對農村土地利用問題的幾點思考

黃政紅

摘 要：耕地是土地資源的精華，是人類獲取基本農產品的基礎條件之一，是農村可持續發展的根本保證。我國農村人地矛盾日益突出；一方面，是耕地面積越來越少，質量越來越差；另一方面，耕地浪費嚴重，土地資源污染問題突出，農村土地產權界限模糊不清，農村非農建設用土問題突出。筆者認為應建立耕地保護法和自然資源保護法；依靠科技進步，努力提高土地產出率；加強農村土地整理；規范土地流轉，健全監管機制。

關鍵詞：農村土地；利用；可持續發展

近些年來，隨著生產的發展，特別是城鎮化、工業化的興起，人口數量的增加和人類活動范圍的擴大，人地矛盾日益突出，嚴重地影響了我國的糧食安全問題。為此，筆者就我國農村土地利用存在的突出問題與主要對策作簡要探析。

一、農村土地利用存在的問題

1.經營規模較小，生產效益低下

自從農村實行聯產承包責任制以來，純農戶經營土地的收益明顯下降，在經濟利益的驅使下，農民會非常自然地放棄土地經營，而到農業以外的產業部門去尋求就業，據調查“農二代”近五成不會種地，“農三代”有七成表示不再種田，由此便出現了農村土地大量丟荒、撂荒、“懶莊稼”、“應付田”和耕地資源的掠奪性經營等情況，造成耕地資源浪費，

2.耕地數量減少，質量下降，污染嚴重

隨著城鎮化、工業化進程，居住、工業乃至基礎設施建設（如公路、鐵路、機場等）都需要大量耕地；同時，退耕還林還草還湖的實施也將減少耕地2113.67萬hm2。此外，每年因水土流失的耕地面積也有4541萬hm2，占全國耕地普查面積的34.6%。與此同時，我國農村耕地質量也不斷下降。耕地污染嚴重，由于化肥和農藥的使用量增加，對耕地和農業生態環境的影響非常明顯人們在農業生產中，已普遍認識到N、P、K肥的施用對農作物增產的明顯作用。然而，由于不注意科學施肥以及采用大量無機肥代替有機肥的作法，使得耕地質量退化日益嚴重，耕地土壤容重增加，土壤板結、孔隙度下降，作物根系生長空間變小，保肥、供肥能力下降，致使農作物抗逆能力下降。

3.農村土地產權界限模糊不清

《憲法》和《土地管理法》明確規定"農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有"。這個"集體"究竟是"三級"中的哪一級很不明確，加上土地所有權缺乏人格化的法人代表，也不能從經濟上得以體現。一方面，所有權主體不能對來自政府方面的侵權行為進行約束；另一方面，所有權主體對使用者即農戶在使用土地過程中的機會主義也不能給予必要的約束和監督，這些問題造成農民喪失經營土地的內在動力，因而不關心土地資產的保值增值，容易導致為獲得短期利益而掠奪性經營的作法，致使土地資源質量下降。由于農民沒有擁有土地的知情權、選擇權，其權益經常受到傷害，特別是隨著經濟建設和社會發展的需要，農村土地征用數量越來越大，被征地農民日益增多，如何保障這部分農民的長遠生計，是擺在各級政府面前的一件大事，處理不好，對農村穩定必有影響。

4.農村非農建設用地問題突出

城市化包括與其密切有關的城鎮、工業、道路等的發展和建設，是社會發展的必然趨勢。但也對耕地保護形成了巨大沖擊，導致農村耕地日益萎縮。如在城市建設中盲目追求規模，城市"攤大餅"式的向外快速擴展；在各類開發區建設過程中，"圈多用少，征多建少"的情況比比皆是；在農村居民點建設中，不僅占有大量優質耕地，而且原用宅基地常被廢棄。此外，近年來隨著農村剩余勞動力不斷向城鎮二、三產業轉移，有越來越多的富裕起來的農民在城鎮購買商品房，但往往仍擁有農村的原有住房，這是變相占用耕地的一種形式。另外，一些小城鎮建設大量違規占地，少征多用、圈而不用現象相當普遍。

5、農村土地流轉機制不完善，監管不健全

一是土地流轉主體混亂。我國農村土地承包法明確規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。實踐中，不僅農戶可以自主決定流轉，村民小組、村民委員會，甚至鄉（鎮）政府、縣（區）政府也可決定流轉，特別是在招商引資，規模經營等土地流轉中，有的縣鄉政府不經農戶授權就與外商訂立土地流轉協議，然后由村民委員會、村民小組通知農戶。這種“強制流轉”或“被流轉”，剝奪了農戶的參與權、協商權、監督權。

二是土地流轉行為混亂。表現為農戶隨意流轉與基層政府強制流轉并存，口頭流轉與書面流轉共生，有償、低償、無償流轉同在。這不僅有違依法、自愿、有償流轉原則，也有違（除代耕不超過一年的）“當事人雙方應當簽訂書面合同”的法律規定。如有的市縣口頭流轉協議達到70%以上。

三是土地流轉結果混亂。按照規定，土地承包經營權流轉，不得改變土地的農業用途，基本農田不得植樹、挖塘養殖。不少地方土地流轉后“非農非糧化”傾向明顯，改變了農業用途。30%到80%的土地流轉后用于種植水果、花卉，發展高效農業、設施農業，還有的用來建墳、建房、建窯、辦企業或發展公益事業等。這勢必突破18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來巨大隱患。還有的土地流轉后被“資本化”，一些農業企業或專業合作社，租賃農戶承包地就等于“買斷”經營權，轉出后原承包農戶享受不到流轉后的新成果。

四是土地流轉市場混亂，運作機制不健全。讓“承包經營權在公開市場上流轉”成為十八屆三中全會《決定》的一大亮點。一些縣市的市場服務體系起步較早，服務功能齊全，已取得良好經濟社會效益。但大部分縣市流轉服務市場體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經費、缺制度，在信息收集發布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調處等方面功能很不健全。從整體看，不少縣鄉土地流轉市場沒有真正建立起來，流轉處于自發、無序、混亂狀態。

五是政府服務監管混亂。主要是越位、錯位、不作為。如越俎代庖式流轉就屬主體錯位，權力越位，同時存在大量的行政不作為。比如流轉土地地上附著物處理問題，實際地畝數與承包經營權證書登記的面積不統一問題，流轉后社會保障問題，以及糾紛處理問題等，都需要發揮政府“有形之手”的作用。然而，一些農村基層干部服務流轉監管市場的意識和能力不足，對土地流轉工作是能推不攬，更不用說去積極引導、熱情服務了。

二、主要對策分析

（一）制定耕地保護法和自然資源保護法

應通過立法保護耕地和其他農業自然資源，設置相關的強制執法部門。積極建立農田保護區，以嚴格控制非農占地；建立土地復墾制度和耕地占用補償機制，運用稅收等經濟杠桿，促進土地產權合理流轉與重組；正確處理事業發展和土地征用之間的關系，保障被征地農民的長遠生計；盡可能減少征地和用地，減少農民失地。經濟發展需要用地，但不等于亂占濫用。努力提高土地單位面積的投入強度和產出效益。

（二）依靠科技進步努力提高土地的產出率

世界上農業發達國家的農業科技貢獻率均在60%以上，我國農業科技貢獻率不倒40%；發達國家農業科技成果轉化率都在80%以上，而我國農業科技成果轉化率目前只有30%。我國農村土地利用率不高，產出率較低是普遍現象，中低產田面積約占總產田面積的2/3，糧食單位面積產量僅為法國的64%，德國的70%，因而提高土地產出率的潛力是巨大的，如果我國的中低產田的單位面積產量能提高20%～30%，耕地復種指數能由目前的150%提高到160%，這就相當于當前技術條件下增加了10%的耕地面積。如何提高土地的產出率呢？一是要提高廣大農民的科學文化水平，普及科學文化知識，指導農民科學種田、集約經營；二是必須克服留戀傳統農業和固步自封習氣，走出懶惰農業的圈子，積極開發有機肥源，提倡大力種植綠肥，以改善土壤的生態環境，提高土壤自身的解污能力。同時，還應宣傳平衡配方施肥，防止不必要的浪費造成環境污染，增加農業成本。

（三）大力加強農村土地整理

土地面積的有限性，空間位置的固定性決定了無限增加耕地的數量是不可能的，只有實行土地整理，提高土地集約利用，才能實現耕地總量動態平衡。全國通過土地整理可補充耕地600萬hm2，通過整理復墾工礦廢地可得耕地200萬hm2。土地整理還能促進農村生態環境的改善，加強水、土、氣的環境監測力度，防止工業"三廢"和農業廢棄物污染。隨著農業集約化、規?；M程加快，畜禽糞便和農作物秸稈等種養廢棄物的環境污染問題日益突出，只有通過土地整理，才能促進農村生態環境平衡，增強生態系統調控能力，美化農業環境，減少水土流失。

（四）規范土地流轉，健全監管機制

1.加強農村土地承包經營相關法律法規的學習宣傳

利用電視、廣播、報紙、網絡優勢，結合辦專欄板報、發資料，召開兩干會、三干會、村民大會、院壩會、集市宣傳等各種群眾喜聞樂見的形式，宣傳學習土地承包流轉相關內容， 重點學習宣傳《農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》。增強群眾法律意識，明白土地流轉的規程，讓土地流轉工作健康有序地開展。

2.加強領導，建立健全機構

應抓緊成立土地承包經營糾紛仲裁委員會，落實人員、經費及編制。各鄉鎮應有領導親自抓土地流轉工作，成立土地流服務中心，配備調解室、檔案室、電腦等辦工設備。工作人員由政府挑擇素質高、業務精、經驗豐富的干部專職從事此項工作，明確崗位與職責。農業、國土、規建、信訪、環保等職能部門責無旁貸地參與，各村再確定一名信息員。并落實專項經費，確保土地流轉工作的順利進行。

3.嚴恪執法

一是要賦予鎮（鄉）農村土地流轉服務中心工作人員具有執法權。二是國土、農業、規建、環保等應各司其職，通力協作。杜絕土地流轉違法行為的發生。國土部門應加大對土地流轉中改變農業用途，特別是硬化或修筑房屋等，造成土地永久性損害的，應堅決打擊，嚴厲查處；農業部門對流轉雙方的合同規范性簽訂予以指導，協助土地流轉服務中心人員做好土地流轉備案、信息登記、流轉信息發布等工作；規建、環保等職能部門根據法律法規認真履行其職。

4.積極穩妥推進農村土地流轉

目前土地仍然是多數農民賴以生存的重要資源。為了保障農民土地的財產性收入，要嚴格執行《農村土地承包經營權流轉管理實施辦法》、《設施農業用地管理暫行辦法》，落實土地流轉風險保證、復耕保障等機制。大面積、中長期土地流轉務必慎重，鼓勵向專業大戶、家庭農場、農村專業合作社、農業龍頭企業等有生產經營能力的個人及組織流轉。凡是流轉的土地都應在發包方登記、到鄉鎮土地流轉服務中心簽訂規范流轉合同并予以備案。轉讓、互換土地承包權的雙方申請重新確權的應及時辦理。

5.積極探索農村土地承包經營權抵押貸款政策

資金短缺是制約土地受讓方規?；洜I、發展現代農業的瓶頸。金融部門應對經過土地流轉的農業開發項目，具備土地經營權抵押貸款條件的，允許以土地承包經營權抵押方式向銀行申請貸款。

6.強化保障

一是收取土地流轉風險保證金、復耕費，規避流轉風險。二是還應建立和完善保障體系，包括農業保險、社會救濟、優撫安置、社會互助、農村社保以及農村新型合作醫療制度等，為土地流轉雙方解決后顧之憂。

7.規范管理

（1）土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償”的原則。對自愿流轉土地的農戶，任何組織和個人不得干預其流轉，對個別不愿流轉的，不得以少數服從多數的辦法強迫其流轉。

（2）建立土地流轉管理和服務的工作機制。一是建立鎮村級土地流轉服務組織，為村民提供相關法律政策宣傳、供求信息、程序咨詢等服務；二是積極建立健全土地流轉市場，建立相關激勵約束機制；三是建立健全土地流轉服務監管機制，規范流轉手續，確保流轉后的農業用途；四是有效協調解決土地流轉中的矛盾，維護土地流轉雙方權利與義務。

（3）建立土地流轉風險防范機制。對流轉10畝以上的土地，鄉鎮土地流轉服務中心要認真仔細考察受讓方的誠信、農業生產經營能力、資產狀況等。并以流轉金為基數提前收取3—5年的風險保證金及土地復耕費。專戶儲蓄、共同管理、防止挪用。

（4）建立土地流轉扶持機制。一是加大財政投入。激發企業、業主從事農業開發的積極性，為流轉業主進行農業開發提供良好的基礎條件；二是落實惠農政策。通過糧種補貼、種糧大戶補貼提高受讓方的種糧積極性；三是簡化、特辦土地流轉受讓方生產設施建設等方面的申報手續；四是落實稅收扶持政策。

三、結語

耕地安全則是土地安全的核心，必須加強宣傳力度，提高全民族的土地安全意識和"惜土"觀念；強化人口、資源、環境、經濟、社會協調和可持續發展的思想理念；解決我國農村土地利用中的突出問題，應多管齊下，建立耕地保護法和自然資源保護法；依靠科技進步，努力提高土地產出率；加大農村土地整理的力度，規范土地流轉，健全監管機制。

參考文獻

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