我國農村治理中存在的問題與對策探索

摘要：現階段，農村治理，是關系到社會發展和國家穩定的重要問題。二十余年來，我國的鄉政村治體制，在一定程度上實現了國家對農村的合理管理和控制，在促進農村經濟改革和發展方面，起到了積極的作用。然而，隨著市場經濟的發展，農村治理出現了一系列的問題，因此，對現行的治理體制進行深入的改革，已經勢在必行。

關鍵詞：農村；治理；問題；對策

中圖分類號：F321文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）09-0030-02

革命時期，農村包圍城市的道路讓中國共產黨取得了勝利，工業化時代，農村的貢獻不可忽視，同時，中國的改革也從農村開始，并給經濟發展注入了活力，由此可見，在中國革命和發展中，農村的地位無比重要。新中國成立以來，農村社會發生了許多重大的變遷，與其相適應，農村治理模式也發生了很大的改變。新中國農村治理模式的問題與對策的深入研究，對探索當今農村治理模式有著重要的借鑒意義。

一、農村治理中存在的問題

鄉鎮作為農村最基層的一級政權，直接代表著國家行政權力，組織、調控和管理轄區內的公共事務；鄉鎮以下，實行以村民為主體參與的自治體制，這是現階段我國農村治理結構的基本特征。其所存在的問題，主要有如下幾個方面：

（一）不均衡的區域性治理能力。

區域性不均衡，這是我國鄉鎮治理能力最突出的特征。一般情況下，東部的社會發展和控制能力比西部和中部要強很多，中部是目前我國農村治理能力較弱、社會沖突比較突出的地區。這種狀況與鄉鎮的經濟水平和規模息息相關。

從經濟水平和財政狀況來看，區域性差異明顯。據統計，1999年，東部地區平均每個鄉鎮鄉村經濟的總收入達到4.82億元，中部地區是1.86億元，然而，西部地區則僅7千多萬元。在財政收入上，東部地區平均每個鄉鎮1000多萬元，中部地區是333萬元，西部地區卻不到183萬元。在東部地區，由于其經濟總體發展水平和財政收入比較高，鄉鎮政權促使社會和經濟的發展能力和控制能力相對較強。中西部地區的許多鄉鎮財政狀況就非常困難，幾乎瀕臨破產。從戶數和人口看，我國鄉鎮的治理規模也存在差異性，東部大、中部次之、西部較小。

同時，由于處于經濟發展的初期，中部地區的各鄉鎮，在東部經濟發達地區的影響下，經常有超越財力的興政勞民之舉，也會在不同程度上激化其各種矛盾，從而引發社會沖突。

（二）鄉鎮政府職能異化。

設立鄉鎮政府，原本是為了盡可能地減少國家行政力量對農村經濟社會的干預和控制，但是，在實際運行過程中，卻使鄉鎮政府成為了村治自治功能退化的推手。

在自上而下的壓力型體制中，鄉鎮政府處在國家政權體系的末梢地位，這決定了鄉鎮政府必須要聽命于上級政府，成為國家在農村的各項發展任務、計劃和目標的最終貫徹者和落實者。在實際運行中，鄉鎮政府為完成任務，必須運用強有力的行政權力，影響和控制村民委員會以及農村的其它自治組織。雖然我國相關法律對鄉鎮政府與村民委員會之間的關系做出了規定，指導、支持和幫助農村社會實現自治才是鄉鎮政府的職能，而不是直接對農村社會進行干預。但是這種原則化的規定并沒有太多的制度支撐。在實際運行中，作為國家權力代表的鄉鎮政府，肯定會利用這一制度空隙，憑其組織優勢和資源優勢，將行政權力滲透到農村社會中，更多地控制農村自治組織，關注政府的利益，從而成為政府各項指標的推行者。鄉鎮政府職能的異化，導致村民自治不能得到有效的貫徹實施。

（三）農民缺乏正常渠道來維護自身的權益。

目前，基層政府職能越位、缺位和錯位情況，還無法得到根本上的改變。因為缺乏壓力和動力機制，基層政府為社會提供公共產品、公共服務和公共管理的作用還非常有限。同時，廣大農民缺乏通過正常渠道和方式來影響政府的決策，表達自己的意愿，參與政府的管理，維護自身合法權利的有效方法，真正有機會參與政治和有民主參與意識的農民不是太多，只是為了維護自身利益，農民才參與政治，并沒有把政治參與內化為自身的目標和價值。

二、農村治理中問題的對策

現今，我國農村治理存在的問題，影響著農村社會的發展和穩定。要解決這些問題，必須要需要進行制度創新，以實現農村治理的轉型。這一問題，筆者認為，有如下幾個方面需要探討：

（一）鄉鎮直選和自治。

據調查顯示，在我國，平均每個鄉鎮內設機構為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2—3倍；平均每個鄉鎮部門單位為19個，其人員達到290余人，有的甚至超過500人，嚴重超編。這說明，對于鄉鎮治理體制，需要進行綜合性改革。為此，自1998年開始，四川、廣東、山西和河南等地農村相繼地進行了鄉鎮長選舉改革的試驗，目前主要形成了六種模式，即是直選、公推公選、三輪兩票、鄉鎮人大代表直接提名選舉、對鎮級主要領導干部進行信任投票和海推直選。應該說，在一定程度上，通過建立規范化、程序化、公開化和定量的民意表達和政治選擇機制，這些改革為化解目前日益嚴重的農村政治危機提供了新的思路和方法，同時為傳統的干部選拔制度轉向現代政治選舉制度提供了一個合理的漸進發展的中間環節，具有一定的制度創新意義。但是，目前，這些改革是在鄉鎮體制框架內進行的，雖然有利于鞏固基層政府的治理基礎，卻不能解決鄉鎮政權作為國家行政體制的一環，所承受的科層壓力。而且，地方自治是地方領導人直選依賴的制度性基礎，如果不建立鄉鎮自治體制，那么鄉鎮長直選也就難以長遠發展。

村民自治的成功已經證明，只要有適合國情而明確的規則體系，在鄉村社會中，是可以通過民主選舉的方式形成公共意志并處理好地方公共事務的。從目前的情況來看，對于諸如國土管理、計劃生育和各種稅收等國家目標，要依靠法律方法，進行職能部門的法律管制。根據市場化的進程，對于農村經濟的管理，應該從直接管理逐步過渡到利用非行政手段。在國家的法律權威下，對于農村社區性事務，則實現以農村人民廣泛參與的地方自治。具體來說，就是撤銷鄉鎮政府，建立鄉鎮自治組織；強化和健全縣級政府職能部門，如教育、計生、公安、稅收、工商的派出機構；充實和加強村級的自治組織；大力發展農村經濟的中介組織；開放農民利益代表組織，如農會等。在此基礎上，鄉鎮自治組織要相應地改變工作方法和管理方式，考慮建立公決制和聽會制，關于鄉鎮地方的一些重大行政和社會事務的決策，可以依據情況逐步交由鄉鎮居民進行公共決策，在重大行政事務的決策和執行過程中，要廣泛聽取來自鄉鎮居民的意見。

（二）改變農村治理主體。

因為我國地區間經濟社會發展的不平衡性，在鄉政村治的體制下，通過制定可操作性的法律，來明確界定鄉鎮政府與農村自治組織之間的權力和利益邊界，這是很困難的。然而，鄉鎮政府改革，雖然有助于改善政府基層治理，但并沒有解除鄉鎮政府所承受的體制性壓力，其所代表的政府權力依然會對農村自治構成一定侵犯。因此，如果要將政府權力從農村自治領域中徹底退出，必須要突破現有的鄉政村治的體制框架，構建縣政鄉社的治理體制，即撤銷作為農村治理重要主體之一的鄉鎮政府，建立鄉鎮自治組織，作為農村治理中新的成員，從而形成鄉鎮大社區。在國家政權體系中，縣級政府處于最基層，通過健全縣級政府職能部門在鄉鎮大社區中的派出機構，實現縣級政府對農村行政事務的管理。同時，在強化農村自治組織的基礎上，改變鄉鎮自治組織的治理方式和運行方式，也可考慮實行鄉鎮長直選，須在廣泛吸取鄉鎮居民意見的基礎上，進行全民公共決斷?？偠灾?，實行縣政鄉社的農村治理體制，能夠理順政府與農村社會的關系，實現農村社會的有效治理。

（三）發揮農村社會組織的作用，提高農民組織化水平。

隨著農業產業化和市場經濟的發展，農民越來越需要通過各種社會組織聚合起來，踐行村民自治中自我管理、自我教育和自我服務的要求與權力，表達多元化的利益訴求，以共同抵御市場風險。另外，隨著我國政治體制改革的逐漸深入，鄉鎮政府的職能必將逐步轉變，過去由鄉鎮政府承擔的許多工作，都理應逐漸交由農村社會組織來承擔。在這種形勢下，近年來在農村除了原來就存在的農村組織外，又興起和發展起了一些社會組織，包括經濟合作組織、農民維權組織、綜合性的社會組織等。

依據治理和善治理論，農村治理的有效實現，就是農村社區公共利益最大化的實現，要依賴于政府權威和農村民間權威的結合。然而，我國農村治理問題的解決，依然離不開政府主導作用的發揮，這種主導作用體現在運用政治、法律、經濟手段，改革重塑農村的各治理主體，提供各主體之間合作治理的體制保障，以引導、控制、解決農村治理中存在的問題。

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作者簡介：成文文（1989-），女，漢族，陜西渭南人，碩士，陜西師范大學政治經濟學院行政管理專業。