全球基礎設施建設：加強美國領導力的戰略方法

丹尼爾·瑞德（Daniel F.Runde）　康納·薩沃伊（Conor M.Savoy）　查爾斯·賴斯（Charles F.Rice）

馮和林/譯

全球基礎設施建設：加強美國領導力的戰略方法

丹尼爾·瑞德（Daniel F.Runde）康納·薩沃伊（Conor M.Savoy）查爾斯·賴斯（Charles F.Rice）

馮和林/譯

引言

2015年3月，中國宣布將籌建亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，簡稱亞投行），專門支持基礎設施項目投資。美國、日本以及其他部分國家的第一反應是亞投行將挑戰現行國際金融組織體系。很多人認為，這是中國因無法對現行布雷頓森林體系進行重大改革，而創造的一個替代性機構。不過這也可視為中國通過基礎設施和貿易協議重新連接亞洲這一宏大戰略的一部分。2013年以來，中國提出“新絲綢之路倡議”（New Silk Road Initiative）和“一帶一路”（One Belt-One Road）戰略，試圖改善與鄰國的交通聯接，并重建歐亞大陸之間有幾百年歷史的貿易通道。這是一項巨大的工程，得到中國政府和企業界的全力支持。

誠然，中國成立亞投行的理由之一是國際體系無力針對現有多邊機構實施富有成效的改革。自2010年提案以來，美國用了6年時間才通過實施國際貨幣基金組織（IMF）配額改革的立法。更重要的是，亞投行能夠滿足為解決全球基礎設施短缺開展大規模投資的真實需求，并為中國達成更廣泛的外交和經濟目標服務。盡管世界銀行（World Bank）和區域開發銀行通過貸款、擔保和股權投資，每年為基礎設施項目提供500億美元左右的投資，但仍存在明顯的資金缺口。預計亞投行在正式運作的第一年將提供約20億美元的貸款，初期難以填補上述缺口，但它承諾加快項目審批進度，并為因環境、社會或者政府治理等而無法獲得多邊開發銀行（Mutilateral Development Banks，MDBs）和雙邊援助支持的項目提供融資。據估算全球層面融資缺口高達7萬億美元；具體到區域層面，世界銀行估計僅撒哈拉以南非洲的融資缺口就達每年930億美元。

在亞投行成立前，因新的資金提供方參與，基礎實施融資領域發生了巨大變化。中國尤具代表性，2000年以來，中國開始為非洲、東南亞和拉美國家的基礎設施項目提供融資。隨著經濟急速發展，中國著力加強與資源豐富的發展中國家的經濟聯系，為電力、交通、港口設施以及其他基礎設施項目提供國家融資。這些融資大多數建立在優惠貸款的基礎上，至少部分以獲取原材料作為還款擔保（如石油、天然氣或者銅等礦產品）。

不同于傳統援助的捐助者，中國通常提供出口信用、優惠貸款、擔保等融資組合；重要的是，中國的捐助很多直接針對基礎設施開發且不帶附加條件。由于大多數傳統雙邊與多邊捐助通常都與受援國的管制改革、良好治理、人權、以及其他主權國家可能認為干涉內政的議題“掛鉤”，所以中國的援助尤為重要。就亞投行而言，目前尚未發布關于環境和社會標準的最終框架，但很多人擔心其標準可能比同類型機構寬松。2015年9月，亞投行發布了關于環境和社會標準的框架草案討論稿。相關條款允許煤炭和核能投資，但沒有申訴機制，且對原住民的有限保護使人認為亞投行把保障措施視為“放貸障礙”。

中國的做法與經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱經合組織）等傳統捐助者截然不同?？紤]到受援國無力償還貸款或難以維護基礎設施，以及環境、社會和政府治理等因素，傳統捐助通常投入于滿足人類基本需求的領域，對基礎設施建設基本不提供融資或其他形式支持。美國最具代表性，盡管不缺融資工具，但美國極少直接支持基礎設施建設。美國政府設立很多資助機構和融資工具，提供有助于基礎設施投資和開發的一系列資助，包括美國貿易發展署（U.S.Trade and Development Agency，USTDA）、美國進出口銀行（Export-Import Bank）、美國海外私人投資公司（Oversea Private Investment Corporation，OPIC）等專業機構，以及美國國際開發署（U.S.Agency for International Development，USAID）、美國千年挑戰公司（Millennium Challenge Corporation，MCC）。與中國和其他新興經濟體不同，盡管支持工具豐富多樣，美國并未從實現長期外交政策目標出發，以協調或戰略方式開展對外援助。

除了美國政府的可用融資工具外，美國仍是世界銀行、美洲開發銀行的最大股東，非洲開發銀行、亞洲開發銀行的第二大股東。這一地位使美國在戰略方向、項目審批和政策制定上具有較強話語權。再則，這些機構為基礎設施建設提供了大量融資。例如，世界銀行在2014財年為基礎設施項目提供了總計240億美元的融資承諾；非洲開發銀行意識到非洲大陸的基礎設施缺口，把基礎設施作為優先投向，將50％以上貸款投入基礎設施；亞洲開發銀行將80％左右的融資投向基礎設施。但仍有觀點認為，因過于嚴厲的環境、治理和社會審查流程，這些機構無法快速完成項目審批。

盡管存在融資缺口，主要限制因素并非缺乏資金，而是缺少已完成規劃和投資準備的建設項目。特別是，當地政府的項目規劃、實施和管理能力極弱。因而，在項目初期提供技術和融資方面的資助尤為重要。發展中國家需要項目準備支持，包括可行性研究、環境影響調查以類似工作。這是捐助者能發揮獨特作用的領域。短期來看，捐助者能夠幫助支持項目準備相關活動，但長期而言，全球捐助者應共同致力于提高發展中國家自身的項目能力。

圖1：預計私營部門對亞洲基礎設施建設的貢獻

機遇：缺乏高質量基礎設施

當然，問題仍懸而未決，對國家或開發機構而言，為什么投資與支持基礎設施建設至關重要？缺乏運轉良好的基礎設施，將阻礙經濟的長期健康發展，久而久之將限制一國建立服務業和工業基礎的能力。世界銀行認為基礎設施從三個方面促進經濟增長：道路、水、電力和電信等基礎設施促進生產力提高并增加投資回報；基礎設施聯通國內各地區，促進經濟多元化和新市場開發；學校、醫院等社會基礎設施有助于人力資本開發。一項研究表明，為確保經濟可持續增長，各國應將國內生產總值的5％～6％投入基礎設施。有一個明確的共識：無論是國家還是地區層面，運轉良好的基礎設施都是驅動經濟增長的潛在條件之一。

在很多地區基礎設施融資問題仍未得到解決，世界經濟論壇（World Economic Forum）預計年度需求約3.7萬億美元。這在撒哈拉南部非洲和東南亞等發展中地區尤為嚴重。隨著人均收入增長和同時發生的大量貧困人口上升到中產階級，預計未來幾十年這些地區經濟將出現快速增長。但如果沒有運轉良好的基礎設施，這些國家很難確保經濟持續增長并為公民提供良好的經濟機遇?；A設施短缺對引進外國直接投資及發展充滿活力的地方私營經濟構成阻礙。國際商界通常把缺乏運轉良好的基礎設施視為投資的首要障礙。沒有科學規劃和運作良好的基礎設施，很難實現能幫助人們擺脫貧困的經濟增長。

對全球基礎設施缺口的預測大多以萬億美元衡量，這可能不好理解。通俗來講，由于不發達的輸電網絡和缺乏發電能力，全球超過13億人無法用電；10億人居住在距離全天候道路2公里之外，很難或者不可能獲取醫療、教育或者市場準入機會；約42億人無法定期接入互聯網，全球一半以上人口無法通過互聯網這一強大工具，接受教育、促進經濟增長并監督政府。不管是以美元還是未用上電人數來衡量，基礎設施缺口都是巨大的。

單靠開發援助并不能解決這一缺口。去年全球開發援助合計約1500億美元，意味著滿足基礎設施融資缺口需要20倍的年度政府開發援助。在未來10～15年，政府開發援助不會出現明顯增加。然而，事實上即便現在，大多數基礎設施融資并非由捐助者提供，相反它來自各種融資渠道的組合，其中，大多數來自國內資源。2014年10月，國家貨幣基金組織預計撒哈拉南部非洲2012年的基礎設施融資來源為：公共投資594億美元，發行政府債券18億美元，中國134億美元，私人銀行18億美元，經合組織捐助者24億美元，阿拉伯協作組織25億美元。由此可見，傳統捐助僅占2012年基礎設施融資總額的3％，而國內來源占比高達75％。正如國家貨幣基金組織所言，這些投資之所以可能，是由于“債務減免、稅收征管、商品價格暴漲收益等帶來的國內財政收入激增”。

應當引起注意的是，缺口不僅是融資。目前圍繞基礎設施融資的討論很少談到的一個領域是良好公共行政部門在促進投資中扮演的角色。沒有適當的法律、透明的采購系統、戰略規劃機制和訓練有素的官員，光憑一個想象中的基礎設施項目是不可能獲得融資的?；A設施項目具有很長壽命周期，需要政府投資的持續支持。假如政府缺乏能力或承諾，將顯著增加公、私部門中潛在投資者的政治風險。在衡量任何基礎設施項目的可行性時，這些組織條件都是重要的考量要素。

就一國維護已建成基礎設施的能力而言，同樣的挑戰不容忽視。據世界銀行估算，假如20世紀90年代非洲國家在道路維修上多投入120億美元，則可以在此后的道路重建上少投入450億美元。換言之，即便初期建設支出已結清，為控制基礎設施建設費用，容易獲得的基礎設施維護融資渠道與實施必要維修的能力仍是至關重要的。

需要引起更大關注的一個領域是公共采購改革。世界銀行近期審查其采購行為，原先采購采取最低競標制，以減少腐敗空間。這種方法未考慮到產品質量或整個使用周期的預計維護費用，因而廣受批評。世界銀行新的標準將在采購競標時使用壽命周期費用分析，最終實現基礎設施投資方面以更低成本實現更大價值。不幸的是，很多發展中國家采購官員在進行基礎設施采購決策時缺乏復雜價值分析的能力。隨著基礎設施需求變得更為復雜，發展中國家需提高專業采購官員的相應能力，確保實現基礎設施投資價值最大化。

國別案例研究：菲律賓

過去5年菲律賓是亞洲增長最快的經濟體之一，而且很可能在未來幾十年保持強勁經濟擴張的態勢。自2010年來，GDP年均增長6.33％，經濟增速排名在亞洲僅次于新加坡和中國。為確保這一增長可持續，并減少失業率、絕對貧困及收入不平等，菲律賓必須解決迫切的基礎設施需求。世界經濟論壇年度競爭力指標的基礎設施排名，將菲律賓排在144個國家中第94位，其中，港口、航空、能源和城市公共交通等基礎設施的缺口很大。

這些基礎設施短缺造成大量經濟損失，延緩投資和增長。據日本國際合作署估計，馬尼拉都市區道路平均運行時速僅為10公里每小時。人們只要有過在當地開車的經歷，就會覺得這一估計符合實際?？紤]到菲律賓是群島國家，航空運輸尤為重要，但空運也是主要交通瓶頸和低效領域。民航機構預測，由于尼諾·阿基諾國際機場的交通擁堵，航空公司每年累計損失接近1600億美元。菲律賓還蒙受落后電力基礎設施帶來的損失，造成全亞洲最高的電力價格和極低的人均電力消費。

菲律賓政府已經意識到改進基礎設施的迫切性。菲律賓2011～2016年中期發展規劃的修訂版安排了大量公共投資以解決該挑戰。規劃期內，擬安排5570億美元公共投資用于升級基礎設施建設，約占規劃投資總額的53％。2014年第一季度，政府基礎設施支出增長了60％以上，發展規劃提出到2016年基礎設施支出達到全部資本支出的5.1％。但近期馬尼拉的一項討論顯示，政府的基礎設施投資支出僅占GDP的2％。

由于過去十年菲律賓的財政和貨幣政策等宏觀經濟穩定性得到改善，上述圍繞基礎設施投資做出的努力成為可能。強勁經濟表現和現任政府公信力推動主權債務評價不斷躍升，使得政府更容易籌集資本。財政政策改革和稅收征管改善增加了政府的可支配資金，其中，稅收增長一倍以上，從2007年的236億美元增長至2013年的503億美元。

公私伙伴關系也在菲律賓基礎設施項目中扮演重要角色，尤其是在 “建設-運營-轉讓”法律的實施細則于2012年修訂之后，私營部門對基礎設施項目的參與度更高。該項舉措有助于菲律賓吸引更多私人投資以填補融資缺口。盡管菲律賓政府需要繼續努力改進與基礎設施建設相關的頂層設計能力，但它已證明其填補基礎設施缺口的能力和意愿。

美國政府對基礎設施建設的支持

二戰以后，美國政府提供了巨額資金用于支持新獨立國家和其他發展中國家的基礎設施建設，包括通過各種倡議給予支持與針對特定項目的直接雙邊支持，前者如拉美進步聯盟倡議資助建設泛美洲高速公路系統，后者如美國政府、世界銀行、英國在1961—1965年期間支持建設的加納阿科松博水壩。大體而言，這種類型的資助符合美國在20世紀50—60年代的國際開發方式，重點關注機構能力建設、公共行政、基礎設施、培訓，以及致力于建設穩定、善治政府的其他項目。

出于各種因素，隨著“基本人類需求”議程的出現，美國資助在20世紀70年代初期經歷了引人注目的重新定位。國會高度關注發展中國家政府日益增長的腐敗和資源管理不當，認為自上而下的開發方式無法實現預定的經濟增長，因而催生了新的開發方式?；救祟愋枨蟠偈姑绹鴮ν庠伞白陨隙隆鞭D變為“自下而上”的草根方式，對外援助優先考慮人類發展，如公共健康、基礎教育和農村開發。大體而言，這種方式沿用至今。

美國繼續為基礎設施建設提供數量有限的直接支持。這可以分為兩大類：一是由千年挑戰公司、海外私人投資公司、美國國際開發署等提供的項目直接融資或擔保；二是由美國貿易發展署或者受資助的項目準備服務機構提供的項目準備、可行性分析及相關工作的專業支持。另外，美國進出口銀行為美國制造的基礎設施產品銷售提供出口融資，不過其國會授權在2015年7月到期，中止5個月后才重新獲得授權。2015年4月，在兩黨支持下，國會通過有效期至2019年9月的最終版授權法案，奧巴馬總統于次日將其簽署為法律。盡管進出口銀行獲得重新授權，政治分歧或內部限制經常成為持續支持基礎設施建設的障礙。

美國一般資助方式的例外情形是支持自然災害后或戰后的基礎設施重建。近期的案例包括戰后的阿富汗與伊拉克、2010年地震后的海地，以及2004年海嘯后的印尼。2002年以來，美國為阿富汗提供了20億美元的公路升級改造項目和超過20億美元的電力項目。這項投資成效明顯，興建或升級改造了1800英里公路（包括“環狀公路”，聯接阿富汗各省的主要高速公路），130兆瓦電力設施投入使用。但包括美國政府審計署和阿富汗重建事務特別檢察長在內等很多機構擔憂這些投資的長期可持續性。這主要取決于阿富汗政府（中央和省級層面）妥善維護已建成交通網絡和發電廠的能力。

就海地和印尼的案例而言，在巨災重創兩個國家的部分地區之后，美國國際開發署提供基礎設施項目融資。2004年的印度洋海嘯摧毀了印尼亞齊省的很多基礎設施。2005年5月，美國國際開發署提供2450萬美元用于重建150英里的高速公路，該項目共有5個協議：三個為建設，一個為設計和監督，還有一個為項目管理?？紤]到該項目出現的問題，原始參數按比例調減，時間表往后延，以完成高速公路建設。最終在2012年4月完成91英里，但美國政府審計署檢查發現負責道路維修的印尼政府部門缺乏道路維護能力，這將影響到已完工高速路的長期可持續性。盡管該項目完成了重建被海嘯摧毀的一段高速路的目標，且重建道路的質量遠優于原有道路，但美中不足的是未能得到長期可持續的改進。

基礎設施項目融資

除上述例外情形外，美國國際開發署并不提供基礎設施項目融資。目前大多數融資由千年挑戰公司的協議流程、海外私人投資公司的債務產品、以及進出口銀行的出口信用融資提供。

千年挑戰公司

千年挑戰公司成立于2004年，是一家專業的美國開發機構，為實施民主治理和自由市場導向經濟改革的轉型國家提供援助資金。一旦一國入選一項協議，千年挑戰公司將與受援國簽訂五年期的捐助，以解決主要的增長制約因素。千年挑戰公司與受援國共同開展制約因素分析，并確定形成約定協議的3～5個項目。不出意料，很多初期協議認為基礎設施匱乏是一項增長制約因素，協議中通常包括一項基礎設施項目。據統計，千年挑戰公司70％的資金曾投向基礎設施；截至目前的31個協議中，有20個協議涉及基礎設施領域；早期協議尤為重視基礎設施，幾乎所有早期協議都包括一個以上的基礎設施項目；但很多近期協議主要針對政策改革、能力建設和培訓。

當然千年挑戰公司的合作國家為數有限。這是由其機制決定的，合格國家在達成協議前需通過一整套嚴格的審視，包括治理、腐敗和經濟政策。盡管這種嚴格性是好事，但這也導致美國只能在少數國家直接開展基礎設施項目。這種專注目標國家的做法不應改變。千年挑戰公司應繼續通過協議流程為基礎設施項目提供融資。誠然，實踐證明千年挑戰公司轉向支持更廣泛的政策改革和改善投資環境是有益的，但考慮到全球基礎設施融資的巨大缺口，這些活動不應代替其早期專注基礎設施建設的做法。

海外私人投資公司

海外私人投資公司于1971年從美國國家開發署分離出來，作為美國政府的開發金融機構獨立運作，協助美國在發展中國家的私人投資。它提供一系列直接融資、長期保證和投資保險，目前業務遍布100個國家，投資組合高達180億美元。2014年，海外私人投資公司提供29.6億美元新增授信，包括25.8億美元的融資和3.797億美元的保險。

但對于基礎設施融資中的作用，海外私人投資公司面臨局限和挑戰。首先，它在政治僵局中運作，2008年國會授權失效6個月，此后在一系列的短期年度授權下運轉。這種不確定性限制了其增加職員的能力，以致于無法將其業務規模從目前的180億美元左右提高到授權最高限額的290億美元。其次，自2007年以來它在所謂的“碳上限”（carbon cap）下運轉，這意味著其不能為碳源生產（如石油、天然氣和火力發電廠）提供融資。這些要求的嚴格程度在世界上所有的開發金融機構中名列前茅，并限制了海外私人投資公司履行其解決主要發展挑戰這一使命的能力。

基礎設施項目支持

美國貿易發展署

美國貿易發展署是一家專業的開發機構，支持美國企業向新興市場出口商品和服務，以促進商業增長。因在項目建設初期提供各種產品和服務，如可行性研究、環境影響調查以及其他戰略規劃職能等，美國貿易發展署對基礎設施開發至關重要。

除上述資助項目外，美國貿易發展署于近期實施全球采購倡議，旨在幫助受援國改革采購流程并開展相應能力建設。全球采購倡議通過培訓、技術支持和顧問服務，幫助受援國在采購決策流程中納入全壽命周期費用分析和最優價值決策。迄今為止，美國貿易發展署已與博茨瓦納、越南、羅馬尼亞、埃塞俄比亞和菲律賓等國合作培訓了440多名官員。全球采購倡議又選擇了其他10個國家作為潛在合作伙伴：墨西哥、牙買加、巴拿馬、哥倫比亞、土耳其、蘇丹、肯尼亞、坦桑尼亞、莫桑比克、印度。隨著世界銀行將該倡議納入新的采購規則，各國對全球采購倡議等服務的需求很可能呈指數增加。最終，該類培訓項目的規模須以數量級增加，才能產生必要影響。

電力非洲計劃

電力非洲計劃是一項美國總統的倡議，于2011年開始實施，旨在補足撒哈拉南部非洲的電力缺口。非洲大陸是世界上電力最為匱乏的區域，電力短缺極為驚人：57％的非洲人（6.21億人口）用不上電；非洲大陸總共發電422太瓦，低于法國的發電量；人均年消耗電量540千瓦時，相當于100瓦特電燈泡10個小時的耗電。這些數據令人吃驚，因而世界銀行把電力建設列為撒哈拉南部非洲的頭號基礎設施“欠賬”。電力非洲計劃在一個計劃下提供一攬子基礎設施支持，在美國政府支持計劃中獨一無二，而且它著力增加電力部門的私人投資而非僅僅提供公共資金。項目初期設置的目標為增加10000兆瓦的發電量，到2014年8月該目標調高至30000兆瓦。

電力非洲計劃提供交易支持、電力部門改革倡議、法律援助、能源服務交付能力建設、私人部門融資和投資動員、區域電力和能源貿易擴展、低碳能源和清潔能源開發支持等。與電力非洲計劃相關的美國政府部門包括美國國際開發署、海外私人投資公司、千年挑戰公司、美國貿易發展署和美國進出口銀行等。除美國政府相關部門外，電力非洲計劃還與瑞士等雙邊捐助者，非洲開發銀行、世界銀行、歐盟等多邊捐助者建立合作伙伴關系。

盡管電力非洲計劃是專注基礎設施開發的有益探索，但它面臨一些限制。首先，它是總統倡議，如果下任總統選擇其他優先項目，該計劃就會終止。2016年2月8日美國通過了電力非洲法案，電力非洲計劃獲得永久授權，降低了該項風險。其次，電力非洲計劃希望提供支持的交易項目較為短缺，雖然該倡議資助的交易預計產生4100兆瓦的發電量，但適當的交易項目仍很難確定。相反，工作重心轉向幫助準備合適的投資項目。

美國國際開發署的100家私營部門伙伴承諾，建設15吉瓦的發電項目和超過200億美元的電力工程投資，包括：

●非洲集團投資（私人）有限公司將設立2500萬美元養老金支持的可再生能源基金，主要為東非的市場導向的小型和中型可再生能源企業提供資金。

●非洲金融集團試圖完成340兆瓦的加納（Cen Power）項目，為30兆瓦的肯尼亞地熱能項目提供融資，提供2000萬美元支持尼日利亞的電力部門私有化。它還計劃未來5年在電力非洲計劃國家促成10億美元的電力項目投資。

●奧德維奇國際將在尼日利亞建設450兆瓦的阿祖拉發電項目，預計投資7000萬美元。

●黑犀牛集團打算通過開發太陽能和天然氣發電項目，在尼日利亞和吉布提開發高達3940兆瓦的額外發電能力，并投資30億美元興建離岸天然氣管道系統，減少尼日利亞的天然氣消耗。

●丹麥資本管理公司及其三個投資組合公司（努力能源控股、Bio Therm能源、Fotowatio可再生風險投資）計劃在西非投資1000兆瓦發電項目，包括風力發電、太陽能發電、火力發電，投資總額超過10億美元，尤為關注加納。

●GG能源控股公司計劃投資5500億美元發展可再生能源項目，其中，2000萬美元用于坦桑尼亞太陽能光伏發電廠，1500萬美元用于加納、肯尼亞、坦桑尼亞的太陽能光伏和生物質能發電設施，2000萬美元用于在目標國家建設至少100兆瓦的可持續能源物流中心。

●哈里斯將軍公司將以股權融資形式向圖爾卡納湖風力發電項目投資700萬美元，風電場位于肯尼亞，預計能提供300兆瓦的清潔電能；同時以股權融資形式向阿祖拉發電項目（尼日利亞）、辛吉達風電場（坦桑尼亞）等項目注入5000萬美元。

●赫克特能源公司將投資8000萬元用于太陽能光伏項目，包括在坦桑尼亞首都多多馬批發售電的太陽能光伏項目。

●雷克雅未克地熱能公司計劃完成科比提項目，位于埃塞俄比亞的耗資20億美元的500兆瓦地熱能發電廠，在埃塞俄比亞另外投資20億美元開發500兆瓦地熱能，同時在電力非洲計劃國家促成20億美元的能源項目投資。

●共生能源公司將完成坦桑尼亞姆特瓦拉市的發電廠，以及基戈馬和通杜魯的兩個小型生物質能發電項目以取代柴油發電，升級改造尼日利亞烏格力972兆瓦的天然氣發電廠，并在加納開發450兆瓦的天然氣發電廠。

結論和建議

本文表明美國政府支持國外基礎設施建設的方式存在局限。首先，美國沒有通過協調或戰略方式提供基礎設施支持，這與中國等其他國家截然相反。其次，幾年前美國政府就不再介入為基礎設施建設提供直接貸款的商業行為，而且近期不可能改變，在這個意義上，制度缺陷顯而易見。第三，對于美國政府是否應當提供有限的支持，存在明顯的政治分歧。2008年以來國會在更新進出口銀行的長期授權和延續海外私人投資公司的短期授權上進行的長期斗爭，是最好的例證。最后，對于專業機構能夠支持的基礎設施類型，美國政府通過設定人為的限制措施作繭自縛?！疤忌舷蕖笔沁@類限制的最明顯例證。

美國政府確實具備支持基礎設施建設的大量資源和工具。在基礎設施建設上，美國也并未完全缺席，但由于缺乏清晰的戰略以及存在政治分歧，而束縛了自己的手腳。美國仍通過千年挑戰公司、海外私人投資公司和美國國際開發署為基礎設施項目提供一些融資，更重要的是在基礎設施項目具備融資條件前提供相應支持，如為項目準備可行性研究與能力建設等提供支持，這樣受援國可以妥當地規劃戰略基礎設施投資。在很多方面，這種支持比簡單提供貸款和融資更有價值。

盡管這些技術性手段很重要，但因缺乏相互協調的總體戰略，它們的影響有限，難以服務美國的長期外交、經濟和國家安全政策目標。美國仍是世界上最大的外援捐助國，每年提供超過300億美元援助。美國政府仍可采用戰略方式，有效整合并充分運用支持全球基礎設施建設的相應資源，繼續扮演全球領導角色。

本報告不詳細討論美國進出口銀行面臨的政治挑戰，但應當注意，它為美國公司開展國際基礎設施建設提供融資支持。進出口銀行為大型基礎設施建設項目提供政府支持資金和信用保證，這些投資項目沒有它就不具備可行性。這類支持的近期案例包括1550萬美元支持加納的醫院擴建項目、1080萬美元支持南非的機車成套設備項目，以及電力非洲倡議的相關項目。進出口銀行還為智利2010年8.8級地震后的基礎設施重建提供融資。進出口銀行授權在2015年7月到期，直到2015年12月該行才通過美國綜合撥款法案獲得重新授權。這次重新授權在四年內有效。

隨著主要關切轉向質量和長期投資回報，中國會發現在提供國際基礎設施上面臨劇烈競爭。不過中國已通過亞投行、新絲綢之路倡議等證明，在處理基礎設施建設以及將其與更廣泛的外交和國家安全目標相結合上，其已形成戰略方式。

未來幾年美國政府不可能對基礎設施建設的支持方式進行大幅調整，但美國可以也應當利用現有工具更有作為。對于促進低碳和可再生能源的政策，以及對可能造成更大環境、社會和治理挑戰的水電站等項目一概反對的做法，美國必須進行審慎評估和權衡折衷。盡管這些政策具有很強的合理依據，但確實限制了美國支持發展中國家基礎設施項目的能力。國會對進出口銀行和海外私人投資公司的反對限制了美國的能力——恰恰處于工作重心應當是給予這些機構更大靈活性和更多授權的時候。下任政府義不容辭，應當就美國如何支持基礎設施建設達成一致性的戰略方針。具體而言，美國應當采取雙管齊下的方法，兼顧美國政府機構和多邊組織。

國際和多邊層面的建議

創建基礎設施建設的戰略伙伴。日本等捐助國長期為基礎設施項目提供大量融資。美國應當與這些捐助國合作，提高融資能力，擴大影響。

與日本合作增加亞洲開發銀行的特別資本。亞洲開發銀行的中尾總裁已提出財務計劃，將亞洲開發銀行的放貸能力從目前的每年150億～160億美元提高到220億美元左右。亞洲開發銀行在這方面可以也應當做得更多。美國應當與日本建立合作關系，增加亞洲開發銀行的特別資本，提高其整體放貸能力。作為該項努力的一部分，亞洲開發銀行應當對其放貸實踐、人事政策和運行規范進行至上而下的審查。

對多邊開發銀行的實踐進行審議。美國是多邊開發銀行的主要股東，應當確保其內部流程和標準不會阻礙對基礎設施項目的及時審批。

提高對項目準備和能力建設的支持。美國不應局限于提供基礎設施融資，應當提供關鍵的規則改革和能力建設。除小型項目外，美國不可能為基礎設施項目提供大量直接融資（或融資擔保）。

通過對發展中國家公職人員的大規模培訓，推動世界銀行的采購改革。世界銀行對其采購規則實施了影響深遠的改革，旨在從低價中標轉向壽命周期費用。美國貿易發展署開展的培訓項目應當增加規模，面向成千上萬的潛在學員，以創造引爆點。

美國政府層面的建議

制定基礎設施建設的長期戰略。美國應當對其相關機構、工具和能力進行戰略整合，支持更有效的全球基礎設施建設。

對關鍵機構進行長期國會授權。2015年7月，美國進出口銀行的國會授權到期（盡管最近獲得重新授權）；2008年以來，海外私人投資公司在年度授權下運轉。長期確定性能讓兩家機構獲益，并提高靈活性。

為專業美國開發機構提供更大支持。海外私人投資公司、美國貿易發展署和千年挑戰公司都為基礎設施建設提供了一系列直接或間接支持，應當強化這些機構以產生更大影響。這要求增加海外私人投資公司的全職雇員，使其每年能夠完成更多協議；增加美國貿易發展署的財務預算，使其能運用更多資源支持項目準備；繼續把基礎設施項目作為千年挑戰公司相關協議的優先選項，同時更加重視與當地政府、多邊開發銀行、私營部門的聯合投資。

在國家層面優先考慮基礎設施支持。在發展中國家的國家發展計劃中，基礎設施建設通常是重中之重。美國應當在有助實現國內承諾和發展重點的前提下，將支持他國將基礎設施建設納入國家發展戰略。

審查現有倡議中可用于支持基礎設施建設的資金。一個很好的例子是未來糧食保障計劃，為支持小農場主進入市場，該計劃已為農村支路建設提供資金支持。

原文標題：Global Infrastructure Development： A Strategic Approach to U.S.Leadership