科右中旗城鄉土地利用差異及其優化策略探討

王利權　魏利利

摘要：土地利用差異歷來是資源利用、環境保護和社會經濟發展中的普遍性問題。土地利用則關系整個經濟社會的可持續發展，也是導致土地利用差異的直接原因。本文主要從土地供給對土地利用的影響進而導致的土地利用差異和導致土地利用差異的因素兩個方面展開研究，從中發現問題進而提出優化策略。這樣有利于改變經濟增長方式和土地利用方式，實行節約和集約利用土地，在生態環境質量的剛性約束下，實現低占地的經濟增長和可持續的土地利用。

關鍵詞：科右中旗；土地供給；土地利用；策略探討

1. 研究區概況

科爾沁右翼中旗（簡稱科右中旗），位于大興安嶺南麓、科爾沁沙地北端，是興安盟最南端的一個旗。北與我盟的科右前旗、突泉縣為鄰，東與吉林省通榆縣、洮南市接壤，南與通遼市科左中旗相連，西與通遼市的扎魯特旗、霍林郭勒市以及錫林郭勒盟的東烏珠穆沁旗毗鄰[3]。全旗轄8個蘇木鎮、8個工作部、2個管理區，173個嘎查，464個艾里，總人口25萬，其中蒙古族人口占總人口的85%，是全區蒙古族人口比例最高的少數民族聚居旗。

2. 從土地供給來看土地利用差異

2.1 城鎮土地供給

科右中旗2008年～2012年共批準面積349.9102公頃，其中住商業地16.9591公頃，住宅用地37.1574公頃，工業用地295.7937。為了完善基礎設施和提高經濟社會的發展和保障。近年來，各地為了加快自身發展的步伐，都在不斷地建設和完善基礎設施，先后上馬了一批交通、水利、能源、環保等重大基礎設施項目，這無疑為經濟社會的進一步發展奠定了基礎。但是另一方面，在基礎設施建設中，由于缺乏必要的區域統籌和協調，導致一些基礎設施盲目上馬、重復建設，造成土地資源和資金配置上的巨大浪費。

科右中旗2008年總用地面積為23.9442公頃。用地狀況分別為：商業用地0.0989公頃、占總用地面積的0.41%，住宅用地5.7668公頃、占總用地面積的24.08%，工業用地18.0785公頃、占總用地面積的75.5%。根據以上數據來分析，商業用地的比例最小，工業用地的比例最大，我旗的主要經濟來源于工業而商業還沒有足夠的發展，經濟結構較為簡單。由于資源比較豐富，我旗的經濟發展主要依賴于輸出型經濟。

科右中旗2011年總用地面積為34.2329公頃。其中商業用地為1.2576公頃、占總用地面積的3.67%，住宅用地為10.2777公頃、占總用地面積的30.02%，工業用地為22.6967公頃、占總用地面積的66.31%。根據以上數據的分析，科右中旗的商業用地、住宅用地、工業用地的用地面積都有所增加。從2008年到2011年的整個用地比例變化情況說明我旗正逐步改變經濟結構，由單一工業型經濟結構轉變為全面發展的綜合型經濟結構。由于經濟的發展使得人們的生活水平有所提高，對各種必需品的需求也逐漸增加，致使商業得到快速發展，商業用地與住宅用地在總用地中的比例均有大幅度的增加。

未來的很長一段時間也會按照這種趨勢向前發展。由于人們生活水平的提高環保意識也越來越強，工業的發展或多或少的會給環境帶來污染，這也是工業用地比例減少的重要原因。城市的發展由多種因素共同組成，而發展方向則是更有利于人類生存的方向前進。在此過程中城市用地結構也會逐步轉變，這也是我旗今后土地工作的重點。

2.2 農村土地利用供給狀況

科右中旗2009年～2012年共報批新增建設用地總面積549.2005公頃?，F已供應面積271.4035公頃。供地率為49.42%，未供土地277.797公頃。

2009年征轉用項目用地共2宗，批準用地面積共42.58公頃，其中批次用地1宗，批準面積36.32公頃。單獨選址1宗，批準面積6.26公頃。供地總面積27.21公頃，供地率為64.01%。

2010年征轉用項目用地共5宗，批準用地面積共23.69公頃，其中批次用地1宗，批準面積4.19公頃。單獨選址4宗，批準面積19.5公頃。供地總面積15.33公頃，供地率為64.73%；2011年征轉用項目用地共2宗，其中批次用地1宗，批準用地面積3.9816公頃，供地面積2.3883公頃。單獨選址一宗，批準面積151.6857公頃，已全部供出，至此供地率達到98.98%；2012年征轉用項目用地共14宗，批準用地面積共327.266公頃，其中批次用地7宗，批準面積296.0233公頃。單獨選址7宗，批準面積31.2427公頃。供地總面積74.74公頃，供地率為22.84%；2009年供地率為64.01%，跟往年相比供地率有所回升。批而未供土地主要涉及教育用地，因資金不足項目不能及時落地，待資金落實后會盡快辦理供地手續；2010年供地率為64.73%，只差巴彥呼舒京科4.95萬千瓦風電項目未供地，供地方案旗人民政府已批復，待簽訂出讓合同后供地，至此供地率即達100%；2011年供地率為98.98%，本年度第六批次所批準的新增建設用地面積為3.9816公頃，主要用于保障性安居工程項目，其中廉租房、公租房項目用了2.3883公頃，另外通遼至霍林河鐵路擴能改造工程單獨選址項目批復已到，批準面積為151.6857公頃，已全部供出，從而使本年度供地率達到98.98%，剩余的建設用地今年繼續用于建設保障性安居工程項目；2012年共征轉用327.266公頃，其中單獨選址100萬噸水泥粉磨項目、大唐風電項目、翰嘎利風電建設項目已供出。額木庭高勒風電場和巴鎮生活垃圾無害化處理工程項目，自治區批件已到，其中額木庭高勒風電場2.7597公頃、巴鎮生活垃圾無害化處理工程8.2209公頃，目前正在辦理前期供地手續。集體建設用地置換一、二、三批次，用于年產10萬鋅冶煉項目和年產50立方米商砼攪拌項目已供地，剩余未供出部分已有用地企業意向，其中百吉納化工及加工園區道路、百吉納化工及加工園區A區給水廠以及甲八西路共計56.7042公頃，龍源風電接入系統0.5978公頃，巴彥淖爾蘇木和哈日諾爾蘇木干部職工周轉房共計0.605公頃，目前已經在土地市場動態監測與監管系統中公示，等公示到期后將全部供出。另外內蒙古新建錫林浩特至烏蘭浩特鐵路（芒罕屯至烏蘭浩特段）科右中旗段自治區批件已到，面積共計97.5091公頃，我局已采取積極措施加緊供地已達到，至此供地率將已達到54.83%。

農村土地的居民點及工礦用地的比例并不高，而耕地、園地、林地、牧地卻占很大一部分比例。農牧業是中旗的傳統產業，也是農村牧區的主導產業。農業方面，中旗有耕地194萬畝，其中，水澆地65萬畝，草牧場1300多萬畝，林地300多萬畝，宜林地160多萬畝，家畜200萬頭（只、口），糧食產量5億斤以上[4]。而且中旗目前遠離工業區，空氣、土壤、水源等均未受污染，對發展綠色、有機農牧業有著良好的自然環境，這是中旗發展有機農畜產品加工的巨大潛力優勢。具有代表性的二龍屯有機農業有限責任公司是興安盟唯一一家開發高附加值有機農牧業產業化企業，進入了內蒙古民營企業100強之列。畜牧業方面，中旗是自治區確定的33個畜牧業旗和全盟唯一畜牧業旗。當前，正圍繞內蒙古圣羊肉業發展有限公司等企業，建設草原肉牛、草原肉羊和草原黑毛豬等產業化基地。

從供地建設項目來看，有關于能源建設用地項目供地率較高。同時，關于基礎設施建設性項目供地率也十分高。由于涉及民生工程旗政府十分重視，所以供地率也特別高。自項目開工起，在人民群眾中反響很好，這也奠定了此類項目在農村供地中的地位。談及民生工程不得不提到的是保障性安居工程項目。如廉租房和公租房等，歷來在農村供地中都占有十分重要的地位，這也是關乎民生——國家重點扶持的項目。

2.3 城鄉土地供地差異分析

a. 從工業供地來看

農村由于主要以耕地、牧業為支柱產業，所以工業供地相對于城鎮來說有相當大的差異。從未來長遠來看，農村工業供地也不會有太大的變化，這主要取決于科右中旗畜牧業的發展水平。工業對于畜牧業發展來說起反向作用。

b. 從商業供地來看

農村除自身生存所需要的基礎性商業建筑外，還存在一些有關于農產品和畜產品的加工企業。而在城鎮的發展過程中除這些必需的商業設施外，更多的是一些大型的商業交流機構。從總體上來看，城鎮商業供地還是要比農村大很多。

c. 從住宅供地來看

由于城鎮人口數量本身就多于農村人口，再加上城鎮化現象的出現，致使城鎮住宅供地歷年增加。而由于農村廉租房、公租房項目的啟動，農村這一類型的供地也在逐年增加。而關于基礎設施的供地來看，農村有待于發展，所以基礎設施投入較多。而城鎮人口的增加、道路拓寬等基礎設施建設項目也在增加?？偠灾?，無論是農村還是城鎮，雖然在單個供地項目上有一定的差異，但是總的發展方向都是供地逐年增加[6]。這也是由經濟發展、人口增加等因素共同決定的。

3. 土地利用差異影響因素分析

3.1 自然地理因素

對城市土地集約利用差異有重要影響的關鍵因素是自然地理條件，水資源、地質條件、氣候、地形地貌和土地資源狀況等，是城市的生產和發展的依靠[12]。例如科右中旗山丘較多，需要綜合考慮、合理的利用自然地勢來規劃城市，但是由于技術不夠先進、資金不夠充沛，造成有些地區很多地不能被利用，導致土地集約利用程度相對較低。

3.2 人口因素

人口既是人類社會經濟因素中最主要的因素，又是最具活力的城市土地利用集約化變化的驅動力之一[9]。城市土地集約利用度與人口密度呈正相關，隨著中旗城鎮化發展的加速，許多農村人口進入城市生活，增加了城市建設用地使用面積，使城市人地矛盾更加激化，土地管理者有必要采用多技術多手段來緩解人地矛盾因地適宜的采用改善集約利用的措施，造成不同城市土地集約利用程度。

3.3 經濟因素

經濟因素包括城市內部自身經濟實力和外部宏觀經濟環境，它對城市土地集約利用度具有十分重要的作用。一個城市的土地利用集約度與其經濟發展水平呈正相關，即經濟發展水平越高的城市，城市土地集約利用水平越高，相反，則城市土地利用處于粗放利用階段，土地浪費現象嚴重，城市土地集約利用城市相對較低[9]。例如，科右中旗中東部地區經濟比較發達，城市土地集約利用程度遠高于西部欠發達地區的土地集約利用程度。

3.4 政策因素

政府對土地市場的干預往往會扭曲市場供求關系，改變土地的相對價格，從而影響了土地的利用結果?？朴抑衅煺畤栏褡袷亍耙皇乱蛔h、特事特辦”的原則，努力使中旗的經濟發展環境有一個新的改善?！耙皇乱蛔h”議定的事項也具有一定的約束性。但這種約束性不同于行政決定的約束性，它是在群眾自愿的基礎上產生的，主要靠受益群眾互相信任、互相監督和限制受益來實現，不帶懲罰性。如今對其研究都處于定性研究階段，隨著研究方法和技術的改進，需要加強對其定量研究，為土地管理和決策者提供科學依據。

4. 科右中旗城鄉土地利用差異策略探討

隨著社會主義市場經濟的不斷深入，土地資源市場作為市場經濟的一部分也在不斷地進行著改革。尤其是改革開放以來，隨著社會經濟改革的發展，人們生活水平的提高，城市土地資源的開發日漸的擴大，尤其是隨著城鎮土地資源的利用已成飽和狀態，城市的土地利用逐漸向農村土地過度[8]。我們應如何合理的規劃才能合理的利用城鄉土地資源利用，推進城鄉一體化的健康發展，城鎮一體化的政策理念在方向上是對的，它的實施是市場經濟發展的必然，是改革開放的必然要求，但是針對在城鄉土地利用的過程中所出現的問題，我們應該如何面對，這不僅是一個需要及時解決的問題，更是一個長遠需要堅持的政策。

4.1 放慢城鄉一體化的腳步，合理規劃城鄉土地資源的利用

城鎮化應該放慢腳步，在鄉土文明為基礎的生態文明建設中，走出一條城鄉融合的道路，任何政策的實施都需要穩步的落到實處，特別是在解決“三農問題”上更要注意。城鄉一體化的理念在大的方向上是正確的，是發展農村經濟，使農民走向富裕的必然之路。但是按照科右中旗的情況來看，城鎮一體化的發展越來越快，使得土地資源出現粗放利用現象，農民的問題無法得到解決[10]。因此，在城鄉土地資源的合理利用上應該以維護農民的利益為前提，實現農村向城鎮的穩步過度，從真正意義上實現城鎮一體化的進程。

4.2 打破城鄉二元制度的局限性，促進城鄉土地資源的合理利用

改革開放以來，隨著工業化、城市化的發展，人口不斷向城市集中，科右中旗的外來人口不斷增長，大大地超過了本地人口。雖然國家明文禁止集體建設用地的自由流轉，但是實際上科右中旗的大量的集體用地卻以各種形式非法進入了城市土地市場，是農村土地不能得到保障。這是一種缺乏規范性的行為，不僅違背了市場發展的規律，也在一定程度上阻礙了市場經濟的正常運行。

為破除這種傳統靜態城鄉二元結構，出臺了一系列公共政策，如加快推進社會主義新農村建設，對種糧農民進行直接補貼，加大農村基礎設施建設力度，建立覆蓋農村居民的新型農村合作醫療、新型農民養老保險、農村居民最低生活保障等社會保障制度，推進基本公共服務均等化，加快中心城市和小城鎮戶籍制度改革等使農民得到保障[11]。

4.3 在合理利用城鄉土地資源的同時，解決農村剩余勞動力的問題

由于科右中旗的土地的大量被轉用以及農村土地的不合理利用出現農村勞動力剩余的問題嚴重。農民的問題是目前我國首要解決和重視的問題，為了使農村經濟提高，促進城鄉一體化的發展，在城鄉土地利用的過程中出現的大量剩余勞動力是需要切實的解決的[16]。農民就業的問題是很復雜的，但就業的渠道還是比較寬的。鼓勵農民自主創業，為農民提供創業指導，提供相應的培訓，如：大棚栽植技術.特殊果木品種的種植等等。很多項目都可以解決農村剩余勞動力的狀況，還能在一定程度上促進農村經濟的建設，解決農民沒有土地的切身問題，這樣既解決了城鄉土地的合理利用，也能是農民通過自己的雙手逐漸走向富裕。

4.4 可持續發展和科學發展觀為核心指導城鄉土地資源的合理利用

可持續發展戰略是我國需要長期堅持的一項基本國策，也是科右中旗這片土地需要堅持長期策略。這是由中旗土地資源有限的現狀所決定的。在城鄉土地資源的合理利用上，要有一個長遠的眼光，除了注意環境的保護和生態環境的維護，還有用科學的發展觀作為指導思想，積極的實行各項政策，在城鎮一體化的進程中，切實的解決好農民的問題，促進城鄉土地資源的合理利用[15]。

4.5 優化空間布局

空間布局是經濟社會發展規劃的重要內容，加快推進城鎮化進程，優化城鄉用地結構及布局，完善城鎮體系，促進人口和經濟向中心鎮、中心村集中，形成合理的城鎮體系和強大的中心鎮——巴彥呼舒鎮[14]。以區域的集聚發展為核心，推進城鎮協調發展，擇優發展小城鎮，全面提高城鎮發展質量，以高力板鎮、吐列毛都鎮、巴仁哲里木鎮、好藥蘇木鎮、杜爾基鎮為發展區域，加快擴張城鎮人口規模，大力發展城鎮經濟，切實加強城鎮基礎設施建設，進一步提高城鎮化水平。

4.6 優化土地供應結構

以工業經濟為主導，突出發展能源、重化工、農畜產品加工、三大支柱產業，培育發展先進制造業的創新環境，促進經濟增長方式由農牧型經濟為主導向以工業經濟為主導轉變，向重工業型生產轉變?？朴抑衅熘攸c發展能源、重化工、農畜產品加工等工業和能源產品交易、商貿流通、房地產等第三產業及科教文化事業；高力板鎮、好藥蘇木鎮重點發展商貿流通業；吐列毛都鎮、巴仁哲里木鎮、杜爾基鎮重點發展農畜產品加工業。形成疏密有序、集中發展、開敞布局的區域城鎮空間組織形式，充分發揮中心鎮以及各中心地的等級規模效用，明確城鎮職能分工，使城鎮發展走上有序、健康、持續的發展之路。

參考文獻：

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