中國甘蔗糖業亟需一次“遵義會議”

楊枝煌

中國甘蔗糖業亟需一次“遵義會議”

楊枝煌

（國家治理協同創新中心，北京100010）

在實地考察廣西和湛江兩地甘蔗主產區、充分了解國內外甘蔗糖產業的基礎上，指出我國糖業一方面遭受進口糖和走私糖的圍追堵截，另一方面受到國內沒有補貼、進口管制不善、自然災害不斷等持續打擊，亟需召開一次具有轉折意義的“遵義會議”，特別是召開中央糖業工作會議或者全國糖業工作會議，并出臺《中共中央國務院關于糖產業健康穩定持續發展的意見》，切實解決財政補貼、稅收減免、金融支持、精準脫貧、產業法治、貿易管制、轉型升級、損害救濟等各方面問題，從而將糖業作為我國供給側結構性改革的示范產業。

甘蔗糖業；遵義會議；示范產業

新中國成立60多年來，甘蔗糖產業一直是我國甘蔗主產區農業支柱，攸關數千萬農民的致富脫貧。但是雖然我國食糖供需缺口一直高達數百萬噸，卻因為管理不善損害了整個產業的健康可持續發展。另外，中國作為全球食糖的主要生產國、消費國和貿易國，“中國需求”理應成為影響世界食糖價格波動的重要因素，但是我們卻時常面臨國外沖擊而失去價格主導權甚至多次遭遇顛覆性風險。為了挽救我國整個甘蔗糖產業，亟需召開一次“遵義會議”，綜合利用各種手段，保障產業安全，實現產業鏈整體科學發展。

1　全面梳理我國甘蔗糖產業存在的嚴重問題

實事求是地說，數屆政府都管不好一根甘蔗！主要存在以下幾個問題。

1.1甜蜜事業卻充滿汗水甚至血淚

中國是世界上用甘蔗制糖最早的國家之一，已有2000多年的歷史。公元前400年我國已經初步掌握了甘蔗制糖方法。公元647年，唐太宗派人去印度學習熬糖法，制糖技術更加發展。明朝嘉靖年間發明了白糖后，制糖技術取得了突破性發展?？梢哉f，自甘蔗在中國培植以來至鴉片戰爭之前，食糖產業一直是我國的甜蜜事業。但是隨著工業革命的深入發展，國外甜菜糖和甘蔗糖產業異軍突起，打敗了中國糖業。鴉片戰爭到新中國成立前，中國糖產業進入了跌宕起伏時期，中國從世界第一的糖業大國斷崖式降格為1949年的世界第26位。新中國成立后，雖然一直努力，但也是驚心動魄。目前中國是第四大產糖區，僅次于巴西、印度、歐盟；第五大消費區，排在印度、歐盟、巴西和美國之后。從產量和消費量來說，我國糖業經過60多年努力取得了一定成績，但是制糖企業和糖農遭遇了翻滾過山車式的市場震蕩。1949年—1978年，由于實行嚴格計劃經濟，國家提供定量配給、獨家經營、控制價格、限制消費和控制生產等措施來尋求供需平衡和市場穩定，反而使食糖成為短缺產品。但是這個時期，由于我們實行軍事工業和重工業趕超戰略，糖業也因工農業價格剪刀差處于支持工業的沉重狀態；1979年—1990年，食糖經營有所放開，實行計劃內和計劃外的經營雙軌制，但主要還是國家對食糖實行統購包銷政策，食糖全部由商業部統購統銷，食糖市場依然沒有形成或者說依然處于供不應求狀態；1991年至今，糖業管理由指令性計劃改為指導性計劃，食糖市場逐步形成，但運行很不平穩，價格大幅波動。特別是，國家對食糖產銷體制進行改革，商業主管部門不再承擔銷售任務，制糖企業驟然承擔生產和銷售任務，加上沒有足夠收購糖料資金，沒有固定銷售渠道，沒有充分倉儲設施，幾乎和糖農一樣突然獨自面對自然災害、疫病傳染、市場波動三大風險，又加上進口和走私沖擊以及政策多變，導致出現1991—1999年，1999—2003年，2003年—2008年，2008年—2014年，4個“好三年、壞三年”的倒V型周期，制糖企業、糖農和地方政府筋疲力盡。特別是2000年以來，糖價曾經暴跌至2800元/t，最高點達到7800元/t，波動幅度之大前所未有。這一時期，雖然提出工業反哺農業、城鄉統籌發展等倡議，但是因為沒有嚴格法律規定和具體舉措，導致糖業仍然處于風雨飄搖之中，糖業的脆弱化、殖民化、附庸化現象仍然明顯。

1.2朝陽產業變成夕陽產業

1.2.1從供需缺口看，我國食糖一直無法自給自足，但卻越發展越沉重我國食糖一直存在數百萬噸的供需缺口，本來甘蔗糖應該是一個香餑餑產業，但是多次成為負擔沉重的產業。據廣西糖協數據，僅2014年廣西一地就虧損45億元，2600萬蔗農減收100多億元，兩個糖業集團破產，20億甘蔗款打白條。另外，甘蔗主產區廣東湛江，從表1可以看出，2011年以來，由于進口糖大量無序進口，當地糖價從7063元/t急劇下跌至4466元/t，農民連續4個榨季損失達28.427億，制糖企業累計虧損達12.049億，已有兩家糖廠倒閉，4家處于關閉狀態。在這種情況下，商務部啟動食糖自動進口許可制度，一定程度上管住了正關進口，糖業很快實現了減虧，但短期內仍然無法杜絕走私和實現扭虧為盈。而且中國糖業擔當太多，還需進口古巴糖40萬t，算在194.5萬t配額內。綜合外電消息[1]，中國已經成為最大食糖進口國，即使實行進口自動許可制度，2015年僅原糖進口就高達485.59萬t，再創歷史新高，高于2013年的450萬t和2014年中國的348萬t。2011年開始的超大量無序進口，造成了中國糖業1991年、1995年、2007年的3次大進口那樣的后果，大批糖廠破產或停工成為廢鐵，糖農返貧成為扶貧對象。換言之，我們近年來雖然加強了管理，但是仍無法保證進口量不超配額的194.5萬t。如果加上南方邊境地區螞蟻搬家式的成品糖走私進口，我國近些年的食糖進口可能更多，狂暴沖擊著我國糖業健康發展。

表1　湛江甘蔗糖產業2 0 1 0—2 0 1 5基本情況

1.2.2從人均消費看，我國食糖消費量一直上升，但食糖產業卻總是困境重重食糖是人體補充能量的重要來源，任何人都需要適當食用。就人均食糖消費而言，我國呈現穩定增長態勢，從1961年的1kg增加到2014年的11kg，遠低于世界平均水平（24kg/人），低于亞洲國家的平均水平（12.75kg/人）。歐美發達國家則已高達人均35kg/年，泰國消費量達到32kg、印度18kg，也低于中國臺灣的24kg，中國香港的31kg，是世界人均食糖消費最少的國家之一[2]。另外，中國食糖消費量年均增速高出食糖產量增速2個百分點[3]，是亞洲乃至世界增長潛力最大的食糖市場。

1.2.3從產業延伸看，食糖和甘蔗本身具有其他功用，但是我們卻單一化低端化發展中國是最早的甘蔗制糖國家，但是我們對于甘蔗和食糖其他高科技性能的開發幾乎為零，或者無法產業化；對于甘蔗莖根葉、蔗渣的其他利用也是規模很小，產業單一化、低端化現象非常顯著。甘蔗除了食糖還能生產20多種副產品，國外對甘蔗及其制品的研發利用已經非常發達，甚至建立了以甘蔗為原料的化工體系和新能源體系。例如，利用蔗渣發電、造紙，利用甘蔗糖制造能夠替代硅的石墨烯。作為目前發現的最薄、最強韌、斷裂強度比最好鋼材還高200倍、富有彈性、最小氣體原子都無法穿透、幾乎完全透明、導電導熱性能最強的一種新型納米材料，石墨烯被稱為“黑金”和“新材料之王”，極有可能掀起一場席卷全球的顛覆性新技術新產業革命，尤其是用以研制更輕、更快、更廉價、更緊實柔韌的計算機電子設備，可廣泛運用于各個高科技領域。

1.3精準扶貧事業遭到嚴重破壞

全國甘蔗產業涉及農業人口4000萬，僅廣西就有相關從業人員2620萬（2000萬蔗農和20萬糖廠工人）。食糖市場價格高于成本時，糖企和糖農收入增加，實現了脫貧致富；但是由于我們管理不善，時常導致市場價格低于成本，使得糖農再次返貧。根據廣西糖協數據，該地糖價從2011年的最高7800元/t腰斬為2014年的最低3850元/t，遠低于成本線5000元/t。制糖企業2011/2012榨季盈利由上一榨季的82.3億元下降為19.25億元，跌幅76.6%，虧損面高達34.95%；2012—2015年3個榨季持續虧損，分別虧損15.25億元、31.69億元、15.56億元[4]。就蔗農而言，2014/2015榨季廣西甘蔗最高收購價為410元/t，按單產4t/667m2計算，農民整年辛辛苦苦的種蔗收入平均僅為313元/667m2，假設按最高單位8t/667m2計算，農民全年種蔗收入也僅為626元/667m2，嚴重打擊了農民積極性，導致很多農民種也不是，不種更沒有收入來源?？傊?，食糖價格暴跌和產量劇降，由于國內外價差依然存在，導致外國糖通過海關和走私大量涌入，造成原本供不應求逆轉為供過于求的食糖供應局面，反過來誘使國內糖價長期低于成本線，全行業巨虧使中國糖業時常面臨著顛覆性危機，嚴重影響了扶貧大業。

2　深入分析我國甘蔗糖產業亂象的根本原因

食糖是特殊政治經濟作物，食糖產業攸關農業和制糖工業，聯接著國內和國際市場，備受國家政府關切和其政策影響。世界各國為了保持本國的市場平衡、價格穩定和糖業安全，通過限制進口、出口補貼和國內支持等措施，把國內市場波動風險轉嫁到國際市場，使得國際食糖市場價格長期低于世界平均生產成本。中國入世后所面對的食糖市場并非是完全競爭的健康市場，而是一個各國自我保護的扭曲市場（例如，巴西持續大幅匯率貶值、印度出口補貼360元/t、泰國甘蔗種植補貼35元/t，美國、日本、歐盟等地區進行進口管制），加上我們利用國際規則和國內法律進行產業保護的能力有待提升，使得我們甘蔗糖產業出現了信息亂、進口亂、亂建糖廠、亂批條子等亂象。

2.1無法可依導致市場糖變成政策糖

中國食糖產業對外面對的就是一個扭曲的國際市場，因為各國都對自身糖產業設置了各種法制保護措施。也就是說，各國食糖產業本身就出發點不一樣，站在不同的起跑線上。對內則因為計劃經濟到市場經濟轉軌，對于平抑價格波動沒有一整套相關法律措施，而只是依靠行政部門不斷出臺政策來頭痛醫頭腳痛醫腳。也就是說，行政管理部門疲于奔命，熱衷于出臺政策，而不是立足法治，做到決策于法有據，導致幾屆副總理都管不好管不住一根甘蔗。當然，我們也進行過立法努力，2002年出臺了《糖業管理暫行辦法》，但是無法根本解決近年來出現的蔗區生產管理混亂的問題，無法推動國儲糖積極作為的問題，無法懲治走私的問題，我們立法工作滯后性和不完善可見一斑。其中最為關鍵的是行業標準不健全。我國糖業標準少而不全，僅有《中華人民共和國赤砂糖國家標準》、《中華人民共和國白砂糖國家標準》及國家有關部門修訂的綿白糖國家標準。而真正的糖業標準化是從食糖消費需求和生活水準出發，制定統一的檢驗檢測體系、糖業生產環境、生產技術規程、糖業投入品、糖業生產市場來規范生產符合一定營養水平、品嘗水平、衛生水平和審美水平并深受國內外消費者歡迎的食糖。進出口管理方面，總體上有《中華人民共和國對外貿易法》、《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國貨物進出口管理條例》，但是沒有專門的食糖進出口管理法律。中國制糖業自從1949年以來己取得巨大成就，但發展過程波動劇烈，行業經濟運行混亂，特別是近10年出現幾次價格與產量的交替大波動，使糖業幾年大面積巨額虧損，大批企業停擺、破產或重組。究其根源在于我國制糖行業管理機制尚未完善，行業政策法制不健全。相較而言，國外制糖行業管理機制完善，行業政策法制健全。制糖行業管理體制可大體分為兩類，一類是泰國和古巴為代表的政府主導型：由政府統一控制種植面積、價格體系、配額制度、貿易控制和儲備機制等產業各方面；另一類是巴西和墨西哥為代表的市場主導型：政府開放食糖市場，價格隨行入市。由于食糖產業和市場的特殊性，世界上絕大多數產糖國家采取第一種類型，因而制訂完整的法制和政策進行管理。如，澳大利亞制糖工業法案，印度食糖控制法，泰王國食糖法，歐盟糖業政策，美國農業法案則專門規定糖業政策。這些政策都是為了保障國內市場主體的合理利益和產業安全。例如，日本為了保護本國糖料種植戶和制糖企業的利益，先后在1965年和2000年出臺了《食糖價格穩定政策》和《食糖價格調整法》，明確糖業監督管理由農林水產省一個部門負責，具體事項由非政府組織、法人單位——農畜產業振興機構（ALIC）操作執行。農林水產省測算并公布每年的食糖調整基準價，ALIC以此價格征收調整金和精準補貼糖農糖企；同時ALIC根據農林水產省公布的基準價，對進口原糖企業征收調整金，進口原糖企業按照國際市場價格進口國外食糖，以國際市場價加上食糖調整基準價出售給ALIC。精煉糖的進口，則是在征收定額關稅（約折合300%的稅率）后，再征收調整金，征稅后的進口精煉糖價格較高，日本沒有企業愿意進口。70多年來，日本國內外食糖價差穩定可控，國外原糖進入日本的成本接近于國內產糖成本；農林水產省把征收的調整金全部用于對糖料種植戶和制糖企業的補貼，維護了國內產業的穩定發展。日本真正做到了以法治糖、以國際糖養國產糖，而且不受到世貿組織規則約束和起訴。

2.2小生產大市場存在天然矛盾

2.2.1生產分散化一是蔗農千家萬戶無法實現規模效益，二是糖廠盲目建設導致產能過剩。我國在農村推廣聯產承包責任制以后，確實激發了廣大農民的積極性，但是也使得原來存在的生產建設兵團解散了，使得中國一度存在的一些大規模農業項目消失了，出現了小生產無法適應大市場的根本矛盾。

2.2.2市場復雜變化多端也就是小家小戶的蔗農和糖廠，對內面對的是十幾億人口的大市場，對外面對的是美國、澳大利亞、巴西等發達國家的激烈競爭，但是因為價格波動、氣候變化、游資炒作和國外同類產品沖擊，導致蔗農和糖廠總是面臨階段性困難甚至顛覆性風險。

2.2.3計劃蔗與市場糖的矛盾農民、農戶直接被推向市場，糖價高時出現一窩蜂的羊群效應，紛紛加碼種植甘蔗、建設糖廠，一旦糖價跌時又出現一窩蜂的逆效應，紛紛撤出糖產業，導致時常出現價高無收、豐收成災的情況。在此情況下，政府開始干預，糖料實行計劃價，而糖價仍然實行市場價。這樣，小生產與大市場的矛盾就轉為計劃蔗與市場糖的矛盾。各地方也看到了小生產的弊端，但是由于我國土地仍然無法科學流轉，導致我們的糖料生產效率依舊十分低下。

2.2.4國儲糖沒有發揮正向激勵作用糖價低時，竟然購買外國糖來儲備，因而沒有充分保護國內糖產業；糖價高時，竟然有時候儲備不足無法平抑糖價。2010年出現“糖高宗”現象，就是因為國儲糖儲量不足30萬t的消息泄露，導致各種游資大肆炒作，國儲糖措手不及，最終糖價飆升。

2.2.5經濟作物替代頻繁我國農民大都常年居住農村，對整個市場缺乏了解。沒有大型種植基地和成熟職業化農民，市場應對能力和戰略定力嚴重不足，使得頻繁更替種植，甚至鋌而走險種植毒品或改種煙草。在自家有限的土地上，農戶當然追求投入少、產出多。種植什么則大都依靠村、鄉鎮、縣市等部門的倡導，同時鄰里互相跟風。一旦氣候變化，蔬菜等其他經濟作物價格高于甘蔗，蔗農便會考慮轉種其他經濟作物。于是，糖料劇減，這時候就會出現“大廠吃不飽，小廠挖墻腳”，企業爭著到甘蔗園里搶糖料，好話勸說農民來年增加種植。當糖業不景氣的時候，邊境地區農民有的便開始重新種植罌粟、煙草，使我國禁毒大業火上加油。

2.2.6甘蔗及食糖價格扭曲甘蔗全身都是寶，可以分為果蔗、菜蔗、糖蔗、能源蔗。也就是說，甘蔗不僅可以制糖，還可以當菜和水果吃，蔗渣和葉子還可以制造肥料、飼料、紙張，糖還可發酵變成乙醇等工業燃料，甚至可以變成石墨烯等納米新能源材料。食糖是人體必需品和調味品，而且是生長周期200多天的甘蔗經過多道程序后的結晶。但是甘蔗和食糖的價格比煙便宜，有時候還比雞蛋便宜。

2.3三大障礙導致缺乏國際競爭力

2.3.1土地、氣候等基礎自然條件相對較差從土地條件看，中國蔗區地處廣西、云南、廣東、福建丘陵紅壤旱地，土壤貧瘠、雨量不均、大片蔗田難以實現機械化生產，產量不高、成本不低，甘蔗生產成本中近一半為人工成本且高出國外1倍。澳大利亞、巴西蔗區土地平整，雨量均勻，無需灌溉，100%實現了機械化生產。從氣候條件看，中國蔗區極端天氣狀況頻發，雨量分布不均，春旱、秋旱現象普遍，時有凍災、臺風影響，自然災害對甘蔗生產造成嚴重影響。例如，廣西90%的甘蔗是種植在旱坡地上，全區有灌溉的甘蔗面積不足20%。

2.3.2產業技術改進不足、綜合技術水平較低甘蔗種植技術水平方面，一是品種嚴重單一化。甘蔗新品種創新相對緩慢，ROC系列品種占全國面積的80%，其中最大產區廣西占92%，僅ROC22就占60%以上，提高了甘蔗生長的系統性自然風險；二是防治病蟲害水平不高。每年因甘蔗黑穗病、花葉病、宿根矮化病和黃葉病能造成20%的經濟損失；三是肥料偏施濫施現象嚴重。中國甘蔗偏施濫施化肥超過世界平均水平的3～4倍，為巴西的10倍，提高了甘蔗生產的物質成本；四是機械化條件無法滿足。適合于本國的甘蔗收獲機械尚處在研發階段，農機與農藝配套的栽培模式還不成熟，農地流轉和集中難以實現，全國甘蔗機械化水平非常低，提高了甘蔗生產的人工成本。制糖工業技術水平方面，中國制糖企業大多數糖廠為老國企和民營企業，投資行為短期化，普遍缺乏技術升級改造的意識和遠見。據國家甘蔗產業技術體系產業經濟研究室調查，中國絕大多數糖廠仍采用亞硫酸法制糖技術，只生產原料白糖，產品單一，還有相當多糖廠的設施設備仍停留在上世紀70～80年代的水平。政府對產業技術研發投入仍然不足。雖然近年來政府通過國家甘蔗產業技術體系建設項目、農業公益性行業科研項目、制糖企業技術改造項目、國家科技支撐項目等對甘蔗糖業技術升級改造給予了較大支持，但與國外政府對糖業的投入水平差距仍較大，與國內對糧食、棉花、油料等產業的投入水平也存在較大差距。

2.3.3政府管理體制不順導致糖業支持保護力度不夠一是對糖業進行多頭管理，管理體制不順暢。政府人為地將產業鏈各環節割裂開來，影響了其對糖業發展方向的把握和相關產業政策的及時出臺。僅食糖進出口監管這個環節就有國辦、發改委、商務部、海關總署、質檢總局、外匯管理局、邊防武警、海事局、糖協等部門，但仍然無法杜絕走私，日本海岸線比我們長，但是70多年來沒有一例非法進口；國內食糖生產貿易則涉及財政部、農業部、工信部、商務部、人民銀行、工商總局、食藥總局等部門，可是依然無法平抑糖價使得銷售價格高于成本價；二是政府對食糖市場的宏觀調控能力有待提高。政府儲備糖制度是食糖市場價格宏觀調控的主要手段，但從近年國家收儲政策來看，存在著政策出臺時機滯后、部分政策收儲價格與數量不合理等問題，未能給予市場主體穩定的價格預期。另外，政府未能像日本那樣既不違反世貿組織規則又能夠通過征收進口糖價格調整金補貼糖農，迄今為止尚未實施良種補貼、直接補貼和農資綜合補貼，而糖廠為了維持生存不得不與糖農結成全方位的命運、責任、利益共同體。這樣一來，農戶種植糖料仍主要依靠糖廠扶持，年景不好的時候，糖廠不得不拖欠甘蔗款或者打白條。三是政府對糖業利益分配機制缺乏調控和監管手段。盡管廣西和云南部分地區已率先建立了“蔗糖聯動，二次結算”的利益分配機制，但由于中國蔗農生產規模較小，甘蔗合作經濟組織發展滯后，蔗農與糖廠的談判地位相對較低，對收購價格的影響力明顯弱于糖廠，大多數地區政府在矯正利益分配格局中缺位，因此，目前的甘蔗收購與定價機制仍然不利于蔗農增收[5]。四是進出口管制能力弱、產業損害貿易救濟水平比較有限。食糖是世界上重要的基礎農產品，也是國際農產品貿易中保護程度和敏感程度最高的商品之一。因此，各國都對食糖貿易進行嚴格管制，但是我們的進出口管理政策卻變化頻繁，并且無法平衡國內外價差，而且無法杜絕走私，甚至有保險產品堂而皇之地防患走私失敗。

以上三大障礙，使得我國糖業競爭力低下，產業脆弱性、附庸化、殖民化現象比較嚴重。2015年我國食糖成本價約5500元，而2015年我國進口485萬t糖，均價僅為2400元左右，價差高達約2100元/t。面對國內外食糖巨額價差造成的產業沖擊與損害，貿易救濟管理部門可能因為案值較低而無法足夠重視，而行業協會則只愿意在國內協調而未能帶動企業利用國際規則來保護本國產業利益。

3　加快出臺我國甘蔗糖產業治理的綜合舉措

2014年食糖進口自動許可制度執行以來，由于控制住了外糖沖擊，糖價由3800元/t逐漸接近成本價5500元/t，制糖企業和農民減虧明顯。實踐證明，糖產業是可以管好并且應該管好的攸關國計民生領域。為此，我們應該抓緊召開全國糖業工作會議或者中央糖業會議，討論并迅速出臺《中共中央、國務院關于糖產業健康穩定持續發展的意見》，特別是在以下6個方面做好戰略決策。

3.1要有戰略意識，將糖業發展作為產業扶貧、精準脫貧、防止返貧的示范產業

當前，糖業雖然在商務部進口自動許可制度管控下，出現趨穩向好的回升態勢，但是基本面還是比較薄弱，形勢依然十分嚴峻。國際庫存4000萬t，國儲糖680萬t，這些存量的消化需要一定時間。糖業，對國家而言，是一個小產業；但是對某些主產區而言，則是一個大產業，攸關4000萬人的脫貧致富，甚至攸關禁毒大業。因此，各主產區必須在精準扶貧、精準脫貧、防止返貧上下功夫求實效，以精準扶貧和全面建成小康社會的戰略意識，全力保障當地糖業健康穩定發展。中央層面，應該在產業規劃、產業支持、產業結構調整、產業轉型升級等方面全力支持主產區，探索產業扶貧、精準脫貧、防止返貧的中國模式。

3.2要有長遠規劃，將“十三五”作為糖業跨越發展、深化發展、全面發展的戰略機遇期

李克強總理2015年批示指出，“食糖產業關系農民切實利益和農業安全，確應有系統和長遠考慮”。而且，十三五期間也是我國7000萬人口徹底脫貧的最后五年，因此國家相關部門和主產區要充分溝通協調，出臺和實施糖產業專項五年規劃，合理規劃甘蔗糖、甜菜糖、甜菊糖、淀粉糖的發展結構，合理規劃央企、國企、私企、農墾等各部門的糖業布局，合理規劃食糖產業上下游和甘蔗延伸產業發展新格局，合理規劃糖業走出去東盟、中亞、中東等地區，為“一帶一路”建設貢獻力量，特別是消化過剩煉糖產能，加快推進廣西、云南糖企與越南、柬埔寨、泰國等東南亞國家糖廠的合作，做好糖業的來料加工?；蛘哌m當轉移國內生產線到東南亞地區。

3.3要有法律保障，將糖業法治化作為可復制、好推廣、嚴管控的產業立法規范

3.3.1適當吸納發達國家立法實踐和內容借鑒美國永久農業法案與動態調整農業法案相互協調不斷完善的法治體系。1938年農業法案、1949年農業法案與2014年農業法案形成了美國食糖產業法規體系，為食糖產業健康法制形成了良好的市場預期。另外，美國還在法律框架下不斷創新農業支持機制。例如，2008年美國農業法案中，美國谷物、油脂與棉花等農產品的補貼政策除直接補貼外，還有營銷貸款差額補貼、反周期補貼和平均作物收入選擇補貼，2014年美國農業法案刪除了直接支付、反周期補貼和平均收入選擇補貼，建立了價格損失覆蓋計劃（PLC）、農業風險覆蓋計劃（ARC）等新扶持手段。即2014年美國農業法案為了避免補貼可能帶來的矛盾爭端，傳統的目標價格和差價補貼措施逐步轉為價格損失覆蓋計劃和農業風險覆蓋計劃，通過價格受損時支持措施弱化了補貼可能帶來的一些爭議性事項。借鑒澳大利亞的糖業監管立法。1999年《食糖工業法》對蔗區管理程序做了嚴格規定，要求新建蔗區一定要與糖廠簽訂穩定的甘蔗供應協議，確保了蔗農和糖廠的利益。此外，政府還設立糖業管理委員、糖業局等專門糖業管理機構，遵守法規受政府委托專門負責協調工、農關系，監管全國日常糖業生產。這種健全的糖業管理機構保證了澳洲制糖業能在良好、穩定的環境下發展。借鑒日本的糖業補貼立法。日本為了保護本國糖料種植戶和制糖企業的利益，先后在1965年和2000年出臺了《食糖價格穩定政策》和《食糖價格調整法》，明確糖業監督管理由農林水產省一個部門負責，具體事項由非政府組織、法人單位—農畜產業振興機構（ALIC）操作執行。農林水產省測算并公布每年的食糖調整基準價，ALIC以此價格征收調整金和精準補貼糖農糖企。

3.3.2根據中國立法程序早日出臺相應層級的法律在借鑒這些國際立法基礎上，我們可以考慮廣西壯族自治區先出條例，再區內立法，然后再全國立法?；蛘呦瘸雠_糖業發展的負面清單、責任清單、權利清單。但是，立法一定不能違背世貿組織規則，不能違反我們簽訂的自由貿易協定，一定要有簡單易行的管理程序和實施機制，盡可能破除各種不確定性和風險對糖業的不良影響，真正做到只要一個處長就可以管住糖產業，而不需要部長和總理來參與搞定。

3.4要有貿易壁壘，將糖業貿易作為中國參與國際經濟治理的經典案例

商務部自2014年11月1日實施食糖進口自動許可制度以來，政策效應在一年后顯現出來，但并非長遠之計。關鍵是要在進出口環境做好立法，進行總量控制，按需有序進口，維持國內食糖市場供求平衡，提升進出口貿易管理成效。

3.4.1禁止進口成品糖，只可適當進口原糖我國已經可以加工精制糖，根本不需每年從韓國進口6萬t～10萬t精制糖。但要全面研究中韓、中澳等自由貿易協定，妥善出臺諸如價格調整金等相關應對策略。

3.4.2市場化拍賣或招投標出口配額原糖進口配額進行市場化拍賣或者招投標，拍賣或招投標收入補貼主產區的糖農和煉糖企業。

3.4.3提高關稅或征收調整金補貼糖農糖企配額外進口關稅提高到200%甚至300%，或者像日本那樣零關稅進口，但是向進口糖商征收價格調整金，利用關稅或調整金補貼糖農糖企?；蛘邥和Ｅ漕~外進口三年，逐步消化近年來超額儲備和進口造成的過剩供給，并通過關稅、利率、匯率、補貼等綜合手段進行箱體調控，使甘蔗和食糖價格恢復并穩定在成本價以上，例如2015年的甘蔗和食糖成本價應該在500元/t和6000元/t以上。

3.4.4開展產業損害調查，適時啟動反傾銷反補貼等貿易救濟舉措以保護國內糖業2015年7月1日，巴西對中國進口農機輪胎采取反傾銷調查，同日啟動對來自于中國的汽車用鋼化玻璃采取反傾銷調查，2015年9月14日，巴西對來自于中國的無縫碳鋼管啟動反傾銷調查，2015年12月25日，巴西啟動了對來自于中國進口的合金鋼條采取反傾銷調查。巴西動作頻頻，而我們對其食糖低價進入境內卻遲遲沒有措施，政府、協會應該帶動相關企業堅決反擊，因為我們食糖進口高度集中于巴西（占比超過60%），我們食糖產業已經面臨大豆式崩盤風險。

3.4.5強化外貿統一監管，集中加大食糖走私打擊力度或者建立某部門歸口管理的部際聯席機制，確實使國辦、財政部、農業部、商務部、公安部、工信部、質檢總局、工商總局、食藥總局等相關部門形成糖業發展推動合力。

3.4.6同等對待境外中資糖廠和國內外資糖廠全資收購的國外糖廠的產品進入國內也必須嚴格管制，同時引導其出口國際市場例如，中糧全資收購的澳大利亞塔里糖廠，廣西農墾集團與越南、柬埔寨合作的糖廠，其原糖只能作為來料加快進入國內，或者按照上述的配額管制和征收調整金的方式進入國內。另外，把中外合資的糖企納入監控范圍。以前在華合資糖企上馬新的生產線、進口食糖都缺少管制，此后一定要實施國民待遇，公平對待一視同仁。

3.5要有科技武裝，將糖業作為供給側結構性改革的參照標準

供給側改革，關鍵在于優化制度、技術、勞力、資本、土地等要素的配置和供給。在糖業領域，要以此次轉型升級為契機，提升糖業科技發展，提高糖業科技含量，努力實現經營規?；?、種植良種化、全程機械化、水利現代化，大規模大幅度實現高產高糖，推動糖業領域的大眾創業、萬眾創新，推動新技術、新業態蓬勃發展。

3.5.1借鑒重慶地票制度加快實施土地流轉政策，為全面機械化提供土地基礎首先，土地管理部門嚴格丈量驗收土地，并規劃確定土地用途。其次，對所有土地進行確權，然后根據產權制定地票。再次，建立農村土地交易所，交易地票以此推動土地流轉和專業化集中。最后，購買土地者，連片開發推進全程機械化。

3.5.2健全糖業科研體系，優化糖業領域各項科技供給糖料研發上，支持高生物量、高可發酵糖量、宿根性好、抗逆性強的能源甘蔗育種（含基因工程育種），支持高效耐底物濃度、耐高溫、耐乙醇濃度的酵母菌篩選前瞻性基礎和應用基礎研究，支持不同工藝成熟期品種的篩選以及高效、環境友好型成套技術的研究和公共設施建設；同時根據各地資源稟賦，技術基礎和企業實力，確定示范工程、布局原料產地。糖料生產上，根據我國土質情況，引進或者制造適合當地的農業機械。澳大利亞等地土質較好，不像我們蔗區大都是丘陵地帶，外國的機械到國內可能“水土不服”。因此，應該在引進機械化農具時加以改造，或者加快自身研發力度研制出符合我國山地特點的機械，推進糖產業的種植、施肥、澆水、除草、砍收等環節的全程機械化，降低我國食糖原料的種植生產成本。糖品制作上，一方面在器具上，加快研發更加高端的制糖機械和生產工藝，為中國高端裝備設備走出去做貢獻；另一方面在甘蔗產品上，提高蔗糖科技含量，研發各種高端精制糖及糖類衍生物，利用甘蔗的末梢、葉子、須根開發新產品。在科研管理上，建立高效的糖業科研機構，根據甘蔗種植、制糖工藝、甘蔗農機、制糖設備、綜合利用和新產品開發等各個專業成立相應研究所；科研部門屬行業管理部門直接領導，并與糖廠和種植基地緊密合作，有針對性地從生產實際中出現的問題和難點進行聯合研究和攻關；建立科研資金和人才運營機制，實現資金雄厚，人才資源豐富，使人財物能夠最高效率運行起來，推動甘蔗產業的科技化綜合提升。

3.5.3加快兼并重組，實現糖業的全程集團化生產經營管理可以考慮央企、地方國企、農墾、民營企業4個層面，組建一批糖業旗艦集團。特別是借助中央頒發《關于進一步推進農墾改革發展的意見》的契機，推動墾區承包農民土地、雇傭農民，擴大甘蔗種植規模，提升規模經濟效益。也可以借助新常態下服務經濟蓬勃發展的趨勢、形勢、氣勢，建立集生態、綠色、低碳、環保、旅游、休閑于一體的農業公園，整體提升甘蔗的經濟、科技和其他綜合效益。

3.5.4提高甘蔗的綜合利用率，特別是推動甘蔗能源化充分借鑒國內外綜合利用的成功經驗，科學采用“甘蔗-機制白砂糖-蔗渣-蔗渣漿-紙”、“甘蔗-蔗渣-木糖”、“甘蔗-機制白砂糖-糖蜜-酒精（或酵母）”、“甘蔗-濾泥-復合肥”和“酒精廢醪液-液態肥”等典型模式，獲取高附加值，增加企業經濟效益和產業總和效益。在政策建構上，鼓勵實力雄厚的大型糖廠開展蔗糖深加工，提高蔗糖的科技含量，優化蔗糖品種結構；同時鼓勵對蔗糖副產品開展綜合利用，不斷依靠科技，延長產業鏈，提高企業抗風險能力和蔗糖產業效率。在產業升級上，建立以蔗糖為主涉及造紙、化工、發酵、醫藥、建材、家具等多種產品的循環經濟產業鏈。充分利用甘蔗全身，蔗梢、蔗葉用于生產飼料和肥料來發展畜牧業、漁業等農業項目；蔗渣用于造紙、生產有機肥、發電等領域，還可以加工成精制糖、低聚果糖、衣糠酸、蔗糖酯等，開發木糖、醫用酵母、麥角固醇、冰醋酸等額外產品。另外，還可以仿照巴西、印度和泰國等世界甘蔗生產大國推行生物能源計劃，可借鑒美國加州綠色能源項目的經驗，制定甘蔗燃料乙醇產業發展規劃、發展目標、優惠政策和試行標準，把甘蔗燃料乙醇列入國家戰略產業，避免甘蔗產業單一化，全面推動甘蔗產業多元化、能源化，形成循環經濟產業鏈條，破除甘蔗過?，F象，提升整體經濟效益，提高我國的能源國際治理水平。

3.6要有金融手段，將糖業金融化綜合治理作為中國產業風險規避的借鑒模板

糖業面臨多次顛覆性危機，不能全怪國外沖擊。一方面，要怪我們自身生產力水平低下；另一方面要怪我們金融化運營不夠。在通過上述舉措提高糖業科技水平的基礎上，我們要加快科學使用稅收減免、財政補貼等常規性手段，更要提升金融化綜合治理水平。信貸上，通過政策性貸款，支持技術改造、升級和創新，實現糖業的良種化、機械化、灌溉水利現代化；同時創新金融產品和服務，簡化投融資手續。股市上，提升資本市場的農業板塊，加大糖業的精準扶持力度。收儲上，必須優先考慮國產糖，在充分論證的前提下，可以考慮進口低價國外糖進行價格對沖和套利。保險上，建立包括農作物保險單、保費收入、賠付金額和災害損失等內容的農業保險數據庫，用以厘定費率和開展農業保險研究；完善財政、防疫站、保險公司和種植戶四位一體的綜合疫病保險、自然災害保險、意外事故保險、再保險等品種的系統保險制度，特別是建立農業巨災保險等政策性保險，提高食糖產業應對氣候變化和自然災害的能力。期貨上，在總結國內外商品交易所經驗教訓基礎上，設計更加合理的食糖期貨交易流程，設計更加嚴格的食糖期貨合約，建立更加有效的食糖期貨風險防范體系，加快成立期貨投資基金，適時推出期貨期權，做好食糖期貨交易。利率匯率上，通過利率科學調節食糖價格，使食糖價格落在合理區間；通過有管理的浮動匯率，減少人民幣幣值變化對糖價的影響。金融監管上，建立有效的信息服務體系，建立有效的市場監管和市場調節體系，嚴格金融機構的準入和退出制度，同時設立投資者、消費者保護制度[6]。

糖產業是一個甜蜜事業，糖和制糖技術的普及就是一部文明傳播史。隨著糖產業與能源產業、環保產業的有機結合，中國應該全面踐行“創新、協調、綠色、開放、共享”這五大發展理念，在這一輪革命性發展過程中再現輝煌，為人類文明做出新的貢獻。

[1]云南糖網.中國2015年原糖進口量觸及紀錄新高[EB/OL].http://www.ynsugar.com/Article/hot/201601/47475.html.

[2]徐欣，鄭傳芳，陳如凱.中國、泰國、澳大利亞糖業競爭力比較與政策啟示[J].甘蔗糖業，2010（6）：39-43.

[3]劉曉雪，王沈南，鄭傳芳。2015—2030年中國食糖消費量預測和供需缺口分析[J].農業展望，2013（2）：72-75.

[4]李運濤，張文德，雷承寶.“甜蜜產業”為什么苦不堪言—廣西糖業調查[N].中華工商時報，2015-07-23.

[5]徐欣，鄭傳芳，陳如凱.中國食糖產業競爭力分析——基于與澳大利亞、泰國糖業的比較[J].中國農墾，2010（10）：53-55.

[6]楊枝煌.我國生豬產業風險的金融化綜合治理[J].農業經濟問題，2008（4）：31-34

S566.1

B

1007－2624（2016）03－0061－07

10.13570/j.cnki.scc.2016.03.021

2016-02-18

楊枝煌（1975-），原名楊杞煌，閩南人，福建師大中文系脫產碩士，北京大學經濟學脫產博士，浙江大學法金融學脫產博士后，國家某部工作人員，國家治理協同創新中心研究員，長期關注中國經濟、金融、文化、經貿合作、法經濟學等前沿學科的研究。Email：yangqihuang@163.com