精準扶貧的問題與思考——汪三貴教授訪談

◎張棟

精準扶貧的問題與思考——汪三貴教授訪談

◎張棟

習近平總書記2013年11月在湘西考察時，對扶貧工作提出了“精準扶貧”的要求，這一要求隨之成為我國扶貧工作的重要指導和方向。本期我們就針對“精準扶貧”的背景、問題和解決思路，采訪了中國人民大學農業與農村發展學院的汪三貴教授，以饗讀者。

記者：近年來，精準扶貧成為我國扶貧工作的中心思想。我們為什么要提精準扶貧，它的針對性是什么？

汪三貴：精準扶貧，全面表述，是習近平總書記2015年6月在貴州考察時提出的六個精準，即：“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到位精準、因村派人精準、脫貧成效精準”；概括表述，那就一句話：扶貧要到人到戶。

精準扶貧是相對于區域開發的扶貧方式而言的。長期以來，我們扶貧的主要特點是區域瞄準，措施也是區域發展。1988年，我們確定了328個國定貧困縣，370個省定貧困縣，1994年“八七扶貧攻堅計劃”把國定貧困縣擴大到592個。2001年的“扶貧開發綱要（2001—2010）”在保留這592個扶貧開發重點縣的基礎上，把扶持的重點轉向15萬個貧困村。2011年的新“扶貧開發綱要（2011—2020）”又在扶貧工作重點縣和貧困村基礎上，又確定了14個連片特困地區。雖然扶貧的方向重點不斷調整，但始終是以貧困地區的區域開發為主要手段，以區域發展帶動貧困人口脫貧。貧困發生率高，貧困面大的時候，貧困問題首先是發展問題。所以我們以往的扶貧方式，不論基礎設施建設，還是醫療教育投入，只要是在貧困地區的投入，都是扶貧工作。

但是現在情況不同了。首先貧困不再是普遍性、大面積的問題了，1990年之前中國農村貧困人口的比例超過60%，2002年到了30%以下，2014年就下降到了4.2%；第二，我們現在經濟發展速度下降了，三十多年，經濟發展平均10%以上，但現在已經降到了6.7%，而且可能還會下降，經濟發展的帶動能力正在變弱；第三，一個非常重要的因素是收入差距的問題。過去30多年，不僅是全國整體上的收入差距大幅拉大，在貧困地區內部收入差距也在擴大很多，并且還在持續擴大。在《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》實施期間，2002—2009年，貧困戶、扶貧重點縣農戶和全國農戶的收入增長速度分別為2.75%、11.76%和11.04%，貧困戶的收入增長速度比貧困縣農民的平均增長速度低9個百分點。顯然，貧困地區的經濟增長明顯有利于高收入農戶，對收入最低的貧困戶拉動作用有限。

所以，在貧困面縮小、經濟增長放緩，尤其是貧困地區內部收入差距不斷拉大的情況下，單純區域開發的扶貧模式，有效性會不斷下降，要2020年全面實現小康，實現“兩不愁、三保障”，就必須實施精準扶貧戰略。

“民主評議+建檔立卡”是目前貧困識別的主要方式。

記者：精準扶貧要求精準識別，但是貧困戶分散而且數量巨大，各自情況也差別很大，我們目前是怎么進行貧困識別的？

汪三貴：精準扶貧的前提和基礎是精準識別，但精準識別確實非常困難。如果能夠做到精準識別，那扶貧就沒有多難。按照國家統計局估算，現在我們的貧困人口總數大概5575萬，不到6000萬，貧困標準2015年是2855塊錢，不到3000塊，就按6000萬人，3000塊錢算，一年不過1800億，這個數字并不大，就是財政全兜起來，也不是做不到。當然貧困不只是收入問題，還有教育、醫療、住房，但整體上，只要做到精準識別，以目前財政能力，扶貧就不是大問題。

目前國家統計局主要是采取抽樣調查的方式，全國選取7萬戶樣本，組織調查隊入戶，采取記賬法統計家庭的經濟活動，首先是消費，其次是收入水平。這種專業機構調查的方式，進行宏觀估算是可靠的，但是要使用這種方式進行貧困識別，則很困難，一是成本很高，二是基層政府實際也沒有能力準確可靠核定農戶的收入和支出數據。我們目前實際采取的主要識別方式是：在名額控制下，通過民主評議的方式進行建檔立卡。名額控制的目的是防止各地為了獲得更多的扶貧資源而過分夸大貧困人口數量。名額依據抽樣調查的數據確定，分解到縣，再由縣分解到鄉和村，名額都有一定的上浮的幅度。最終精準識別的任務落在村一級，雖然貧困線很明確，但沒有可靠的收入支出統計，村兩委也不可能準確說出誰貧困誰不貧困，只有采取民主評議的辦法，由各村民小組推薦貧困戶再由村民代表大會討論決定。

民主評議解決了貧困戶識別中的矛盾和合法性問題，但這樣確定出來的貧困戶經常和調查記賬核定出來的貧困戶有很大出入。我們曾經在云貴川6個貧困縣做過1200戶的抽樣調查，發現建檔立卡貧困戶中有40%的農戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58%的農戶收入低于貧困線。造成這種出入的原因很多，并不全是不合理因素。除了村級腐敗、人際關系方面的原因之外，這種出入很大程度上反映了農村貧困情況的復雜性。我們現在強調的是多維貧困，有的農戶收入高于貧困線，但可能健康不好，看病要借錢看；有的孩子多，教育支出壓力大，按經濟指標不貧困，但實際貧困，不是一條貧困線，只靠收入或者支出這種單一指標可以簡單衡量的。而民主評議恰恰就是綜合評定，村里熟人社會，誰家窮村民心里大致有數，評出的貧困戶整體上是合理的。

但不管什么原因，即使你好吃懶做造成的貧困，也是要解決的。各地在民主評議基礎上也做了很多修正方式的探索。有的是綜合指標量化打分，家里住房怎么樣、有幾個勞動力、有沒有人生病，有幾個孩子上學，家里產業是什么，按標準打分，分越高，越貧困；有的地方采取“控兩頭，選中央”的方式，明顯窮而沒有選入的，明顯不窮卻被選入的要控，中間兩可的情況則聽由村民來選。各地各不相同，方式很多，很多措施能起到有效的修正作用，但要做到完全準確，不現實，也不可能。

民主評議、建檔立卡，不可能做到完全精準，但2020年達成減貧目標又是中央堅定的政治決心，那么最可行的辦法就是擴大建檔立卡的覆蓋面。我的建議是按照國家統計局的貧困人口估計總量的1.5～2倍去建檔立卡，并且相應增加資源投入。

汪三貴，中國人民大學農業與農村發展學院教授，博士生導師；中國人民大學可持續發展高等研究院副院長，反貧困問題研究中心主任，中國農村金融研究所副所長。

記者：在精準識別的問題之外，在精準幫扶上，我們還存在哪些問題？

在精準幫扶方面，存在的第一個問題是以往的扶貧項目是不是瞄準了貧困人口，以往扶貧開發的重點是貧困地區的基礎設施，但貧困戶由于缺乏商品化的產業而普遍沒有利用基礎設施來提高收入的能力。比如，修通村路誰能受益？主要是貧困村中相對富裕的農戶。很多到戶項目，比如水窖、沼氣池農戶配套的比例通常都在50%以上，不少都會超過貧困戶的負擔能力。扶貧移民搬遷也經常是這樣，我在陜西、甘肅、寧夏和江西的調研，平均每戶的搬遷成本20萬左右，政府在征地、基礎設施建設和農戶的建房補貼方面負擔了50%左右的成本，農戶自己需要承擔10萬左右，這也不是真正的貧困戶拿得出來的，所以經常有“搬富不搬窮”的問題。

這些問題歸結起來，就是扶貧資金與項目捆綁的問題。項目是上級部門確定的，而且還規定了比較詳細的實施規模和標準。對于大部分基礎設施項目，這些規定有一定的合理性，但要做到精準扶貧，資源到戶，那這種項目機制問題就比較多了。貧困戶的需求和條件稟賦差別很大、各不相同，政府要把所有情況搞清楚是不可能的，扶貧資金要和項目捆綁，那就經常會與貧困戶實際需求脫節，一些貧困戶需要的項目沒有資金支持，而不需要的項目又有資金來源，就是個不可避免的問題。

解決這個問題，就要下沉扶貧資金的管理權。扶貧資金的管理權越是下沉，就離實際需求越近，也越能適應貧困戶千差萬別的需求。目前大部分的扶貧資金的管理權已經下沉到縣，但是其他部門的資金管理方式變化不大，而且即使是扶貧資金的管理權也還有進一步下沉的必要。其次是要探索貧困戶的受益機制。導致貧困的因素是多維的，精準扶貧不僅需要采取綜合性的扶持措施，而且也需要有長遠的眼光，比如需要重點解決兒童的營養、健康和教育問題，阻斷貧困的代際傳遞。

在產業發展和創收方面，要探索如何將貧困戶納入現代產業鏈中，解決貧困農戶經常面臨的技術、資金、市場方面的困難。產業扶貧政府直接上手去做是不行的，200塊一只的種兔發給貧困戶，貧困戶轉身50塊賣掉，這種事見的多了，不管種植養殖、手工業還是鄉村旅游，都會涉及技術、市場、渠道、經營風險等諸多問題，這些問題是政府搞不定的，即使能搞定，代價也會遠高于企業。另一方面，現代農業、鄉村產業對技術水平、資本投入要求越來越高，這都是貧困戶的弱項，即使當地有不錯的產業發展，貧困戶也很有可能無法參與其中，所以這又需要政府的干預。

政府可以通過市場主體，以財政資金投入、信貸支持和政策優惠，引導、鼓勵各種農村經濟組織，農業企業、合作社吸納貧困戶，同時，政府通過各種手段去保障貧困戶的產權，擴大其收益比例。事實上，在這一領域，各地已經有了很多各具特色也富有成效的探索。比如在很多地方采用“公司＋合作社＋貧困戶”的模式，貧困戶將土地流轉給公司或合作社來獲取穩定的土地租金收入，同時為公司或合作社出工來獲取工資收入。政府對吸收建檔立卡貧困戶參與的企業從土地使用、稅收、優惠貸款等方面給予扶持。有的地方采用聯戶合作生產的模式，由大戶、合作社帶動建檔立卡貧困戶統一組織生產，以此解決貧困戶的技術和市場問題。地方政府對聯戶生產提供基礎設施（如大棚）、技術和資金方面的支持。

湖南省宜章縣采取“公司+基地合作社+村委會+小額信貸+貧困戶”的方式，以龍頭企業福鵝公司為核心，由企業提供種鵝、飼料，及養殖技術指導培訓和保本收購，吸納建檔立卡貧困戶參與到鵝養殖產業中。

記者：農村的基層治理對于精準扶貧會產生多大的影響？

汪三貴：首先扶貧資源的使用效率很大程度上取決于基層治理水平。扶貧資源精準到戶，并不是狹義上的項目和資金到戶，而是扶貧效率的到戶。很多扶貧資金、優惠信貸，如果撒胡椒面一樣平攤到每一個貧困戶，實際什么都做不了，只能當生活資金使用，但如果能由村級組織根據當地實際情況，因地制宜地安排使用，并且能夠得到村民的配合、信任，那扶貧資源的使用效果就會很好。但是實際上，貧困地區的基層治理上的欠缺是普遍的，很多地方貧困村根本沒法有效組織起村民，形成集體行動。有的地方，比如一個連戶路的項目下來，但村里連道路用地都協調不出來，修路要砍我的樹，不先賠償，那就不能修，如果是這種風氣，這種治理水平，那資源投入進去是很難產生效力的。

第二，扶貧也不只是經濟問題。比如農村的養老照料問題、鄉村公共衛生，鄉村文化生活等等，都必須依賴農村的自組織能力。尤其是現在，農村青壯年大量外出打工，留守兒童、老人的照料，如果沒有村一級的組織能力，都是很難解決的。

記者：謝謝汪老師。

（責編劉玉霞）