審計在腐敗治理中的作用機理及路徑分析

楊劍鈞

[摘要]在經濟新常態下，經濟腐敗案件呈現面廣量大、手段多樣、小官大貪、城鄉差異等新特點。發揮審計在腐敗治理中預警、揭露、威懾、懲治等作用，進一步創新體制機制，拓寬審計治腐路徑，依法治腐、以民治腐、高壓防腐、以權治腐，以充分發揮審計在反腐倡廉中的支柱作用。

[關鍵詞]審計；腐敗治理；作用；路徑

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637127

腐敗是世界各國經濟社會發展的政治腫瘤。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高瞻遠矚，鐵腕治腐，“老虎蒼蠅”一起打，取得了有目共睹的成績。審計作為國家經濟建設的“免疫系統”，在腐敗治理中，扮演了特殊的角色，具有自身獨特的優勢和重要作用，在揭示腐敗、懲治腐敗、建立機制、促進自律等方面發揮了積極作用。推進反腐倡廉建設，是由審計職能的內生性決定的，是現階段各級審計組織都無法回避的重要職責。在遏制腐敗的眾多因素中，審計體系，尤其是國家審計機關在推動腐敗治理中與其他的腐敗制約因素相比較，既有共性，又有區別，審計地位的特殊性也決定了國家治理腐敗需要借重審計的“免疫系統”功能，有針對性地從多角度、多方面構建審計推進腐敗治理的路徑，明晰審計在腐敗治理中的作用機理。

1新常態下經濟腐敗呈現的新特點

從目前披露出的經濟腐敗案件來看，觸目驚心，腐敗治理已經到了退無可退的地步，不治理腐敗，亡黨亡國，絕非危言聳聽。實現中國夢，實現中華民族的偉大復興，最大的障礙來自各種類型的腐敗，經濟發展新常態下，經濟腐敗呈現以下一系列新特點。

11面廣量大，民生資金是重災區

近年來，隨著國家轉移支付力度的不斷加大，對民生領域的投入逐年提高，對民眾的補貼不斷增加。各種惠民資金、基層投資在腐敗分子眼里成了一塊個個虎視眈眈的大蛋糕。從目前披露出的發生在群眾身邊的腐敗案件可以看出，國家下發的危房改造、退耕還林、種糧補助、低保金、新農合、撫恤金、拆遷補償、集體三資等民生補助，無一不遭到腐敗的黑手。

12手段多樣，各種方法層出不窮

從曝光的“蒼蠅”貪腐案例來看，其貪腐也是用盡辦法、窮盡手段。套取、截留、貪污是群眾身邊腐敗分子的常用手段，這些手段相對比較隱蔽，普通老百姓大多難以知曉，但向群眾索要“好處費、業務費、公關費、打點費”等，就是明目張膽、明火執仗地侵犯群眾利益，廣大人民群眾對此深惡痛絕。隨著國家“打虎拍蠅”的高壓態勢日益加強，一些基層腐敗分子為逃避懲罰，費盡心思，作案手段不斷翻新。由直接貪污變為造假圈錢，由直接受賄變為暗示期權，由挪用公款變為出借收利，貪腐手段極具隱蔽性。

13基層腐敗，小官大貪時有凸顯

一些基層的腐敗分子，錢不分多少，物不論大小，只要是利益，都想方設法地納入自己的腰包?！吧n蠅”雖小，但胃口不小，時常會犯下涉案金額巨大的驚天大案、要案，收取回扣上百萬元、套取公款上千萬元、挪用資金上億元，不斷刷新涉案金額，觸目驚心。一些地區通過對比近兩年查辦的案件數據發現，小官大貪現象逐步凸顯，如江蘇如東縣紀委通過梳理發現，涉案金額超百萬元的2013年2件，2014年5件，有逐年增加的趨勢。這也提醒基層黨委和紀檢部門要高度重視此類腐敗行為，加大紀檢力度，加強日常監管，將紀律和規矩挺在前面，才能有效防治“蒼蠅”肆虐。

14區域差異，利益侵害領域有別

我國的一個基本國情就是區域發展不平衡，這個國情在深層次影響到群眾身邊的腐敗問題。從已經查處的經濟腐敗案件可以看出，發達地區與欠發達地區之間差異明顯，貪腐行為與群眾利益的關聯程度顯著不同。在發達地區，“貪蠅”的選擇機會較多，他們的腐敗通常比較隱蔽，以巧貪居多，最具代表性的就是侵貪集體“三資”，如侵占集體土地、集體資金，變賣集體資產，披著貌似合法的外衣編造虛假合同、低價出租資產行貪腐之實。這類腐敗，雖沒有給集體帶來立即的損失，但長期看會傷害到推動集體經濟發展的物質基礎。而欠發達地區，由于集體經濟不夠強大，“貪蠅們”就將手伸向民生資金，巧取豪奪給群眾帶來的傷害更為直接和強烈。他們用簡單粗暴的手段徇私舞弊、貪污挪用、收取好處費，直接侵犯群眾利益。區域的差異、城鄉的差異，導致貪腐侵害群眾利益的案件也出現不同偏重。在城市，相對集中在教育、醫療、住房、交通等公共服務領域；在農村，則集中在扶貧、社會救助、“新農合”等民生幫扶項目的資金使用領域。隨著農村經濟的發展，腐敗問題的高發地帶也逐漸向土地流轉領域跨越。

蠅貪猛如虎，透視群眾身邊的腐敗現象，分析新常態下經濟腐敗的新特點，更堅定我們以零容忍的態度向貪腐開戰的決心，深刻把握群眾身邊腐敗問題的規律，提高解決問題的針對性，多管齊下，對癥下藥，才能取得良好的成效。

2審計在腐敗治理中的作用機理

審計在預防和治理經濟腐敗中具有先天的技術性優勢，在中央紀委《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》中，強調了要通過加強審計監督、健全經濟責任審計等制度的方式進行反腐?！堵摵蠂瘮≈卫砉s》明確將審計列為國家腐敗治理四大支柱之一。在我國審計體系中，無疑，國家審計在推進腐敗治理中充當了先鋒，發揮了無可比擬的作用。

21通過發揮審計監督職能，構建反腐防護網

根據國務院新聞辦2010年發布的中國反腐敗和廉政建設白皮書介紹，我國目前的反腐敗懲防體系由七部分構成，分別有黨內監督、政府內部監督、人大監督、政協民主監督、司法監督、輿論監督和公民監督。審計監督屬于政府內部監督，這構成了具有中國特色的社會監督體系。審計監督是一種行政監督權，是一種日常性的跟蹤監督，能在第一時間發揮審計的免疫系統功能，及時發現和預警經濟舞弊行為?，F有統計表明，在所有的腐敗案件中，經濟腐敗占七成。審計人員運用專業的知識和專門的技術方法，在經濟事務的立項、執行、決算上都充分介入。利用自身涉及行業多、層次廣，尤其是大數據技術的應用，可以使得審計能通過關聯分析對比，及時去發現腐敗線索，從而從源頭上遏制腐敗的發生。由于制度和法律體系的相對缺乏，使得審計的獨立性和權威性尚有待加強，應用審計構建的反腐防護網也不夠嚴密，審計事先預防、事中制止、事后問責的全過程防護式的監控在腐敗治理中尚未承擔主要角色。

22通過審計揭露查處重大案件，發揮威懾作用

據國家審計署工作年報，2013年審計署向有關部門移送重大案件線索和事項408 件，2014年，審計署向有關部門移送重大違法違紀問題線索和事項423件，還協助有關部門查處了一批重特大腐敗案件。對大案、要案的查處始終是國家審計的重點之一。這些大案、要案的查處，極大地發揮了震懾作用，促進領導干部的清正廉潔。審計結果的運用、經濟案件的查處，利于社會廉政風氣的形成。審計揭露，除揭露問題的表象之外，更重要的是挖掘深層次的體制、機制、流程設計上的缺陷，促進標本兼治。

23信息化審計平臺的建立，為反腐預警系統提供支持

通過信息化審計平臺的建立，結合反腐廉政指標體系，形成實時監控系統和智能預警系統。通過將有關的經濟數據輸入數據庫，由數據庫對這些數據進行自動加工處理，生成相應的指標，由網絡傳回審計機關，審計機關以此來掌握部門、單位的資金使用情況，及時發現問題線索，從而起到防范作用。審計機關在進行經濟責任審計時，也可通過適時監控系統中的原有指標進行對比，從而發現任期內是否存在經濟問題。智能預警系統為每個監測指標都預設報警程序，一旦發現超標，隨即啟動，主動向審計人員發出提示，提醒審計人員關注處理，幫助發現和解決潛在的問題。

24通過審計發現問題，提出建議推動制度完善

審計部門在實際工作中，會比較容易發現制度漏洞，通過發現及處理問題，更好地從制度入手，提出建議、堵塞漏洞、防微杜漸，從根本上杜絕有關人員的貪腐念頭。審計機關和人員在工作過程中，通過實際工作案例，對問題進行分析綜合，開展理論研究，并對發現的問題提出制度上的建議，向上級主管部門反映。

3提升反腐敗審計成效的路徑分析

通過對現有文獻的歸納分析和審計實務人員的體會，審計在推進國家腐敗治理中存在某種程度的不足。這主要體現在：一是獨立性依然是制約審計功能發揮的首要因素；二是審計結果的使用未達社會公眾預期，影響到審計的權威性；三是腐敗治理聯合機制尚未得到真正確立，審計在腐敗治理中的地位還沒有得到法律確認。這些問題的形成有法律層面的原因，有權利層面的原因，也有道德層面的原因。因此，完善審計參與腐敗治理，提升審計反腐成效，必須從以下四方面完善提升審計反腐成效的路徑。

31完善審計治腐的法律法規體系，凸顯審計獨立性，依法治腐腐敗滋生的重要原因之一是制度不健全，習總書記反復強調，要將權利關進制度的籠子，要將紀律和規矩挺在前面。審計是我國腐敗治理的重要工具和手段，治理腐敗的關鍵在于法制健全，因此，必須加強審計在推進反腐方面的自身法律建設。在反腐倡廉的制度體系和有關廉政建設的法律法規中，明確審計在腐敗治理中的法律地位和職責權利，使審計參與反腐有章可依、有法可循。要強化突出審計結果的使用和責任追究制度，在制度體系和法律條文中有明確落實，增強審計在法律中的地位。進一步凸顯審計的獨立性，增強權威性，做到依法治腐。

32建立審計治腐的民眾參與機制，提高群眾參與度，以民治腐公眾參與是反腐倡廉非常重要的外部監督力量，在審計過程中，尤其對于經濟案件，須廣泛開展外圍調查。眾多的審計線索，往往來自于群眾舉報和提供。因此，在審計計劃確立、審計過程實施、審計線索清理、審計報告公示、審計問題處理等環節，要注重來自群眾的聲音。在具體的制度上要加以明確，鼓勵、支持民眾參與。在審計中引入網絡、微信等新媒體，廣播、電視等融媒體載體，發動公民參與，提升審計治腐的效益。

33建立健全審計問責制度，提高審計監督力度，高壓防腐建立一套程序合法、公開透明的審計問責制度，保障問責程序正當、問責結果適當、問責客觀明確。明晰崗位職責，對各級審計人員的崗位職責予以明確。對于問責的范圍，主要體現在兩個方面：一問審計人員，有無徇私舞弊，違反法律法規，對上級的無理要求予以順從，對招呼的舞弊行為置若罔聞，對不利的結果隱瞞不報。對違規的審計人員進行問責，對審計結果實行終身追責，情節嚴重的，須追究法律責任，調離審計隊伍。二問經濟行為當事人，有無阻撓審計進程，有無執法犯法、知法犯法，有無對審計主體施壓、蒙混過關，對違規當事人，要堅決予以曝光，依法嚴處。問責制度的建立健全，能進一步增強審計治腐的震撼力，提高審計監督的有效性。

34創新審計體制機制，防止權力濫用，以權治腐

在我國，審計實施雙重管理體制，審計機關一方面受上級審計機關領導，同時又要受本級人民政府領導，這在審計法中有明確的規定。這種管理體制，壓縮了審計的獨立性，也一直受到審計理論研究學者的高度關注。借鑒西方司法型或獨立型審計模式，結合我國審計實際，賦予國家審計一定的司法權，這在審計治腐中無疑會大大增加審計的權威性。審計機關可以直接對違反財經法規、制度的任何行為和個人予以處罰。在機制體制的創新中，在基于現有憲法體系的基礎上，改革機構設置、強化職責權限、促進高效運行，審計機關不僅能通過專業化的審計去發現問題，還能問責到底，這對揭露腐敗、維護財經紀律，意義深遠。

4結論

審計與司法、紀檢共同作用，推進腐敗治理。通過審計有利于揭發舞弊，有利于推進問責，有利于完善制度，有利于健全反腐機制。在當前反腐倡廉的新形勢下尤其需要提升審計反腐功能，完善法律法規體系，依法治腐。擴大群眾參與，以民治腐。健全問責制度，高壓防腐。創新體制機制，以權治腐。要進一步完善審計治腐的工作路徑，發揮審計在反腐倡廉建設中的獨特作用。

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