網絡輿論對公共政策制定的影響

吳爽

[摘 要]隨著信息技術的不斷發展，互聯網正逐步取代傳統媒介成為輿論形成與傳播的新陣地。伴隨著我國公民意識的不斷覺醒，公民通過網絡渠道參政議政、表達自身訴求的意愿越來越強烈。從孫志剛事件到江蘇高考名額分配事件，近十幾年來網絡輿論對于公共政策的影響力也越來越強烈。文章主要從相關概念及研究文獻出發，通過案例分析和文獻提煉的方式，對網絡輿論對公共政策的影響模式、影響路徑進行探究，并從積極和消極兩個方面對相關影響進行歸納，并在此基礎上提出完善引導網絡輿論參與公共政策制定的建議，以期為相關研究和實踐提供參考借鑒。

[關鍵詞]網絡輿論；公共政策；信息傳播

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.36.226

1 引 言

縱觀整個人類的文明史，技術的進步不僅能夠提升物質生產與財富創造的效率、為生活提供便利，還能夠對社會、政治體制的轉型起到一定的推動作用。其中，信息技術的發展對于人類文明進程的影響更是有著巨大的影響：造紙術與印刷術的傳播打破了教會的知識壟斷，為文藝復興與資產階級革命起到了鋪墊作用；進入電氣時代，電報、廣播、電話以及電視等傳統媒體的出現進一步提升了信息傳播的速度，豐富了信息的形式以及傳播媒介；進入21世紀，電子計算機、互聯網以及各種移動智能終端的發展則促進了信息傳播的交互性，使得信息受眾也同時變為信息傳播者，信息傳播進入了自媒體時代，而網絡也取代了報紙、電視等傳統媒體成為了輿論聚集和傳播主要的媒介。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的報告《第35次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，我國網民的規模到2014年底達到了6.49億的規模，其中經常用手機上網的網民規模也達到了5.57億，說明我國互聯網的發展早已進入了移動互聯的時代。

互聯網的發展改變了信息傳播的方式，也改變了人們接收和傳播信息的習慣?；ヂ摼W基于自身開放性和互動性等特點，能夠將文字、圖片、音頻、視頻等多種信息形式進行融合，進一步打破了信息傳播在空間和時間上的限制，將數以億計的信息受眾進行互聯，并為平民大眾提供了便捷、低成本的信息獲取及表達、發布的渠道，使得廣大互聯網用戶能夠針對政策制定在內的各種社會事件表達自己的看法和主張，從而形成新的輿論環境，為普通民眾參與、影響公共政策的制定提供了技術和平臺基礎。

信息技術以及互聯網的發展也進一步促進了公民意識的覺醒。我國由于歷史上長期的封建社會，以及傳統儒家思想中君臣、等級制度文化的延續，使得我國人民長期以來對于自身在社會以及政治生活中的權利、義務和法律地位等知識不甚了解，對于政治權利的認識也十分模糊。同時，雖然我國自從新中國成立以及改革開放之后，法制化、民主化建設已經取得了較大的成就，但是由于目前法律法規中對于社團組建、游行表達等方面的限制還比較嚴格，因此總體說來我國公民表達自身政治訴求的渠道還有待進一步暢通?；ヂ摼W由于其自由、開放以及便利等特點，使得各種信息的接收和傳播變得極為便利，也為公民了解各種時政信息以及表達自身觀點甚至訴求提供了一個平臺。從2003年的孫志剛收容死亡的事件開始，網絡輿論在對公共事件的關注以及相關政策法規的完善方面顯示出了極強的影響力。因此未來在公共政策的制定、完善以及實施中，政府及立法機關必須考慮網絡輿論的影響，并采取相應的措施對網絡輿論進行引導。

2 文獻綜述

對于網絡輿論對公共政策制定影響的研究，主要也是基于公共政策制定的環節流程開展，比如研究網絡輿論對于問題確認、議程建立、方案規劃等各個政策制定環節的影響。在問題界定方面，學者羅依平認為網絡是一種及時、廣泛的信息反映渠道，能夠讓政策制定者直接面對公眾的訴求，從而有利于更加直接、清晰地界定問題。還有學者如劉祖華和周湘智認為，與傳統媒介相比，網絡能夠從更廣的范圍上聚集和反映民意，有助于推動社會問題向政策制定的轉化?？傮w來說，我國學界普遍認為網絡輿論對于政策問題界定環節具有積極的意義。

在公共政策議程設置方面，學者王達梅對于網絡輿論的觀點是其能夠使得社會問題獲得足夠的關注。并且網絡輿論能夠對政府產生足夠的壓力，使得政府能夠足夠重視相關問題，最終將其納入公共政策的議程討論。當然，另一方面網絡信息的易傳播性也容易放大虛假信息的負面效應。如果不能對于網絡信息進行有效的甄別，僅僅受迫于網絡輿論的壓力最終在公共政策方面予以妥協，將會造成嚴重的后果。因此網絡輿論對于政策議程設置不僅僅是正面的積極推動作用，還有消極負面的一面。當然，不論如何，網絡輿論的形成改變了過去公共政策議程設置由政府到公眾這一自上而下的舊模式，促進了自媒體和公眾自主設置議程這一新模式的產生。

公共政策的方案制定方面，學術界普遍認為網絡輿論能夠一定程度上反映多元化的公眾意見，可以為政策制定者提供一定的借鑒參考作用，有利于從多個角度了解和解決相關問題。同時，另一個方面，也需要考慮到由于網民結構的問題，網絡輿論無法百分之百代表社會輿論的普遍看法，容易造成沉默螺旋的效應。因此在政策制定時也不能完全為網絡輿論所裹挾。比如學者李雪芳就認為，由于網絡參與主體的結構失衡，使得網絡輿論在民意代表方面具有很強的片面性，從而對政策制定產生一定的誤導。除了民意表達方面，部分網民也會通過網絡平臺提供相關的建議，從而對于政策制定起到一定的參考作用。

3 案例分析——青島天價蝦事件及后續政策完善

3.1 案例概述

2015年10月5日，新浪微博有網友曝光稱其在青島“善德活海鮮燒烤家常菜”大排檔就餐時遭遇到了“天價蝦”消費事件。隨后央視新聞、澎湃新聞以及新華網等諸多媒體跟蹤報道，使得天價蝦事件成為了2015年“十一”長假后網絡輿論所關注的主要話題之一。根據相關統計，截至事件曝光3天后，也就是2015年10月8日，已經有相關的新聞報道4162篇、新浪微博的評議更是達到了574920條之多。由于事件傳播迅速并引起了廣泛的關注，也引起了政府部門的重視。2015年10月6日也就是事件曝光后僅一天，青島市物價局已經通過微博通報稱該店涉嫌誤導消費者消費，并已經責成青島市市北區物價局來處理。同一天晚間，市北區區委宣傳部報道稱該區物價局擬對該飯店進行關停并處以9萬元的行政處罰。10月7日，青島市人民政府的官方微博發布消息稱該市消保委針對此事件發布了《關于維護消費者合法權益的聲明》，并且該市的旅游局、工商局、物價局、公安局還聯合發布《關于進一步治理規范旅游市場秩序的通告》。

3.2 案例剖析

在以上青島市“天價蝦”事件中，主要涉及的主體包括政府機構、涉事當事人以及網絡媒體及網民三方主體。由于事件發生后網絡關注以及相關的輿論導向，引起了青島市委書記李群的高度重視，并召集市政府分管領導做出研究措施，親自做出批示。在對涉事大排檔進行罰款以及整頓之后，青島市市北區市場監管局的負責人也受到了停職檢查的處分。下面通過網絡輿情的視角來分析以上事件的曝光、傳播以及后續行政處理。

首先，從輿情特征來看，該事件的發生和曝光正好處在“十一”黃金周期間，在這個特定的時期內旅游相關的事件很容易成為輿情熱點。并且2015年恰逢我國互聯網以及移動互聯網發展興盛之際，因此一個輿論熱點的曝光很容易引起網絡輿論的關注，成為熱點話題。其次，在輿情處置方面，網絡輿論除了對于當事人遭遇以及事件本身進行關注之外，對于相關部門特別是公安和物價局現場處置不力也多有質疑，這為后續市政府領導高度重視此事形成了輿論推動。其次，網絡輿論還陸續曝光了青島之前存在的宰客現象，而政府部門對于此事和輿論的反應相對滯后也為輿論進一步發酵創造了條件。這也為后續旅游局、工商局、物價局、公安局聯合發布通告、市場監管局負責人停職檢查形成了輿論推動。與此相類似的，2012年海南三亞市也曝光了海鮮宰客的事件，雖然當時移動互聯網還處在發展期，但是也對三亞市政府形成了巨大的壓力，并且進一步推動了三亞市政府對餐飲飯店進行集中整治、市委書記出面進行公開道歉。事后三亞市還成立了我國首支旅游警察隊伍，對于旅游市場的秩序和治安進行專門的管理。最后，從輿情的公共政策反饋來看，雖然該事件沒有推動立法層面的變動，但是在行政處理層面來說，青島市政府對于該事件的涉事主體以及監管部門的處理不可謂不重。

繼2012年海南三亞市“海鮮宰客”事件之后，青島“天價蝦”事件再次體現了網絡輿論對于公共事件以及相關行政處理方面巨大的影響力和推動力。得益于網絡輿論的強大壓力，地方政府得以高度重視相關事件并在短時間內采取了果斷措施進行整改，在一定程度上推進了政府與網絡輿論的良性互動。

4 網絡輿論對公共政策制定的影響分析

4.1 網絡輿論影響公共政策的模式

網絡輿論對于公共政策的影響模式主要包括四個方面：

（1）形成輿論壓力。移動互聯網能夠打破信息接收和傳播在時間和空間上的限制，將某一地區的事件迅速傳播擴散至全國甚至全球，引起網絡用戶的廣泛關注。對事件的廣泛關注能夠對相關政府部門形成一定的輿論壓力，促使其重視并謹慎處理相關事件。案例中分析的海南和青島的宰客事件中的網絡輿論就促使當地政府迅速采取了整改措施。

（2）轉化為政策問題。社會事件只有獲得了一定的輿論關注之后才能從中發現這一局部的問題是否關系到整個社會的公眾利益。因此網絡輿論起到一種將社會事件推動為社會公共問題進而轉化為政策問題的推動力。

（3）影響政策選擇。公共政策方案制定的過程匯總往往會形成多種草案，為了在多種方案中選擇“最優解”，往往需要進行民意征求。比如前段時間英國舉行有關是否脫離歐盟而進行的全民公投。而網絡則為這種民意征求以及政策選擇提供了絕佳的評價。

（4）推動政策完善。網絡輿論的壓力除了能夠促使政府重視并謹慎處理相關事件之外，還能夠對相關政策進行進一步的完善。除了案例中的事件之外，在2003年孫志剛收容致死事件、2008年甘肅甕安事件、2011年郭美美炫富事件、2015年畢節流浪兒童凍死事件、2015年呼格案等錯假冤案、2016江蘇等地高考名額爭議風波以及2016年魏則西事件等諸多事件上都聚焦了大量的網絡輿論關注，促使政府除了對事件本身進行調查處理之外，還對相關機制和體制層面進行了改進。比如孫志剛事件促使政府廢除了舊的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并在當年6月由時任總理溫家寶親自簽署國務院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

4.2 網絡輿論影響公共政策的路徑

網絡輿論影響公共政策的路徑主要包括對政策制定主體、決策模式兩個方面的影響：

（1）網絡輿論影響到公共政策制定主體。目前已有超過4億的用戶通過網站、新聞App、微博、微信獲取相關的咨詢信息，網絡問政也已經成為了政府決策的重要依據之一，從中央到地方各級政府及主要領導均高度重視網絡輿論，在一定程度上網絡輿論對于政府官員、兩會代表等公共政策制定的主體形成了監督的作用，使其在政策制定過程中會充分考慮網絡民意以及相關的輿論后果。

（2）網絡輿論影響到政策制定的模式。傳統政策制定過程中雖然也會舉行聽證會等民意征求的方式，但是受制于參與人數的限制，政策決定中無法更為廣泛地接觸到民意信息，加上原本政策制定過程中存在的信息不透明等因素，使得政策制定的決策民主化程度不高。然而網絡輿論的形成與發展則大大有利于政策制定決策的民主化與科學化程度。通過網絡平臺政策制定過程中相關機構能夠充分了解民意、吸納民意，提升決策過程的民主化程度。另外隨著社會利益以及價值的多元化發展趨勢，黨和政府以及人大、政協等行政、立法機構已經無法像過去一樣大包大攬各種事務，在大部分事務上必須充分聽取和回應民意，在與民意的互動中不斷完善政策方面的決策。通過這種模式，公民參政議政的程度不斷提升，并且有利于在政策制定過程中多方的溝通、妥協與沖突合作，最終形成相對均衡的公共政策。

4.3 網絡輿論對公共政策制定的積極影響

網絡輿論目前正在通過多種模式和路徑影響公共政策的制定，其積極的影響主要體現在以下幾個方面：

首先是有助于公共問題的發現。如前文所述，社會問題轉化為公共問題進而通過政策制定去解決需要一定的前提條件，輿論關注是其中必不可少的一個因素。當一個社會問題引起廣泛的關注之后才會引起執政者和政策制定者的關注，并將其納入后續的政策議程。而網絡則為公民提供了問題關注和意愿表達的重要渠道。而網絡信息傳播的迅速性則使得網絡熱點很容易獲得專家學者以及政府官員的關注，并且通過關注量以及自由的意見表達提升政策制定者對于該問題的重視程度，進而加快問題發現和解決的速度。

其次是有助于民眾的意見表達。由于我國歷史上意識形態以及媒體管控，使得公民在公共政策等影響切身利益的問題方面缺乏足夠的意見表達渠道。而互聯網的發展則迅速滿足了這一需求，并且促使政府與立法機構加強與民眾的互動。目前在新浪微博上實名認證的政府機構和官員總數已經超過1.7萬個，幾乎覆蓋了我國行政體系各個機構。通過多種渠道的網絡媒介，政府及政策制定者能夠充分聽取民眾的意見表達，降低了溝通的成本，提升了溝通效率。

最后是有助于提升政策實效。由于不同階層、地域的民眾都能夠通過網絡輿論表達自身的相關訴求，并且及時與政策制定者不斷互動，完善了政策制定決策模式，大大提升了政策制定過程中的民主化程度，使得政策在制定階段就吸納了諸多民意，提升了公共政策的擁護程度，降低了公共政策執行的風險，使得政策能夠切實落到實處。

4.4 網絡輿論對公共政策制定的消極影響

首先是民意偏差帶來的消極影響。由于我國人口眾多，各地經濟發展水平不一，我國在網絡資源的分配和利用方面也具有極大的不平衡性。相對來說，經濟發達地區的用戶網絡使用更加便捷，上網時間也相對較長。另外，由于在網絡上意見發表比較積極的用戶未必是該領域的專家，因此其觀點的表達也會存在一定的局限性。因此網絡輿論有時未必能夠充分代表民意。

其次是監管缺失。由于網絡實名制推進緩慢等原因，目前互聯網用戶發表言論基本也是出于監管缺失的狀態。在不用為自身言論負責的情況下，隨意發表見解、制造謠言、傳播謠言或者單純地情緒發泄成為了網絡輿論中出現的常態。虛假和不實言論的發表和傳播容易誤導信息受眾并造成煽動，對社會的穩定和諧構成了威脅。

最后是輿論誤導，不實信息的傳播不僅容易造成煽動，也容易給公共政策制定者造成一定的誤導，特別是當一項政策舉措不符合部分群體的利益時，相關群體就會產生過激或者有失偏頗的言論，而這些言論通過傳播與放大容易給政策制定者造成誤導，使其過分考慮該群體的利益訴求而忽略了其他相對“沉默”的群體，從而形成輿論誤導。

5 引導網絡輿論參與公共政策制定的措施建議

5.1 立法層面

由于當今時代網絡已經成為人們工作、學習以及生活中不可缺少的一部分，網絡輿論對于公共政策制定產生影響已經成為一種常態。但是由于網絡信息的傳播速度以及傳播范圍等因素，一旦不實信息廣泛傳播并對政策制定造成輿論誤導或者輿論裹挾，則會造成不可想象的嚴重后果。因此必須通過法律法規對于公民通過網絡表達自身的政治訴求以及觀點的行為予以規范，在保障言論自由的同時對惡意制造和傳播不實信息予以監管和處罰，這樣才能保持一個健康、文明的網絡環境，使得網絡輿論對公共政策制定產生積極正面的影響。比如2013年9月9日最高法和最高檢公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了網絡謠言在什么情況下構成犯罪，對于網絡傳謠行為的刑事后果進行了明確的界定，從而為相關行為的界定和懲戒提供了法律基礎。

5.2 行政層面

（1）積極互動?；ヂ摼W時代信息傳播的迅速性與廣泛性使得輿論制高點的爭奪變得更為迫切。對于網民對社會事件以及相關政策各類質疑如果不能進行及時有效的回復，將會使后續的宣傳工作陷入極度的被動之中。因此政府需要樹立主動進行信息發布的意識，促使政策制定的過程公開與透明化，并且積極與網民進行互動，廣泛聽取民眾意見。比如通過微博等形式及時公布政策制定的背景、關鍵事件、價值導向等信息，主動引導網民參與到公共政策制定的過程中來。

（2）加強監管。

如前文所述，由于網民在意見表達中的情緒化、局限性以及網絡輿論中存在刻意煽動、誤導等現象，政府有必要加強對于網絡言論的監管，需要對信息進行甄選，并且及時刪除或屏蔽不良信息，同時對發布者進行懲處，最后及時對相關謠言進行辟謠，以防止網絡輿論繼續朝著不利的方面發展。在網絡監管方面，實名制將會是最為直接有效的一種方式，可以對網民的言論以及行為起到有效的監督和約束作用。不過網絡實名制也會對網民的自由表達以及隱私權的保障造成一定的障礙。因此對于實名制的推進還有許多需要研究論證的問題。除了實名制之外，數據搜索、挖掘與分析技術對于自動刪除、過濾不良信息也有著顯著的作用。

（3）能力培養。

對于政府以及政策制定者來說，在公共政策制定的過程中，要能夠積極與網民形成良性互動并對不實信息進行有效監管，必須提升自身在信息整合以及輿論引導方面的能力。在信息整合方面，可以通過大數據、輿情監測、分析等技術及時掌握當下的輿論動態，并據此制定相應的信息公布以及公關策略。比如在政策制定以及民意互動的過程中對于提議進行搜集與歸納，并對相關網站評論和新聞報道的數量、輿論傾向性進行統計分析，以便于政策制定者及時掌握當前輿情。

6 結 論

本文主要基于我國互聯網快速發展以及公民意識覺醒的時代背景，從公共政策、網絡輿論以及相關研究綜述出發，通過對于近期青島天價蝦事件的案例介紹與分析，直觀地體現網絡輿論對于該事件行政處理以及政策頒布的推動力。

在網絡輿論對政策制定的影響方面，本文主要基于文獻閱讀整理分析出了網絡輿論對公共政策制定的影響模式以及影響路徑。在影響模式方面主要包括對于形成輿論壓力、促進政策問題轉化、影響政策選擇以及推動政策完善四個方面。而在影響路徑方面，則主要體現在對政策制定者以及決策模式兩個方面的影響上?？傮w來說，網絡輿論對公共政策制定積極方面的影響主要體現在有助于公共問題的發現、有助于民意表達以及提升政策實效這三個方面，而負面影響因素則主要體現在民意偏差、監管缺失以及輿論誤導三個方面。

因此，基于以上網絡輿論對于公共政策的影響模式、影響路徑以及正面和負面的影響，未來從立法層面上應當注重對于網絡傳謠等行為的打擊力度，而在行政層面上則應當注重加強政府與網絡輿論的互動溝通、對網絡輿論的監管以及相關能力建設。

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