地方政府行政問責制發展缺陷及對策探究

張杰

摘 要：我國在中共十七大報告上明確指出，要形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。而行政問責制作為當前行政管理體制改革的重要環節，它的完善與否與政府行政效能的優化轉型、政府權責的公信力、乃至政治文明的發展密不可分。鑒于地方政府行政活動的廣泛性、基礎性、自主性和靈活性，則更加決定了其健全行政問責制的重要意義。

關鍵詞：地方政府；行政問責制；對策

行政問責制自21世紀初被納入到我國行政體制改革中。中央層面上，在問責原則、問責程序、以及整個問責體系的建構上都得到日益完善和成熟。但由于種種原因，地方政府在行政問責制的建設過程中往往流于形式。無論是以上級行政機構為中心，忽視民眾意識，將問責制作為政績考核指標的功利化傾向，還是以維護自身形象為目的，應對公共行政危機，對行政問責制效用的扭曲理解，都使行政問責制在地方的發展陷入制度性困局，制約著地方政府行政活動的民主化、制度化、規范化。對于行政問責制在地方行政體制改革中所起到的效用和功能亟待重新理性的認識和完善。

一、行政問責制概念的提出及內涵厘析

學術界普遍認為，我國將行政問責制引入國家公共行政體系改革范圍內，要追溯于兩個事件。一是香港特區政府在2002年7月建立的“主要官員問責制”，這種創新的行政監督機制引發了我國公共行政領域極大的思考；二是2003年一部分官員的濫用權力和玩忽職守致使“非典”的蔓延，從而引咎辭職、接受問責處罰而導致社會各界對我國引入“行政問責制“的熱議和探討。公共行政領域和法律領域的“問責”的概念，美國學者杰·M·謝菲爾茨的觀點較有代表性。在《公共行政與政策國際百科全書》一書中，他認為“問責是指委托方和代理方之間的一種關系，即獲得授權的代理方（個人或機構）有責任及其所涉及的工作績效向委托方作出回答”。我國學者也依據這一觀點，對“行政問責制”提出自己各異的理解，周亞越認為“行政問責制是問責制的一個重要組成部分，它是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結果的一種規范”。楊中林認為，行政問責制是把“對行政行為的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程，使得決策者、執行者都要把承擔相應的責任”。雖然觀點側重點不同，但是對于行政責任制的本質理解是一致的。在“主權在民”和“權力制衡”觀點的影響下，人民大眾共同掌握管理國家和社會事務的權力，但卻無法共同行使，這就需要從人民中選拔一部分精英組成政府機構來代替行使。

政府機構的權力是由人民委托授予的，要對人民負責。在權力行駛過程中，人民可以行使對政府的監督職權，如若政府的活動超出了規定范圍，違背了人們意志，，應該接受人民的質詢和追究，承擔行政責任，接受人民處罰。我國的社會主義民主是最高形式的民主，但其本質依然是間接民主，所以在我國同樣需要對于權力的有效監督和制約，脫離了監督和制約，就可能意味著公權力的濫用和腐敗。由此，在我國當前政治和政策大環境下，行政問責制是指特定的問責主體針對政府行政機關及工作人員等問責客體在行政活動過程中不履行或者未正確履行法定的職責，影響了行政活動的效率和行政機關的信度或效度，甚至損害問責主體或其他主體的合法權益，對其追究責任的一種制度。行政問責制的實質是一種權力監督機制，是對政府行政效能進行科學考量和評估的一種有效途徑和方式。它的內涵主要包括以下幾個方面：首先，行政問責的主體分為同體主體和異體主體。同體主體包括與政府機構處于同一系統的上級機構和人員。如黨組織對于黨員干部的問責等。異體主體是指處于政府機構之外的機構或個人，如監督機關及輿論媒體對政府的問責等；其次，行政問責的客體包括各級政府機關及其工作人員，以負有直接領導或間接領導的責任的領導干部和部門領導為主。第三，行政問責的內容包括一切行政活動的缺位、錯位和越位，濫用職權、決策失誤等等一切破壞行政活動效率和秩序，造成不良后果的言行都在追究問責的范圍之內；第四，行政問責的程序包括質詢、彈劾、署名等階段，以遵循問責主體回避、咨詢答復時限、問責客體申訴、聽證、復議等原則。

二、地方政府行政問責制的發展缺陷

我國在全球化的大背景下經濟高速發展，帶動了政治、文化、價值觀等變革。社會發展進入轉型時期后，既帶來了無限的發展機遇，又潛藏著未知的風險挑戰。這給政府機構帶來了新的考驗，公共行政關系到一個國家、一個地區公共需求的滿足程度，關系到內生產力水平的發展、經濟與社會進步、環境的改善和公眾生活質量的提高。行政問責制度在我國地方政府的發展不是一蹴而就的，它需要經歷一個辯證的幼稚到成熟、粗放到科學的過程。我國特殊而復雜的政治環境，地區間民主政治發展的不均衡，地方政府需要承擔起大量面向基層民眾的行政管理工作，這些工作由于政策的貫徹不力、利益分配隔閡等局限的存在而具有深刻的基礎性、復雜性和艱巨性。導致我國地方政府發展處于一個不甚健全的狀態

（一）地方政府權責不清，問責不明。行政問責制有效發揮的政治前提和基礎是使得問責主體和客體的權利、責任、利益都能得到明確的劃分和區別。但現階段我國政治行政體制的改革滯后，包括地方政府在內的職能層級中黨政關系交織復雜，職責不清、職能交叉情況嚴重，直接導致執政黨和地方政府之間、上下級政府行政部門之間、領導部門和職能部門之間等關系存在權責不清、問責不明等的現象。在問責過程中，有關部門相互推諉責任，導致問責無效或者問責的不公平的情況更是層出不窮。

（二）地方政府多以同體問責為主，異體問責缺位嚴重。眾所周知，政府權力的獲得和行使來自人民的授權，并依照人民的意志進行活動，對人民負責，行政問責制實質就是人民對于政府的問責。但出于我國政治環境和行政機制的復雜性，人民的問責往往具有間接性，當前，行政問責制的問責主體包括同體問責和異體問責。同體問責主體主要包括政府上級部門、審計機關、監察機關等，它們依托行政體制內的層級關系，能相對有效直接的形成對政府權責和活動的監督和制約；異體問責主體代表廣大人民對政府進行問責和監督，主要包括人大、人民法院和檢察院、民主黨派、輿論媒體等的社會力量，異體問責更具有公信力。但現階段，在地方政府的行政活動過程中，對于問責制的建設重視不夠，加上公眾對民主參與意識淡薄，使得人大、民主黨派、群眾正當的問責權利遭到忽視，行政過程保守封閉。同時同體監督的過程中，上下級往往處于隸屬和服從關系，存在較多的責任連帶和利益從屬關系，比如在一個地方政府中，黨政機關實質任命行政領導和人員，政府掌握重要的決定權、財政權、人事權，行政監察機關往往處于“弱勢附屬”地位。這容易導致地方政府既當“裁判員”，又當“運動員”，針對地方政府的監督無法有效實施，問責制的存在流于形式、形同虛設。

（三）地方政府問責制的法律支持體系薄弱。問責制作為制度創新的示范和嘗試，需要相應完備的法律體系為支撐?？v觀我國相關法律體系，“引咎辭職”的法條化是我國行政法律體系改革的一大進步，明確劃分了官員的權責范圍，提高了他們的責任和風險意識。但《公務員法》上有關行政問責制的片段化法條，并不能成為其法律體系的有效支撐。相對于國家性法律的薄弱，地方性問責法律規范的制定和實施程度也顯得良莠不齊。截至目前，我國并不是所有的省市都已經制定了問責規章制度，某些地區還處于行政問責法律的“盲區”。各地制定的法規也沒有統一的制定標準，呈現出較大差異。首先表現問責對象上差異，有的法規規定問責對象是行政機關及其工作人員，而有的法規則規定問責對象僅針對于領導職務的公務員；其次，在追究責任方式上也各不相同。據調查，各地與問責制相聯系的懲處方式主要包括：誡勉、通報批評、書面檢查、停職檢查、行政處罰等等；第三，地方性法規執行力度不一。地方刑法規定制訂和實施的主體是當地人大和職能部門，因此有些省市在執行過程中由于政府內部局部利益和問責行為產生矛盾沖突，往往很難將問責制度落到實處。諸多省市出現的礦難中，司法部門、問責監督部門與領導干部結成利益同盟針對死傷人數的瞞報，就充分體現了地方性問責法規在司法實踐過程中的難以有效運用的困局。此外，在問責程序、問責手段以及問責執行等環節上，也因為各地的司法實踐各異而出現不盡相同的狀況。

三、健全地方政府行政問責制的對策構想

我國在地方推行行政問責制雖然取得一些成效，但總體上來說，行政問責制度在地方政府發展時間不長，理論和實踐經驗相對匱乏，從而突出產生一些缺陷和問題。通過借鑒先進地區的行政問責制的理念和做法，健全我國地方政府的行政問責制需要從以下方面入手：

（一）加強地方政府問責文化培養，形成良好的行政問責氛圍。長期以來，我國由于長期缺乏實行問責制度的政治文化氛圍。官員大都在“官本位”思想的作祟下，采用“拍腦袋”的感性決策過程，缺少“責任意識”和“風險意識”；公眾長年在“父母官”等官民關系價值觀的支配下，顛倒模糊了官員與自身的關系，對行政決策大都盲從，不問對錯。因此培養全社會范圍內的問責文化，提高官員和公眾的問責意識成為關鍵。

首先，強化問責文化建設主要是要加強政府領導干部及其工作人員的的責任意識和法律意識，通過轉變行政觀念和執政理念，官員需要“公仆意識”信念為依托，依照公眾的需要和行使法律所賦予的公權力，真正做到為人民服務。各級政府機關工作人員要帶頭學習和掌握憲法、法律和法規的規定，不斷增強自身的法律意識，強化行政責任意識，把科學行政、依法行政、民主行政貫穿于行政管理的各個環節，同時積極主動形成主動接受問責、配合問責的習慣；其次，培養公民的參與意識和權力意識，是形成問責文化氛圍的必要基礎。形成良好的問責氛圍不僅是政府官員的職責，也需要每個公民樹立政治參與的意識，關注政府部門的建設，積極加強對政府行政活動的監督，才能在客觀上促使政府重視自身責任制度構建，讓公眾的權利、訴求和需要得到政府的重視和傾聽，推動責任文化環境的真正形成。

（二）推進問責主體的多元化體系的建設，突出異體問責的作用。針對人民往往無法直接的進行行政問責，加上行政問責的主體過于單一，使得在接下來的工作中必須加快推進問責主體的多元化體系的建設。問責主體除了政府自身以外，還包括新聞媒體、社會團體、社會公眾等，形成多元化網絡問責格局，一旦公職人員有瀆職行為，必然被置于“人人喊打”的問責之中。在這樣一個問責主體多元化體系中，更能讓政府官員發揮清正廉潔的人民公仆的作用，也能讓社會更加和諧平穩。不管怎么發展，完善異體問責，擴大行政問責途徑，都是促進行政問責制度化、規范化運作的重要舉措。我們必須嚴正以待，建設問責主體多元化體系，更不能忽視異體問責的重要作用，把主體問責與異體問責相結合，最大限度地發揮行政問責制的功效。

（三）完善地方性問責法律法規，為地方問責提供法律支

撐。我國地方性問責法律法規經過發展已初具規模，其中代表性的包括：重慶在2004年實施的《行政首長問責制試行辦法》，深圳市在2005年出臺的《深圳市人民政府部分行政首長問責暫行辦法》、《行政過錯責任追究辦法》、《深圳市實施行政許可責任追究規定》，及2007年實施的《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》。這些地方性問責法規的出現，為我國地方問責制走向制度化、規范化打好了法理基礎，一定程度增強了官員尤其是領導官員的責任意識，但由于缺乏國家性問責法律的出臺引導，使得地方的問責法規建設不成體系，各地問責法規體系沒有一致的建設標準、發展不均衡。對此，首先應該建立國家性的行政問責法律，為地方性問責法律體系的建立設置統一的立法思想和標準，并由此依照地方政府行政活動和法律實踐進行有益的法律摸索和嘗試；其次，以法律規定黨政機關的權責劃分范圍和權限。通過具體到部門和職位的權責劃分，有效樹立政府行政過程中的責任意識和風險意識，遏制行政過程中條塊分割、權責不清、以黨代政、效率低下、決策混亂的情況；第三，以法律保證政府信息公開和政務透明。地方政府多處于基層，行政活動具有基礎性和廣泛性，與公眾切身利益息息相關，公眾對地方政府行政活動信息和進程關注度較高。但地方政府往往基于自身利益需求，置公民知情權于不顧。對此，相關問責法規應該規定地方政府的政務公開的義務，建立透明政務機制，為公眾參與監督政務活動提供便利和基礎；確保行政問責制度的依法進行。通過規定問責程序，保證行政問責制在法制化的規范下有序進行，所有的環節都需要依靠相關法律的保證和支持，這樣的問責才是真正民主法治的。

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