淺析海運減排市場機制與WTO規則的兼容性

吳嬌

摘 要：《京都議定書》授予了國際海事組織海運減排的職能，目前有技術、營運加市場機制三種方式大力推動國際航運業的減排工作。其中，不少國家對某些市場機制與WTO規則是否兼容提出了質疑，如國際溫室氣體基金、港口征收排放費用、排放交易機制等市場機制措施可能違反了WTO規則下的最惠國待遇和國民待遇。然而，根據GATT第20條的一般例外，在為了保護不可再生的自然資源的情況下采取的市場機制應當是合理的，不應被視為違反WTO的規則。

關鍵詞：海運減排；最惠國待遇；國民待遇；一般例外

一、海運減排之發展現狀

近年來，溫室氣體的排放引起了國際的社會的廣泛關注。MEPC（海環會）第59次會議公布的研究數據表明，2007年海運溫室氣體的排放比例約占人類活動排放總量的2.7%。按預期持續增長的海運貿易，如果不采取控制措施，到2050年海運溫室氣體排放將增加1.5～2.5倍①。而溫室氣體的過度排放將導致越來越嚴重的全球變暖等氣候問題，為此，國際社會對航運業的溫室氣體排放問題也加速了立法進程。

《京都議定書》第2條第2款規定：“附件一所列締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織作出努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放?！痹摋l簡要地授予了國際海事組織對海運溫室氣體排放限制和減少的管制之職權。在過去的二十年間，國際海事組織的針對限制和減少溫室氣體方面也取得了一系列的成果。

目前，國際海事組織以技術、營運加市場機制三種方式大力推動國際航運業的減排工作。技術方面，主要制定了《新船能效設計指數（EEDI）計算方法臨時導則》和《能效設計指數自愿驗證臨時導則》，推出了“新造船舶能效設計指數”作為新造船舶能效的衡量標準，旨在激勵船東及船舶設計者通過技術改進和使用節能技術，使新造船舶從設計和建造時就盡可能達到高的能效標準。②在營運方面，主要制定了《能效營運指數（EEOI）自愿使用導則》和《船舶能效管理計劃制定導則（SEEMP），可以通過加強燃油管理、船隊管理、降低船速、優化航線及減少等待時間等方式方法達到減排的目的。③然而，國際海事組織的研究報告指出，“隨著航運服務業要求的提高以及市場對航速及有效性的需求不斷提高，技術和營運措施對海運減排的作用的有限的?！雹芤虼?，為了更有效地實現海運減排，還需要依靠市場機制的減排作用。

市場機制措施，主要就是通過建立經濟機制，使溫室氣體排放量超過限定額度的船東或船舶經營人在經濟上“損失”，而排放量低于限定額度的船東或船舶經營人在經濟上“盈余”有關減排市場機制的討論。⑤自2008年IMO海環會（MEPC）第57屆會議開始，各方陸續向MEPC提交市場機制方案，經過幾年的調整與整合，目前正式納入談判范疇的有9個提案7種機制。⑥包括以碳稅為特征的國際溫室氣體基金（International Greenhouse Gas Fund，GHG Fund）、港口征收排放費用（Port State Levy，PSL） 和基金+返還機制（Rebate Mechanism，RM）；以排放交易為特征的排放交易機制（METS）；以及基于船舶能效的3種市場機制提案。

二、問題的提出

由于國際海事組織的成員國也是世界貿易組織（WTO）的成員方，因此，國際海事組織在制定規則時，需要考慮海運減排的市場機制是否與WTO規則相一致。雖然在海運減排工作組第三次閉會期間會議中，經過激烈討論，最終認為市場機制原則上與WTO規則相一致⑦，但是，仍有不少國家對其與WTO規則的兼容性提出了質疑。

其中，印度、沙特阿拉伯認為，首先，大部分市場機制缺少足夠的細節，不夠成熟，因此不足以支持與WTO規則相一致這樣明確的結論；其次，一些典型的市場機制如國際溫室氣體基金、港口征收排放費用、排放交易機制等，違反了在WTO規則下關貿總協定1994以及服務貿易總協定的以下義務：（1）最惠國待遇（關貿總協定1994第1條及服務貿易總協定第2條）；（2）國民待遇（關貿總協定1994第3條及服務貿易總協定第17條）；（3）一般取消數量限制原則（關貿總協定第11條）；（4）一般取消數量限制非歧視原則（關貿總協定第13條）；以及海事運輸凍結條款。⑧對此，WTO秘書處認為，解釋WTO規則是WTO所有成員方的獨有的特權，因此其并不能解決這一問題。雖然WTO出具了一份中立性的文件，陳述了國際海事組織的市場機制議案涉及的與WTO規則下緊密相關的條款，但是也沒有解決市場機制是否與WTO規則相一致的問題。因此，下文將針對被國際社會討論最多的最惠國待遇和國民待遇與市場機制相結合進行討論。

三、與市場機制相關的WTO規則

（一）最惠國待遇

最惠國待遇規定國家對所有進口的相似產品不能進行差別對待，以促進自由貿易。在對任何輸出或輸入所征收關稅和費用方面，一締約國對來自或運往其他國家的產品所給予的利益、優待、特權或豁免，應當立即無條件地給予來自或運往所有其他締約國的相同產品。這是協議的基本組成部分，GATT要求在成員國在多邊基礎上接受這個條款，這意味著成員國一旦批準GATT，所有的國家的貿易交往應當建立在平等的基礎上，以防止成員國間歧視的發生。如果國家對與國內相似產品的進口產品進行差別對待，損害另一國利益，則將違反最惠國待遇⑨。

GATT第1條為防止成員國間的歧視有兩點原因：首先，GATT想要明確對其他國家造成歧視是不合法的；其次，歧視將會扭曲經濟和市場力量。因此，成員國必須認識到，即使單邊行為適用WTO的例外規則，也不能對其他國家造成歧視。⑩

（二）國民待遇

GATT第3條要求成員國遵循單邊行動，在內部稅收和規則上保證國民待遇?！耙痪喖s國領土的產品輸入到另一締約國領土時，其待遇應當不低于與本國產品相似的產品在國內的待遇…”在此條款中，對于與國內產品相似的外國產品不能直接或間接征收高于國內產品的國內稅或其他費用。B11該條的目的是避免成員國的貿易保護措施，這明顯與WTO促進貿易自由的目標是一致的，正如一個國家不能單方面對另一個溫室氣體排放更高的國家征收碳稅。然而，該條并未對“相似”產品進行定義，已有判例對高碳排放產品和低碳排放產品進行了區分，由于顧客的偏好和生產的外部因素的差異性，導致其不能定義為“相似”產品，因此不會違反國民待遇原則。

GATT第3.2條提到了在物和服務方面同時征收國內稅和進口稅的可能性，這意味著如果滿足以下條件，則允許進口產品可以被征收國內稅。即如果國內稅同時適用于國內和國外的相似產品和服務，則單邊行為不被認定為貿易保護主義。

相對第3.2條來說，第3.4條涉及的內容更加廣泛，在辦理清關手續后，更是增強了對外國產品不同待遇的限制。本條是確保一旦產品進入某一國家時，能適用自由市場經濟原則，不會受到貿易保護主義的影響。因此，一旦貨物已辦理清關手續，就不能對進口產品的銷售渠道或價格等方面有其他的特別限制。

總的來說，GATT第3條是對國家征收碳稅有效的限制，因為即使一國沒有履行其應當合理分擔的減排義務，另一國也不能武斷地對該國貨物和服務造成歧視。這樣的限制雖然有利于世界貿易，但是卻不利于國家間對溫室氣體減排歸責制度的完善。然而，在特定條件下，GATT確實允許進口產品征收與國內同等的稅收，這對國家征收碳稅也提供了有力的支持。

（三）一般例外

任何形式的單邊氣候變化規則，只要其在貿易的基礎上實施，都很有可能涉及GATT中的一些條款。一些市場機制措施很有可能違反國民待遇和最惠國待遇。然而，GATT第20條在特定條件下規定了一些例外情形，只要措施與“不可再生自然資源”相關，并且不是對國際貿易不合理或武斷的變相限制等行為，都是被允許的。這個例外可以延伸到一國可以在管轄范圍外對自然資源征收國內稅的限制。美國在海運減排方面在國家之外施加限制，仍然符合GATT。第20條雖然擴大了過去的案件所涉及的范圍，但仍在很多方面受到限制。為了滿足這個例外的條件，必須滿足多面雙重的標準，即實施的措施必須同時滿足條款的前提和可適用的例外。只有當進口產品比相似的美國產品排放更少的溫室氣體，以促進國內生產者減少氣體排放時，第20條例外才能被適用。

GATT第20條適用首先必須確保采取的單邊行動在例外規定的情形之內，措施必須對保護自然資源或者保護環境有必要。這一步不在于法律的論證而在于保證法律是否涵蓋這個例外。這樣一來，WTO不再分析這些條款的正確性，而只限制了分析法律是否合理的滿足了這些例外。除此之外，還必須滿足引言部分的規定，即任何單邊措施都禁止武斷或不合理的歧視或者對國際貿易偽裝的限制，引言部分的規定體現了善意原則。然而，目前為止，GATT和WTO的實踐仍沒有對“武斷”、“不合理”以及“變相”等詞有任何明確的解釋，這給了專家組和上訴機制很大的自由裁量權。

以適用第20條（g）項例外為例，應當要滿足以下要求，首先，必須尋求保護不可再生的自然資源。上訴機構解釋“不可再生的礦產或者其他的非生物自然資源”既包括生物又包括非生物的自然資源。其次，該項措施是否合理地與“不可再生的自然資源”相關聯。為解決該問題，上訴機構建議用“主要針對”替代“相關聯”這個詞。再次，需要指出是何種不可再生自然資源，并且要求措施本身與不可再生資源的保護相關聯。例如，為了保護大氣減少溫室氣體排放而采取措施。

四、具體市場機制分析

（一）限額交易（Cap-and-trade）

限額交易是指限額交易屬于減少二氧化碳排放的市場機制。典型的項目由兩部分構成：排放限額，即立法者首先制定出總的排放限額，然后針對這些排放限額對溫室氣體排放者進行分配，使得在一段時間內排放者有權排放一定數量的污染氣體；企業交易排放信用的能力，溫室氣體排放者根據市場價格可以對排放限額進行交易。因為該措施激勵了溫室氣體排放生產者更有效減排，也能為出售排放信用創造最大化利益。

限額交易的支持者注意到了國際合作的可能性，在發展中國家減少氣體排放成本會比發達國家更便宜。當然，這也導致了另一缺點，既經濟發達的國家只要需要向經濟欠發達的國家購買限額就能排放更多的溫室氣體。大部分限額交易針對的是國內的溫室氣體排放。然而，任何有效的限額交易都將包括進口排放。1997年，為了防止國內產品處于競爭的劣勢，美國參議院決定，美國不會同意不限制發展中國家氣體排放的國際協議?？紤]到這個問題，美國的三個法案都想要解決國際立法需求，包括國際限額池（international allowance pool）的條款。這些法案要求國際溫室氣體排放者在國際大池里購買限額，或者提供其他證據以證明他們有限額。如果限額要求從池中購買，法案必須決定國際限額是獨立的池還是國內限額池的一部分。

由于這些措施還沒有正式立法，這部分的規范仍在討論和發展，對其是否與WTO個規則相符的結論也不統一。首先，如果國際池與國內池不同，國際池必須有與國內限額程序相似的程序。為了與GATT第3.2條一致，國際池的收費不能超過國內氣體排放的收費。本質上，這要求國內和國際限額用相同的價格購買。

限額交易最難與GATT相符的條款是國際限額可能不能接受不優于國內產品的待遇。這意味著國際限額應當與國內限額同樣容易獲得。然而，如果所有限額太容易獲得，就會使得限額交易效率低下；如果僅有少量的限額，嚴格的限額交易項目將打擊全球經濟體系。

最后，限額交易項目很有可能在尋求保護不可再生自然資源的情況下符合第20條例外。雖然限額交易很有可能與20（g）相符，美國必須能夠證明該法案在貿易上不是變相的限制。這個證明是很困難的，因為國際限額很有可能有一些不同的方式區分限額而被視為武斷地歧視。再者，由于限制交易項目允許國內企業繼續生產，潛在地從該系統中獲利，WTO將會要求美國不是僅僅只是國內企業獲利，而是應當平等地對待所有的企業?？偠灾?，限額交易項目逐漸成為立法必須與GATT相符。

（二）碳稅

關稅及貿易總協定第20條“一般例外條款”中的（b）和（g）兩項能夠為碳關稅征收提供法律依據，即“為保障人民、動植物生命健康所必需的措施”和“為保護可能用竭的天然資源的有關措施”，航海碳稅征收符合這2項條款。與限額交易項目相比，碳稅具有易實施性，透明性，有效性和合法性。

例如，由于美國沒有簽訂京都議定書，當歐盟從美國進口貨物時，生產該貨物的企業并沒有減排義務，無法對其征收碳稅。因此，美國的企業相對于歐盟的企業來說有更大的競爭優勢。為了解決這一問題，歐盟可以征收與國內生產者碳稅數額的相同邊境稅；或者在GATT第20條例外的條件下，聲明美國產品生產時用的PPM嚴重污染了環境，從而對美國進口貨物直接征收碳稅。只要碳稅與每個相似產品征收的稅率相同，例如在煤、燃油和天然氣方面征收的單獨碳稅，不管石油是從哪里生產的，都將滿足最惠國原則的條件。此外，碳稅必須對國內和國外的產品征收相同的稅率。假設碳稅被一致性地實施，就滿足了國民待遇的原則。假設有能力同時滿足最惠國待遇和國民待遇原則，就不需要再援引第20條引言部分，但是很有可能對貿易施加一致的但非變相的限制。

雖然碳稅的征收在單邊緩解氣候變化措施上是一個很好的開頭，但是它沒有解決所有的問題。首先，碳稅只解決了上游部分的石油。因此，海外的燃燒石油的溫室氣體排放并沒有解決，而且還導致了碳泄露。并且，碳稅只應用到了貨物而不是服務。因此，雖然碳稅會在法律上滿足WTO的規則，但不是單邊措施減緩氣候變化的最有效的措施。

五、結論

目前，溫室氣體排放的增加對氣候變化的影響的確是一個很嚴峻的問題，急需采取措施解決。防止氣候變化的相關條約和措施應當充分地利用貿易自由化，防止對貿易的損害?？偟膩碚f，市場機制的措施例如排放交易等，雖然要求對溫室氣體高排放產品技術和低排放或零排放產品進行區別對待，但在GATT第20條（g）項規定的特殊情況下應當是合理的。（作者單位：武漢大學）

注釋：

① Marine Environment Protection Committee.（2009a）.Second IMO GHG Study 2009 （p.7）.MEPC，59th session，9 April 2009.MEPC 59/INF.10，Annex.

② 王海潮：《海運減排路在何方》，載《中國海事》2010年第2期。

③ 解玉真，韓俊松：《國際海運溫室氣體（GHG）減排淺析》，載《中國海事》，2010年第3期。

④ Marine Environment Protection Committee.（2000）.Report on the outcome of the IMO study on the greenhouse gas emissions from ships.MEPC，45th session，29 June 2000.MEPC 45/8.

⑤ 謝玉真，韓俊松：《國際海運溫室氣體（GHG）減排淺析》，載《中國海事》，2010年第3期。

⑥ 顧偉紅：《國際海運溫室氣體減排市場機制解析》，載《上海海事大學學報》，2013年9月第3期。

⑦ Marine Environment Protection Committee.（2012e）.Possible incompatibility between the WTO rules and Market-Based Measures for international shipping （p.1）.MEPC，64th session，29 June 2012.MEPC 64/5/3.；Marine Environment Protection Committee.（2013c）.World Trade Organizations views on document MEPC 64/5/4 submitted by India and Saudi Arabia-Annex.MEPC，65th session，21 February 2013.MEPC 65/INF.18.

⑧ H.Zhang，Towards global green shipping：the development of international regulations on reduction of GHG emissions from ships.Int Environ Agreements，DOI 10.1007/s10784-014-9270-5.Springer.（2014）.

⑨ Appellate Body Report，Canada-Certain Measures Affecting the Automotive Industry，84，WT/DS139/AB/R，WT/DS142/AB/R （May 31，2000）[hereinafter Appellate Report on Canadian Automotive Industry]，available at http：//www.wto.org/english/tratop-e/dispue/6100d.pdf.

⑩ Stephen Sewalk，A CARBON TAX WITH REINVESTMENT IS WTO COMPATIBLE，25 Fordham Envtl.L.Rev.338 2013-2014.

B11 WTO Analytical Index：General Agreement on Tariffs and Trade 1994，WORLD TRADE ORG.，http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic index e/gattl994_02_e.htm （last visited Jan.14，2014.）

B12 Carol McAusland，Nouri Najjar，THE WTO CONSISTENCY OF CARBON FOOTPRINT TAXES，Georgetown Journal of International Law，Spring，2015.

B13 John H.Jackson，National Treatment Obligations and Non-Tariff Barriers，10 MICH J.INTL L.207，211 （1989）.

B14 Sean Lowe，A Way Through the Impasse in U.S.Climate Change Legislation：A GHG Tax that Possesses Political and Administrative Feasibility and Conforms to International Law，29 UCLA J.Envtl.L.& Poly 435 2011.

B15 Gentile，supra note 18，at 208.

B16 Tina R.Goel，U.S.CLIMATE CHANGE POLICY V.INTERNATIONAL TRADE RULES：COMPLYING WITH GATT，10 Sustainable Dev.L.& Poly 48 2009-2010.

B17 Christina Voigt，WTO Law and International Emissions Trading：Is there Potential for Conflict？，2008 Carbon & Climate L.Rev.54 2008.

B18 Appellate Report on American Shrimp Restrictions，supra note 92，9 131.

B19 Sean Lowe，A Way Through the Impasse in U.S.Climate Change Legislation：A GHG Tax that Possesses Political and Administrative Feasibility and Conforms to International Law，29 UCLA J.Envtl.L.& Poly 435 2011.

B20 GRANT BOYLE，A REVIEW OF EMERGING GHG EMISSIONS TRADING IN NORTH AMERICA：FRAGMENTATION OR PROGRESS？，46 Alta.L.Rev.173 2008-2009.

B21 Young，supra note 149，at 1395.

B22 Although not everyone finds this narrative uncomfortable；but see Tina Rosenberger，Opinionator：Clean Water at No Cost？ Just Add Carbon Credits，N.Y.TiMizS （Nov.15，2010），http：//opinionator.blogs.nytimes.com/2010/11/15/clean-waterat-no-cost-just-add-carbon-credits/？n=Top%2fReference%2Times%20Topics%2f Subjects%2fW%2fWater.

B23 See Byrd-Hagel Senate Resolution，S.Res.98，105th Cong.（1997） （expressing that “the United States should not be a signatory to any protocol to，or other agreement regarding，the United Nations Framework Convention on Climate Change of 1992...which...（B） would result in serious harm to the economyof the United States”）.

B24 See Bingaman-Specter Bill，S.1766，110th Cong.（2007）；Lieberman-Warner Bill，S.2191，110th Cong.（2007）；Managers Amendment to theLieberman-Warner Bill，S.3036，110th Cong.（2007）.

B25 KENNETH R.RICHARDS & STEPHANIE HAYES RICHARDS，THE EVOLUTION AND ANATOMY OF RECENT CLIMATE CHANGE BILLS IN THE U.S.SENATE：CRITIQUE AND RECOMMENDATIONS 99 （2009），available at http：//ssrn.com/abstract=1368903.

B26 Id.

B27 曾令良，陳衛東.WTO一般例外條款（GATT第20條）與我國應有的對策[J].法學論壇，2011（4）：32-49.

B28 ANITA M.HALVORSSEN1，UNFCCC，THE KYOTO PROTOCOL，AND THE WTO-BREWING CONFLICTS OR ARE THEY MUTUALLY SUPPORTIVE？，36 Denv.J.Intl L.& Poly 369 2007-2008.