的主要手段。國外垃圾焚燒發電技術的快速發展使我國引進國外先進技術成為可能。在引進國外先進技術的基礎上，我國加強了垃圾焚燒發電技術的本土化研究，形成了一定的技術積累，推動了垃圾焚燒發電項目的跨越式發展。

2006年以來，我國垃圾焚燒發電項目規劃和建設持續推進。但是，項目建設和運營中的環境風險特別是健康風險引發了廣泛的輿論效應，垃圾焚燒發電項目進入飽受爭議階段，旋即引發了此起彼伏的鄰避效應。僅2016 年上半年，就爆發了浙江海鹽、湖北仙桃、湖南寧鄉等地民眾抗議垃圾焚燒發電項目的多起案例，聲勢浩大，三地的環境抗爭獲得使得項目擱置(圖1)。當前，公眾對垃圾焚燒發電項目的抵制情緒有增無減，鄰避沖突不斷增加，并呈現出抗爭行為激烈化的特點。

圖1　我國居民反對垃圾焚燒發電項目的典型事件

(二) 中國困局的突出表現

為了讓垃圾焚燒發電項目快速建成并投入使用，項目的選址、論證、環評以及公示等環節往往由地方政府、企業和技術專家主導。一旦公眾獲取相關信息，便以圍堵政府或“集體堵路”或“集體散步”等形式進行抗議，地方政府部門在維穩壓力下則會推遲或擱置項目建設。擬建項目“突然上馬→環境抗爭→被迫下馬”的邏輯線條以及網絡社會的信息傳播使得底層公眾形成了模仿效應，從而使鄰避項目的建設陷入“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩?，這種怪圈就是中國困局的主要表現。

2006年以來，北京、南京、上海、廣州、深圳、杭州等地均出現過居民反對垃圾焚燒發電項目的抗爭行為,這些抗爭行為之間存在一定的相似性，居民都是通過“集體散步”等相對激烈的方式來阻止垃圾焚燒發電項目在當地的建設，而這些行為通過網絡傳播又成為其他地區居民環境抗爭的參考樣本。特別是2007年廈門民眾抵制PX項目以來，民眾針對諸如PX項目和垃圾焚燒發電項目的抵制大多取得了成效——建設項目受影響區域的居民在獲取項目建設信息后，采取各種方式加以抗議和抵制，地方政府隨后宣布暫緩或擱置項目建設。這種處理方式讓其他地區的民眾產生了心理期待，從而加劇了“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩?。

三、 中國困局背后的“塔西佗陷阱”

之所以出現“一建就鬧，一鬧就?！钡墓秩?，固然與民眾的風險感知和利益關切有關，但還存在很多深層次的問題。其中，地方政府的“塔西佗陷阱”是這種困局產生的關鍵因素。所謂“塔西佗陷阱”得名于古羅馬歷史學家塔西佗(Publius Cornelius Tacitus)，指的是當政府部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。[10]“當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價?！覀儺斎粵]有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決?！盵11]當前，民眾對地方政府的信任度普遍不高，這是垃圾焚燒發電項目頻頻遭遇抵制的重要原因。

民眾抗議垃圾焚燒發電項目的初始原因是發電過程中容易產生有毒有害物質二惡英。二惡英在人體內積蓄會引起皮膚痤瘡、頭疼、失聰等癥狀，即使是很微量的情況下，長期攝取也會引起癌癥、畸形等問題。[12]作為一種毒性較強的物質，二惡英對人體有傷害是不爭的事實。在很大程度上，二惡英已經引起了社會恐慌?！胺礋伞闭J為，中外垃圾焚燒煙氣排放標準不同，對居民造成的危害也不同。我國環保部采用的標準是煙氣中二惡英濃度不超過1.0ng-TEQ/Nm3，而歐盟標準為0.1ng-TEQ/Nm3。[13]除了二惡英，歐盟標準中二氧化硫、汞、粉塵的排放標準分別為50mg/M3、0.05mg/M3和10mg/M3，而中國標準分別為260mg/M3、0.2mg/M3和80mg/M3，[14]分別高于歐盟標準5.2倍、4倍和8倍。因此，單就技術標準而言，我國垃圾焚燒發電項目存在的風險比歐洲標準高出很多，這是焚燒發電項目遭受抵制的基礎性原因。當前，我國垃圾焚燒發電項目建設中普遍宣傳采用“歐標”甚至比“歐標”還要高，但依然沒有得到民眾的認可與支持。

隨著科技的發展，二惡英的可控性明顯增強。根據德國環境部(UBA)的數據，1985年，德國66個生活垃圾焚燒發電廠的二惡英年排放量為400克，而2005年已經下降到0.5克。1990年，德國生活垃圾焚燒二惡英年排放量約占總排放量的近1/3，2000年則下降到不足1%。[15]在中國，2008年二惡英排放總量約為6000克，其中垃圾焚燒所占比例約為2.5%[16]，即全國垃圾焚燒中排放的二惡英為150克。相關研究也表明，垃圾焚燒并不是我國二惡英排放量的最大來源，鋼鐵、有色金屬、水泥、化石燃料發電等行業在生產過程中排放的二惡英在總排放量中所占比例較大。[17]此外，如果焚燒爐的溫度能夠達到技術要求，二惡英的排放可以得到有效控制。根據國際經驗，“在850℃左右的爐膛內停留時間達到2秒，或者是1000℃左右的爐膛停留1秒，或是1200℃左右爐膛內停留幾微秒，二惡英就可以完全分解?！盵8]在現有技術層面，使焚燒爐的溫度達到上述要求并不困難，而德國KBI公司研制的新技術可使垃圾焚燒溫度達到2300攝氏度[8]。也就是說，如果相關技術規程得到保障，二惡英是可控的?；鶎诱遣涣哂谛麄黜椖康募夹g安全性和風險可控制，但由于公眾對基層政府缺乏信任，基層政府的“科普”很難得到公眾的認可。更重要的問題是，二惡英等有害氣體的排放盡管在理論上能夠得到控制，但需要以垃圾焚燒過程受到嚴格監管為前提。然而，我國的監管體系不夠完善，政府并不能保證焚燒發電廠嚴格按照標準進行操作，導致超標排放和違規排放現象普遍。中科院大連化學物理所對全國19個市政生活垃圾焚燒爐的二惡英排放進行的檢測和分析表明，已經建成運行的焚燒發電廠中將近70%的廠家達不到歐洲標準(0.1ng-TEQ/Nm3)，還有16%的廠家達不到中國標準(1.0ng-TEQ/Nm3)。接受檢測的焚燒爐樣本的二惡英排放量平均值為0.423ng-TEQ/Nm3，最高值達到2.461ng-TEQ/Nm3[13]，高于歐盟排放標準近25倍。此外，他們還對14個國產醫療垃圾焚燒爐的二惡英排放進行了檢測分析，其中，9座焚燒爐達到中國標準，只有2座達到或優于歐盟標準[13]，而另外5座超出中國標準的焚燒爐中，最高排放量是國家規定標準的63倍?？梢?，與歐盟相比，我國垃圾焚燒發電項目有害氣體超標排放現象嚴重。這既暴露了監管層面的問題，也暴露了地方政府宣傳的諸如“項目建設與運行使用的是國外的先進技術”以及采用的“歐標”，與實際情況嚴重出入。這種現實問題的暴露和反差，既使得后續擬建項目難以獲得民意支持，也加劇了地方政府的“塔西佗陷阱”。

在現代社會，政府的傳統合法性在公民理性的批判下日益消減。[18]為增進民眾的接受程度，不少國家和地區將垃圾焚燒項目運行中的各項指標公開化。例如，德國柏林不僅將垃圾焚燒煙氣排放數據向市民公示，政府還對垃圾焚燒廠員工進行定期檢查并公布檢查結果，以事實證明垃圾焚燒的安全性。[19]在我國臺北地區，公眾不用事先通知就可以進入垃圾焚燒廠檢查，廠方每兩個月還要將運行狀態的相關指標公開上網，接受市民質詢。[8]而在我國大陸，煙氣排放數據沒有公開。自然之友等NGO在2013年發布的《全國122座已運行垃圾焚燒廠信息申請公開報告》中指出，環保組織對76個市區級環保局提出垃圾焚燒廠信息公開的申請，其中45個環保局給予回復；122座已運行的垃圾焚燒廠中，只有42座提供了排放監測數據。[20]可見，只有三成多的垃圾焚燒廠向NGO提供了相關數據，如果公民以個人身份申請信息公開的話，其難度可想而知。在公眾無法及時獲取垃圾焚燒發電項目相關信息的情況下，網絡成為信息來源的主要渠道。隨著信息技術的發展，公眾不僅可以通過網絡獲取信息，還可以參與信息的生成與傳播等環節，并且在這一過程中，公眾往往會根據自身的需要進行信息加工，這就導致網絡信息的真實性、客觀性難以保障，而這些信息，特別是一些負面消息又通過網絡快速傳播從而對政府公信力造成威脅。這種信息獲取渠道的沖突降低了公眾對政府的信任度，進而導致項目建設受阻。

不僅如此，作為核心的利益相關者，擬建項目周圍居民在項目建設中的公眾參與不足問題突出。我國公眾往往在垃圾焚燒發電項目的公示階段才知道生活區域要建項目，民眾被咨詢意見的情況不多見。如果舉行聽證會，真正受影響區域的人群參與度有限，甚至存在“聽證專業戶”、“聽證達人”等特殊人員，給公眾造成了政府、技術專家與廠商“利益共謀”的刻板印象。政府往往強調在“綜合考慮地理環境、城市規劃以及對周邊影響的基礎上”選址建設，并承諾“采用國際最先進的設備”，但由于缺乏有效的公眾參與，公眾的知情權得不到保障，政府所宣傳的垃圾焚燒發電項目的優勢與技術安全性往往無法得到公眾的認可，增加了環境抗爭的發生幾率。學界和政策研究部門就此展開了很多研究和呼吁，但公眾參與的形式化問題依然比較突出。當民眾從網絡渠道或者其他非官方渠道獲此信息后，政府再推動項目建設以及試圖與民眾的溝通就變得被動和不易了。

四、 研究結論

鄰避效應對社會穩定產生了深刻影響，除了居民對環境風險和健康擔憂等因素考量外，其背后還有很多深層次的社會因素。比如，社會轉型加速期的大量社會矛盾以及公眾對拆遷、征地以及腐敗等問題中衍生出的不滿情緒，都會通過特定的擬建項目發酵和表現，推動著鄰避效應的發生和發展。此外，業主和開發商對房屋升值空間和保值等因素的考量也會影響鄰避沖突。

當前，地方政府依然沒有擺脫威權體制思維，項目決策等環節對公眾參與重視不夠，而“快速上馬”的項目決策邏輯恰恰是鄰避效應發生的推動因素。同時，垃圾焚燒發電項目中的環境風險涉及很多專業知識，普通居民對這類項目到底存在哪些風險及其產生機制等并不清楚。在建設項目信息發布機制不健全以及信息不對稱的情況下，垃圾焚燒發電項目就成了污染的代名詞，從而導致抗爭事件不斷。

破解鄰避效應的中國困局是一項系統工程，涉及多方因素。對于基層政府而言，核心問題是破解“塔西佗陷阱”，重構政府信任。其中，以下兩個方面尤為重要。

首先，政府部門必須調整項目決策的行為邏輯。這已經是個“老生常談”的問題，但依然是個“不得不談”的問題。當前，大量的鄰避沖突和地方政府關于這些項目的決策模式有很大關系，有些時候，公眾參與只是一種形式參與，并沒有考慮到利益相關者的各種核心關切。為此，必須改變擬建項目“快速上馬”邏輯，避免“程序形式化”現象。地方政府應該嚴格按照相關程序要求，通過環境影響評估等環節實現項目建設的合法性。與此同時，需要切實實施公眾參與，而不僅僅是政策文本層面的重視。政府部門不僅要在項目的選址與論證階段聽取公眾意見，還要完善公眾的監管渠道，接受公眾質詢，尋求民意的“最大公約數”。公眾參與對于提高居民的科學認知水平，避免垃圾焚燒發電項目被妖魔化，具有直接意義。

其次，健全建設項目的社會穩定風險評估機制。建設項目的社會穩定風險評估是對項目在制定、出臺及實施后可能發生影響社會穩定的諸因素進行分析，進而采取防范、降低和消除危害社會穩定風險的有效舉措。[21]在垃圾焚燒發電項目建設中，開展社會穩定風險評估是有效減少鄰避沖突發生幾率的重要途徑。在垃圾焚燒發電項目建設中，地方政府側重于從技術、資金等方面對項目建設進行可行性評估，往往忽視了項目建設對項目受影響區域及其人群以及社會穩定造成的影響。當前，社會利益結構分化，社會矛盾更加復雜。隨著環境意識和權利意識的不斷提高，公眾與地方政府的摩擦在不斷增加。因此，如果地方政府在項目建設中沒有充分考慮公眾的意愿、不能有效疏導底層社會的情緒，得不到正面回應的公眾就會采取諸如“集體散步”、“圍堵高速公路”甚至更為激烈的方式進行抗議，進而誘發群體性事件。而當相關部門維持秩序時，可能會與公眾發生肢體沖突，爆發更嚴重的社會危機。因此，通過健全項目建設的社會穩定風險評估機制，進而從源頭預防鄰避沖突具有重要的現實意義。

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2016-03-25

2016-07-05

中央高?；究蒲袠I務費專項基金“長三角地區環境問題的社會學研究”(項目編號：2015B10814)；

中央高?；究蒲袠I務費專項基金“海洋環境問題的社會學研究”(項目編號：2016B02314)。

陳濤(1983-)，男，社會學博士，河海大學社會學系、江蘇高校哲學社會科學重點研究基地培育點長三角環境與社會研究中心副教授，研究方向：環境社會學。

TU993.3

A

1009-105X(2016)05-0069-05