基于經濟協調發展的內蒙古城鄉統一建設用地市場研究

梁潔　王友鳳

摘要：建立城鄉統一建設用地市場是城鄉統籌發展的迫切需要，是縮小城鄉經濟發展差距的有效手段。文章論證了城鄉統一建設用地市場與城鄉經濟協調發展的內在聯系，分析了內蒙古自治區城鄉經濟發展存在一的差距，剖析了自治區建立城鄉統一建設用地市場、促進城鄉經濟協調發展的有利條件。并以城鄉經濟協調發展為前提，提出了建立集體土地流轉機制、推進宅基地流轉、征地制度改革等建立的城鄉統一建設用地市場的對策建議。

關鍵詞：城鄉統一建設用地市場；城鄉經濟協調發展

1. 引言

城鄉關系是伴隨著“城市”的產生而出現的。改革開放以后，隨著城鎮化的快速推進，城市和農村的矛盾就此產生，并伴隨著經濟的快速發展而進一步加劇。近年來，“縮小城鄉經濟發展差距”、“健全城鄉發展一體化體制機制”等成為諸多學者研究的熱點問題。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“健全城鄉發展一體化體制機制”及“建立城鄉統一的建設用地市場”等土地改革目標，進一步為城鄉統籌發展指明了研究方向。

目前，對城鄉統一建設用地市場研究主要集中在如何構建、對策建議等方面，而忽略了建立城鄉統一建設用地市場與經濟協調發展的關系。弄清城鄉統一建設用地市場對城鄉經濟協調發展的作用及其兩者的內在聯系，不僅對縮小城鄉經濟發展差距具有實踐意義，也是建立城鄉統一建設用地市場的基礎。

2. 城鄉統一建設用地市場與經濟協調發展的內在聯系

2.1 城鄉統一建設用地市場的內涵

城鄉統一建設用地市場是指在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價[1]。建立城鄉統一建設用地市場是規范土地市場的有效手段，也是發揮市場優化配置作用的必然要求。從構成要素來看，城鄉統一建設用地市場主要包括交易主體、交易對象、交易工具及交易價格等。從研究內容上來看，城鄉統一建設用地市場主要包括集體經營性建設用地流轉、農村宅基地流轉、征地制度改革及交易平臺建設等。

2.2 城鄉經濟協調發展的內涵

城鄉經濟協調發展的實質是協調和發展。經濟發展與經濟增長不同，它不僅代表了經濟總量的增加，還代表了產業結構和社會結構的優化、社會生活質量和投入產出效益的提高等。協調是指不同區域間或經濟產業結構間的平衡與相互促進作用。城鄉經濟協調發展的內涵即在協調機制的作用下，城市和農村的經濟發展實現和諧的、互利的、合理的、有比例的發展，使事物整體效應達到最大滿意度的可持續的發展。

2.3 城鄉統一建設用地市場與經濟協調發展的關系

土地市場也是一種生產要素市場，是現代市場經濟的重要組成部分。自國家實行國有建設用地有償使用制度以來，國有建設用地市場得到蓬勃發展，并在發展過程中逐步完善，形成了成熟的市場體系。成熟的國有建設用地市場是土地資源優化配置的前提，也是產業結構優化的基礎。產業結構作為經濟發展的一項重要組成部分，是在不斷的結構調整過程中實現經濟協調發展的。因此，完善的國有建設用地市場對經濟協調發展起到一定的促進作用。

但是，完善的土地市場是由國有建設用地市場和集體建設用地市場兩部分組成的。由于土地所有權的二元結構，農村建設用地只能通過“農轉用——征收——供地”的運作模式合法的進入建設用地市場。而在建設用地指標不足或無法通過正常法律途徑實現農村建設用地征收時，在市場機制和巨大潛在利益的驅使下，農村建設用地開始進行大量的隱性交易，如將耕地出讓、轉讓、出租用于非農業建設，以租代征、宅基地非法買賣等，嚴重擾亂了正常的土地市場秩序，破壞了政府機構對用地結構及產業結構的有效調控，制約了產業結構的優化升級，阻礙了經濟的協調發展。

因此，國有建設用地市場和集體建設用地市場相互作用、相互影響，是密不可分的整體，二者共同作用于土地市場的運行機制，對經濟協調發展產生積極的影響。建立城鄉統一的建設用地市場不僅是完善土地市場的迫切需求，也是優化土地資源配資、優化產業結構調整，實現城鄉經濟協調發展的重要途徑。

2.4 城鄉統一建設用地市場對經濟協調發展的導向作用

2.4.1城鄉統一建設用地市場對經濟主體的導向作用

價格機制、供求機制和競爭機制是構成土地市場運行的三大要素。土地市場通過其價格機制來引導經濟主體對土地的供給與需求。

土地作為特殊商品在土地市場中進行流通，土地市場通過市場機制調節土地資源的配置，使土地供求雙方即經濟主體自愿達成有償轉讓交易。城鄉統一建設用地市場的建立，可以使經濟主體之間的交易更加公平、透明，避免農村集體建設用地市場隱性交易擾亂正常的市場秩序，通過統一的、完善的市場運行機制調節土地供求雙方的交易意愿，實現土地供需不平衡向平衡狀態的轉換。

2.4.2城鄉統一建設用地市場對產業結構的導向作用

土地市場是通過土地資源優化配置對土地利用結構的調整來實現對產業結構的影響作用。在國民經濟發展的初期，第一產業作為經濟發展的支柱產業，土地利用結構以農用地為主。隨著工業化經濟的發展，第二、三產業的比重大于第一產業，土地利用結構相應的由農用地向建設用地傾斜，在此過程中，農用地通過土地市場體系向建設用地進行轉化。但是，由于集體建設用地市場的不完善，土地市場受建設用地指標及征收土地的限制，在土地利用結構調節的過程中，難免會出現無法滿足土地需求的情況，這在一定程度上阻礙了產業優化升級。因此，建立城鄉統一建設用地市場，使集體建設用地與國有建設用地“同權同價”有助于促進產業結構優化升級。

3. 內蒙古城鄉經濟協調發展現狀

3.1 自治區城鄉經濟發展不協調的主要表現

3.1.1 城鄉人均收入水平

城鄉經濟發展不協調，是我國當前經濟發展中的突出問題，也是內蒙古城鄉經濟發展的突出問題。首先，城鄉居民人均收入不協調是城鄉經濟發展不協調的主要表現。

根據表3-1，自治區城鄉居民收入水平存在一定差距，城鎮居民可支配收入是農村牧區居民總收入的1.8倍左右，并在2013年呈現上升趨勢。如果考慮城鎮居民享有的社會保障、城鎮居民補貼等隱性福利，城鄉居民收入水平還會進一步擴大。同時，城鄉居民收入絕對差呈現逐年增長趨勢，從2007年的5591元增加到了2013年的13023元，增加了超過2倍，這從另一方面也表明自治區城鄉經濟發展差距在逐步擴大。

3.1.2 城鄉居民生活水平

城鄉居民消費水平是生活水平的具體體現，同樣也是城鄉經濟發展不協調的主要表現。

3.2 自治區城鄉經濟協調發展的有利條件

3.2.1 集體建設用地抵押探索為城鄉經濟協調發展奠定了基礎

2013年6月，內蒙古自治區人民政府辦公廳關于印發《內蒙古自治區集體建設用地使用權抵押暫行管理辦法》的通知（內政辦發〔2013〕60號）?！掇k法》的實施，為進一步鼓勵集體建設用地使用權人和各類金融機構積極開展集體建設用地使用權抵押活動，規范集體建設用地使用權抵押中的申請、評估、登記等程序，正確引導集體建設用地使用權抵押融資，努力為集體建設用地使用權抵押融資創造良好的政策環境提供了政策支持，同時也為進一步實施集體建設用地流轉，促進城鄉經濟協調奠定了基礎。

3.2.2農村牧區宅基地管理研究為城鄉經濟協調發展提供了數據支持

農村宅基地管理是農村土地管理的重要組成部分，也是農村土地管理中的重點和難點。針對農村宅基地管理面臨新的形勢，農村牧區宅基地法律關系不完善、不明確等問題，2014年7月，自治區開展了“農村宅基地管理的課題研究”。課題研究在大量實證調研的基礎上，分析了自治區宅基地用地標準、審批權限、合理退出等問題，為實現農村牧區宅基地流轉，保障農牧民合法財產權益，實現城鄉經濟協調發展提供了詳實的數據支持。

3.2.3 征地制度改革為城鄉經濟協調發展提供了實證案例

土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡，是城鄉矛盾的突出表現。改革開放以來，自治區穩步推進新農村與新牧區建設，工業化、城鎮化快速發展，全區城鎮化率已經達到55%，比2005年提高7.8個百分點。累計新增城鎮人口211萬人，城市建成區面積擴大了161平方公里。隨著工業化和城市化的加速推進和農地非農化節奏的不斷加快，現行征收制度極大地阻礙了城鄉經濟協調發展。自治區和林格爾縣作為國家土地征收制度改革三個試點之一，不僅站在了土地征收制度改革的前沿，更為城鄉經濟協調發展研究提供了實證案例。

4. 建立城鄉統一建設用地市場促進經濟協調發展的對策建議

4.1 建立集體土地流轉機制，大力發展村鎮企業

集體土地流轉是建立城鄉統一建設用地市場的一項重要內容。集體土地流轉機制的建立一是要從政策層面突破創新，制定相應的集體土地流轉管理辦法，使集體土地流轉有法可依；二是建立有效的市場準入制度和抗風險機制，即對于集體土地流轉交易的受讓方進行嚴格的資格審查和信用評估，防止受讓方因資金或信用問題無法履行合約給農民帶來風險；三是建立政府資金扶持機制，由政府在每年的財政預算中，預算處部分扶持資金，保證集體土地流轉的前期運行。

通過集體土地流轉機制的建立，可以在農業產業結構和工業產業結構兩個方面促進農村經濟的發展。在農業產業結構方面，通過集體土地流轉，盤活閑置或低效利用的土地資源。土地市場通過其市場機制，把農民流轉出來的土地，通過租賃等形式向農業種植大戶或農業公司集聚，實現集體土地的有序流轉和優化配置，助力農業產業結構調整。在工業產業機構方面，通過集體土地流轉，淘汰產能過剩的農村企業，如磚瓦廠等，將其土地向新型產業結構的村鎮企業流轉，村集體可以通過以土地入股、合資等方式參與企業的運營，不僅可以提高當地農民受益水平，也有助于村鎮企業產業結構升級。

4.2 推進宅基地流轉，保障農民合法財產權益

據統計年鑒和土地現狀變更調查資料，2009年～2013年全區農村牧區人口由1128.6萬人降至1031.7萬人，減少96.9萬人；全區農村牧區居民點用地由74.01萬公頃增長至75.10萬公頃。同期人口減少8.6%，而用地增加1.5%。同期農村牧區居民點人均面積由656m2上升為728m2，增長11%。我國法律規定，宅基地實行“一戶一宅”制度，但是由于繼承關系，很多農村家庭是“一戶多宅”，造成了農村宅基地的閑置和浪費。因此，在自治區宅基地現狀的基礎上，推進宅基地流轉，允許宅基進入土地市場進行抵押、流轉，不僅使農民獲得創業和生產發展資金，增加農民的融資手段，增強農民進城購房能力，而且可以盤活宅基地存量，節約耕地資源，有利于中心村、鎮的建設和農村經濟的發展。

4.3 探索創新征地制度改革，保證農民共享土地增值收益

根據自治區和林格爾縣征地制度改革試點情況，對征地制度的改革主要從三個方面入手：一是縮小土地征收范圍。在國家層面的改革方案未出臺前，自治區可以采用列清單的方式將公益性用地做出明確規定，凡不在清單范圍之內的用地名目，只能通過城鄉統一建設用地市場的運行機制進行供地，徹底從源頭上縮小征地的范圍。二是規范土地征收程序。建立土地征收社會穩定風險評估制度，探索形成多層次多種形式的土地征收民主協商機制，與被征地的村集體經濟組織（或村民小組）中絕大多數成員就補償標準等內容達成書面協議、土地征收資金和社會保障費用落實后方可啟動土地征收程序。三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，確定合理征收補償測算標準。涉及征收農民住房的，要探索保障和改善農民居住條件的多種安置途徑，確保農民住房財產權益。有條件的地方可采取留地、留物業等多種方式，由農民集體經濟組織經營，實現被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。

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