淺析京津冀一體化發展的限制因素

魏萌

摘要：推動京津冀一體化協同發展是黨中央、國務院在新形勢下做出的重大部署和國家戰略。本文從京津冀一體化發展的情況入手，重點分析限制京津冀一體化的重要因素，包括行政機制、轉移支付制度、考核機制，在借鑒國外財政政策經驗的基礎上，提出對策以期順利推動京津冀一體化協同發展。

關鍵詞：京津冀一體化；行政機制；轉移支付；考核機制

中圖分類號：F125.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）024-000-02

一、京津冀一體化發展情況

2014年2月26日，習近平總書記在聽取京津冀協同發展工作匯報時強調，實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子。隨后在3月5日政府工作報告時李克強總理首次提出了京津冀一體化的概念，目的是加強環渤海及京津冀地區經濟協作。

而2015年4月30日中共中央政治局會議審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》，則全面打開了京津冀一體化發展的格局?！兑巹潯分忻鞔_了區域整體定位及三省市定位，確定京津冀協同發展的近期、中期、遠期目標，既有頂層設計綱要，也有實施方案細則和路線圖，為推動京津冀一體化發展提供了政策支撐。

2015年12月31日，稅務總局為貫徹黨中央、國務院關于推進京津冀協同發展重大戰略部署，落實《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，出臺《關于京津冀范圍內納稅人辦理跨?。ㄊ校┻w移有關問題的通知》。通知要求京津冀稅務部門簡化納稅人跨?。ㄊ校┻w移手續，并明確了適用范圍、時限要求、業務銜接、業務操作流程等內容，打破地域稅收征管壁壘。該政策的出臺，不僅節省了納稅人進行納稅清算的人力、時間成本、進一步減輕納稅人負擔，還在京津冀協同發展的產業轉移中便利了企業合理的流動性，逐步形成了京津冀地區稅收征管一體化，為產業發展錯位互補、有序疏解北京非首都功能，產生了積極的推動作用。

至此京津冀一體化發展在既定的軌道中有序進行。然而政策的支撐只能在發展中指明方向，政策的執行過程中現存的問題在一定程度上會限制甚至阻礙京津冀一體化的發展。

二、京津冀一體化發展中的限制因素

（一）行政機制對京津冀協調發展的限制

1.行政層級的級別決定了資源配置能力的高低

受到我國現行的特殊行政管理體制影響，在面對京津冀協同發展的問題上，國際城市的案例（大東京、大紐約）參考價值較低，因為在我國，行政層級越高的城市，獲得的資源越多，發展也越快，這就帶來了不同城市間巨大的資源差異。

北京是黨中央、國務院的所在地，其作為直轄市的行政等級遠遠高于同為直轄市的天津，也高于河北的省級范疇。這就使得北京聚集各種資源的能力遠遠高于天津和河北，而且不僅聚集周邊資源，甚至從全國吸引資源。舉例來說，北京的投資機會和政策優惠，吸引大量企業進駐北京，從而帶來的就業機會吸引天津、河北、乃至全國的人才流向北京，這就形成了天津、河北培養的大批人才輸送至北京情況，不僅造成該地區人才資源的缺失，也使得該地區多年培養得不償失，最終導致人才資源差異越來越大。

2.行政區的相對封閉性，限制基礎設施的配置和公共服務體系的建設

我國是以行政區為主導的區域發展大框架。多數地方政府的財政支出用于本行政區內的基礎設施配置和公共服務體系建設。其公共服務也多用于本行政區內的常住居民，對于本行政區以外的人享受公共服務多有限制。如2015年衛計委公布三甲醫院，北京35家，天津29家、河北39家；2015年末常住人口，北京為2170.5萬人，天津1546.95萬人，河北7424.92萬人，每萬人享受醫院比例：0.016、0.034、0.005。相較于天津和河北，優質的醫療資源相對集中在北京，而且北京擁有較高素質的醫療隊伍和科研水平，再加上京津冀地區未形成居民醫療保險互通共享，使得北京以外的居民很難享受同等條件的醫療衛生服務。

數據來源：北京市統計局、天津市統計局、河北省統計局

（二）轉移支付制度

依靠轉移支付達到公共服務均等化的的能力有限?，F行轉移支付體制并不能有效解決地區間基本公共體不均等的問題。從縱向來看，中央對地方的轉移支付一般采用“基數法”進行的稅收返還比重過大，這種做法雖然有利于調動財政收入富裕地方的積極性，卻不能通過轉移支付體現財政分配的公平性，不能縮短地區間財力差距，反而加重了財力不均的現象，無法解決京津冀地區公共服務均等化的問題。

此外，現行轉移支付制度中沒有橫向轉移支付的規定，導致京津冀一體化過程中政府間基本公共服務支出責任難以界定，轉移支付資金沒有明確的使用目標，資金的調配和監管缺乏有效性，使用效率也難以保障，阻礙了地方政府間橫向轉移支付資金在促進京津冀協同發展中的作用。

（三）考核機制

考核機制對于地方政府行為有一定的指向性，而量化的指標確實有利于考核且見效快。然而京津冀一體化進程中的協同發展不等同于同步發展，中央支持相對落后的河北發展，財政支出，企業進駐所帶來的財政收入顯而易見會明顯增高，而北京為疏解首都非核心功能必然會有以犧牲短期增長和利益換得長期美好愿景的情況。行政調控形成的短期增長并不能真實地體現政府考核成績。而這本身就與地方政府追求自我發展和自身利益最大化的本能相悖。因此，硬指標的考核機制是京津冀一體化發展的重要限制因素。

此外，中央全面深化改革領導小組第十四次會議將生態環境考核指標納入了干部政績考核，如何處理好難以量化的生態環境考核指標與推進京津冀一體化財政支出整體績效評價之間的關系，是一體化進程的又一難題。

三、對策建議

（一）打破行政層級的藩籬，弱化行政區的概念

京津冀一體化本質，就是打破行政層級藩籬，形成合作共贏的發展格局。鑒于北京特殊發展模式，“弱化行政層級，突顯市場作用”的重要性就顯現出來了。首先京津冀三地要樹立起區域合作發展的理念，要著重避免行政手段過度干預經濟發展，側重點應依據頂層設計和總體規劃，建立起符合本地區發展的執行機制。其次，要在區域內建立起規范、統一、公平、開放的市場體系，統一三地市場的準入門檻，規范市場運行機制，強化市場資源配置的能力，整合三地資源，打造各地要素自由流動的公平、開放的市場環境。

弱化行政區的概念，加快京津冀三地優質資源共享，打造京津冀地現行政府采購平臺信息互享，以第三方購買的方式補充現行政府服務供給能力。同時著力推進社保信息和網絡化建設力度，實現三地醫療、醫生信息共享，加強優質資源合作發展，鼓勵北京地區的優質學校和醫院到津冀開設分校、合作建設醫院，以此為契機逐步完善三地人才交流機制。

（二）推進轉移支付制度法制化，完善轉移支付制度體系

首先，中央對地方的轉移支付，應采用“因素法”綜合考慮經濟發展水平、稅負高定、人均財政支出、人均教育支出等支出性因素來確定各地的轉移支付額，確定統一的標準，同時要側重于公共產品均等化較低的地區。在京津冀一體化過程中，中央在轉移支付中應傾向于河北，提高對于河北一般轉移支付的比重，均衡三地的基本財力，逐步提高河北公共產品和公共服務的供給能力。

其次，應將轉移支付制度的構建上升至法律高度。為建立轉移支付體系提供法律依據，為京津冀三地間橫向轉移支付補償資源錯配提供行為依據。在京津冀一體化的過程中，資源錯配的補償問題勢在必行。應根據成本收益原則針對津冀地區為服務北京，造成的部分資源使用權受損問題，建立相應的補償程序和補償標準，以及具體的執行和監督機制，來保障京津冀區域的均衡發展。

（三）建立差異化、類型化的綜合考核機制，推進公眾參與

面對京津冀一體化發展中，考核機制存在的問題，中央應創新分類考核，盡快建立起差異化、類型化的綜合考核機制?？己酥笜说倪x擇既要考慮到經濟、環境、社會的和諧發展的長遠利益，又要照顧到不同發展時期、不同地區實際發展情況。京津冀一體化進程中，首先要解決的就是霧霾治理、交通擁堵、城市人口擁擠這些“城市病”，這就需要在一體化發展的前期，在保證三地基本發展步伐不停滯的前提下，著重考核環境治理、生態平衡非量化指標，并且針對其見效慢、治理長的特點建立“動態追蹤”記錄系統。

京津冀一體化的發展是為了提高城市的幸福指數、打造舒適的居住環境，本質上來說是為了人民大眾的幸福。那么在今后對考核機制中引入公眾評價參與，將公眾滿意度納入政府績效的考核體系就是順理成章的了。目前北京市政府已于2015年開展了北京市市級、區級行政機關公眾滿意度了調查工作，效果顯著，該做法在今后一體化進程中值得借鑒。

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作者簡介：魏 萌（1989-），女，漢族，河南淮陽人，財政部財政科學研究所，在職研究生，財政學。