復議前置之反思

摘 要：自1989年《行政訴訟法》確立“自由選擇為原則，復議前置為例外”的銜接模式以來，復議前置程序已運行了近30年。在近年來包括行政復議在內的整個行政救濟制度面臨變革的背景下，學界有必要從法律文本、實踐層面去反思這一試圖通過限制公民救濟選擇權達致監督行政和糾紛救濟目的的制度設計是否還有解釋力和生命力，并進而提出相應的完善建議。

關 鍵 詞：行政訴訟；行政復議；復議前置；自由選擇

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）11-0074-09

收稿日期：2016-08-13

作者簡介：張魯萍（1987—），女，江蘇鎮江人，國家行政學院博士后，研究方向為行政法。

復議前置是指依照法律、法規的規定， 如果行政相對人對行政機關的具體行政行為不服， 必須先向復議機關申請行政復議，對復議不服的，方可向人民法院提起行政訴訟。也就是說，在行政訴訟過程中， 行政相對人在法定行政復議期限內未申請復議或者在法定行政復議期間不能向法院提起行政訴訟。復議前置的制度設計有其良好的初衷，但伴隨著行政復議制度的發展，其弊端亦不斷出現，這一本質上試圖通過限制公民救濟選擇權達致內部監督和糾紛解決的制度去向亦成為了學界爭論的焦點。本文試圖在對復議前置的概況、制度設計緣由予以梳理的基礎之上，從法律文本和實踐層面對復議前置予以反思并提出相應的完善建議，以期為《行政復議法》的修改提供一定的智識支持。

一、復議前置之概況

（一）法條之梳理

事實上，最早確立復議前置的不是1999年的《行政復議法》，而是1989年的《行政訴訟法》。該法第37條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。法律、法規規定應當先向行政機關申請行政復議，對復議不服的再向法院提起行政訴訟，依照法律、法規的規定?！币话阏J為，該條規定確立了當事人選擇救濟手段時“自由選擇為原則，復議前置為例外”的模式。之后，1999年《行政復議法》第16條第1款進一步明確法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。至此，兩大行政救濟法對行政復議與行政訴訟的銜接機制予以了明確的立法表述。

根據“依照法律、法規的規定”設定具體領域復議前置的立法精神，法律、行政法規和地方性法規開始了各自復議前置的立法探索之路。從立法實踐來看，目前在法律層面對復議前置予以明確規定的主要有《海關法》《稅收征收管理法》《中外合資經營企業所得稅法》《專利法》《商標法》和《行政復議法》第30條第1款。其中《海關法》第64條和《稅收征收管理法》第88條規定，當事人與海關或稅務機關發生納稅爭議時，應當繳納稅款（或者提供相應擔保），方可申請行政復議，對行政復議決定不服的才可以向法院提起訴訟。而《專利法》和《商標法》也明確了當事人與國務院專利行政部門或商標局發生爭議時，應先向專利復審委員會或商標評審委員會申請復議，對行政復議決定不服的方可向法院提起訴訟。除了這6部法律對復議前置予以設定外，我國還有20余部行政法規和難以計算的地方性法規也對復議前置予以了規定，多層次、多數量的立法表述表征著復議前置已經發展成了一項較為成熟的制度。

（二）實踐之鋪陳

自1989年復議前置制度確立之后，復議前置程序便在各個領域運行起來。通過對各種資料的收集可以發現，與稅收征管、專利、商標等專業領域相比，海關復議前置的情形最為突出且數據也最為全面。因而，本文主要選擇海關復議案件為分析對象，以《中國法律年鑒》的統計數據為依據，梳理自2001年《海關法》修改以來海關復議案件的總體情況及復議前置案件和非復議前置案件所占比例。其中復議前置案件主要涉及因海關估價、商品歸類等稅收征管行為引發的納稅爭議，而非復議前置案件主要涉及不服海關行政處罰、行政許可或行政審批、行政強制措施、海關稽查、海關收繳、知識產權保護措施、企業分類決定、收取擔保、政府信息公開等具體行政行為。

根據以上數據的梳理我們可以看到，雖然海關納稅爭議復議案件在2001年達到較高峰值后逐漸呈下降趨勢，①但是，每年估價、歸類等納稅爭議案件仍占了全年海關復議案件的大壁江山，復議前置的程序設計使得有關納稅爭議的案件幾乎都經過了行政復議這一過濾程序，復議前置的規定在海關復議案件中得到了有效的貫徹與執行。

二、復議前置之考量

任何一項具體的制度設計都不可能是純思維邏輯的產物，它必定與一國特定的社會發展、制度環境乃至學術研究密切相關。作為行政復議制度之一的復議前置的產生亦有其理論淵源和現實考量，這些因素進而也成為論證該制度設計合理性的智識之源。

（一）行政復議的獨特優勢

相較于行政訴訟，作為行政系統內部的權利救濟方式，無論是在審查的專業性、便捷性，還是在審查的范圍和深度上，行政復議均具有明顯的優勢。而其中行政復議的專業性優勢和合理性審查特性則是設立復制前置的重要因素。

⒈行政復議的專業性優勢。與經過嚴格法律訓練并具備豐富司法經驗的法官相比，行政機關工作人員的最大優勢在于其擁有詳實且專業的行政管理知識和經驗，“行政機關可以在事實認定、法律適用以及裁量因素的考量，乃至相應的政治、政策考慮方面有著無與倫比的優勢”。[1]復議前置制度的設立正是試圖通過上級行政機關及其工作人員運用“專業知識”簡便快捷地處理行政糾紛，從而分流部分行政爭議，緩解法院的壓力。從現有法律、法規規定的復議前置的適用事項中，我們不難看出其涵蓋了稅收、海關、外匯、專利等具有高度專業性或技術性的領域，而從《稅收征收管理法》第88條將稅務爭議區分是納稅爭議和與稅有關的其他爭議并規定不同的救濟方式的立法表述中，①我們亦可以更為清晰地窺測到復議前置的制度設計與復議所具有的得天獨厚的專業性因素密切相關?！皩τ谶@項制度，有學者對此解釋是納稅爭議涉及高度的技術性，只有經過長期訓練的專業人員，才可能形成正確的裁決結論。因為在許多國家的稅法中，就納稅爭議中，一般不允許當事人直接向法院起訴，而預先設置一個行政裁決程序?！盵2]

⒉行政復議的審查深度優勢。所謂審查深度是指審查機關能夠在多大程度上對所涉的行政爭議予以審理。與行政訴訟只審查具體行政行為的合法性所不同的是，行政復議的功能在于防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益。也就是說，行政復議的職責既要審查被申請復議的具體行政行為的合法性，又要審查其合理性?！靶姓妥h的長處在于其廣泛的合理性審查，并通過變更權散發出來?！盵3]行政復議在審查深度上的明顯優勢成為了復議前置主張者強有力的論據。支持復議前置的學者一般都會提及這樣的一個行政案件，其基本案情是：一拆遷戶，一家三口，老人已70多歲高齡，兒子及媳婦均身有殘疾，行動不便，在與拆遷公司協商未果的情況下，房管部門裁決安置該戶回遷位于頂樓（六層，無電梯）的一套三居室。該戶老少均喊不平，于是訴至法院，要求有個說法，結果令他們很失望。法院認為，根據我國行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，只能對具體行政行為的合法性進行審查，而對于具體行政行為的合理性，法院原則上無審查的權力。所以，此拆遷戶訴房管部門裁決安置樓房樓層不合理的行為完全在其自由裁量權的范圍之內，法院對此也無能為力。[4]支持復議前置的學者進而指出，正是由于行政復議與行政訴訟在審查深度上的區別，如果允許公民自由選擇，其享受到的只是程序自由選擇權，喪失的卻是其意欲維護的實體權利。因而，當爭議僅涉及具體行政行為的合理性時，應貫徹復議前置原則，充分發揮行政復議在審查深度上的優勢。[5]

（二）行政復議的制度定位

任何法律的制定總是承載著一定的制度定位或者目的功能。正如耶林所言：“目的是全部法律的創造者，每條法律規則的產生都源于一種目的，即一種實際的動機?！盵6]行政復議亦不例外。行政復議的制度定位統帥行政復議法的基本原則，并衍生出行政復議的所有具體制度。通過梳理現有行政復議的法律法規及文件我們不難發現，有關行政復議的最初立法將其首要目的定位為“防止和糾正違法和不當的行政行為”，即監督行政行為。②具體而言，1990年的《行政復議條例》第一次對行政復議的基本功能作了定位，將其界定為“維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”。從立法者語義表達的側重來看，“維護和監督行政機關依法行使職權”在功能定位中居于主要地位。之后在國務院提請全國人大常委會審議行政復議法（草案）議案的立法說明部分，更是用兩處文字表明了將行政復議的功能定位于自我監督與糾錯的意圖。①而《行政復議法》出臺后，國務院曾專門下發文件部署該法的貫徹實施事宜，再次重申“行政復議是行政機關自我糾正錯誤的一種重要監督制度”。[7]正是基于對內部層級監督本位的堅持，在行政復議的具體制度設計上，在某些關系到國家重大利益的行政管理事項上，如稅收、海關、審計、國有資產等領域，立法機關試圖通過復議前置程序的設置，及時發現和糾正下級行政機關的錯誤，從而監督行政機關依法行使職權。

（三）行政復議的域外經驗借鑒

作為法治后發達國家，我國現行的諸多制度和原則乃至觀念，都受到外國法律尤其是西方規則和經驗的影響?！巴鈬ǖ膶W說和制度構成了中國行政法學重要的智識淵源，也構成行政法學研究中的正當性依據?！盵8]復議前置的制度設計亦不例外。在行政復議的具體制度設計過程中，立法者固然要遵循內部監督的立法目的，但亦借鑒了域外國家行政法的“窮盡行政救濟原則”。所謂“窮盡行政復議原則”是指當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。也就是說，當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部存在的、最新的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。[9]該原則最先在美國行政法中得以體現。1946年的《聯邦行政程序法》第704條規定：“法律規定可受審查的行政行為和沒有其它適當救濟方式的最終行政行為應接受司法審查。在對最終行政行為進行審查時，那些不受直接審查的預備性、程序性的或中間階段的行政行為或裁決也應接受審查。除法律另有其它規定外，行政行為依其它的方式是最終時，就本節的目的而言就是最終的，不論對該行為是否已經申請確認判決、任何形式的再考慮、或向上級機關上訴。但是行政機關可以制定法規作出不同的要求，規定在向上級機關申訴時，該行為暫時不發生效力?！盵10]該條文明確了行政相對人向法院提起司法訴訟尋求司法保護的時間上應嚴格遵循“窮盡行政救濟原則”。隨后，德國、韓國及我國臺灣地區也明確地將行政救濟作為司法救濟的前置程序，以實現保障行政機關的自主性，避免司法程序不必要和不合適宜地干預行政程序以及節約司法訴訟資源的目的。[11]

三、復議前置之反思

自1989年《行政訴訟法》確立“自由選擇為原則，復議前置為例外”的銜接模式以來，復議前置程序已運行了將近30年，復議前置所具有的優勢在當下是否還能充分發揮出來，所擁有的功能是否還有充足的解釋力，這需要我們從法律文本和實踐層面去反思該制度設計的實效。

（一）復議前置的規范缺失

根據《行政訴訟法》和《行政復議法》的規定，復議前置的設定依據具體的法律、法規。而檢視當前有關復議前置的法律、法規我們不難發現，在復議前置的設定以及具體規定上都存有明顯的缺失和不足。

首先，復議前置的設定缺乏統一標準。據學者統計，截至1999年《行政復議法》頒布實施，我國共有110多部單行法律法規規定了行政復議和行政訴訟的銜接關系。由于不同時期對于復議與訴訟關系的理解不一，加之立法主體不同，導致不同類型的法律法規之間，甚至同一類型法律法規中不同條款之間的規定也不一致。①“當事人如何啟動法律救濟程序完全聽憑于單行法律、法規的規定，根本沒有什么規律可循?！盵12]復議前置的無章可循和條文沖突，無疑加重了公民的救濟負擔，使簡單的救濟啟動問題演變成了復雜的法律專業難題。

其次，“雙重前置制度”阻滯了公民的救濟權利。查閱有關的立法規定可以發現，立法者在復議前置的條文中又設定了一些前置性條件。如根據《稅收征收管理法》的規定，當事人申請行政復議的前提必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及滯納金或者提供相應的擔保。也就是說，稅務行政相對人復議權利的取得，必須基于按規定的期限先履行稅務機關的處理決定或者提供相應的擔保，否則，就無權提請稅務行政復議。從保障國家稅收權益的角度觀之，“納稅義務前置”的設置無疑具有必要性。但從公民權益保障的角度觀之，“納稅義務前置”的設定則可能使無力完稅、無力提供擔保的納稅人喪失復議的機會，而且根據未經稅務行政復議法院不予受理的規定，納稅人在喪失了復議權利的同時也失去了訴訟的權利，這相當于變相剝奪了公民的救濟權。從一定層面上來看，稅收復議的“雙重前置制度”可能是我國近些年稅收復議案件量少②的一個重要原因。

（二）復議前置的功能障礙

基于權利本位主義， 當一個國家提供給公民復數以上的救濟途徑時，公民就享有自由選擇的權利。與“人依法享有的具有直接的實際意義”的實體性權利所不同的是，“人作為程序主體在實現實體權利或為保障實體權利不受侵犯時所享有的權利”[13]就是公民的程序性權利，而公民在實現權利救濟途徑上所享有的選擇權就是一種具體的程序性權利。程序性權利不僅具有保障實體性權利實現的工具價值，更具有其獨立的自我價值。作為程序性權利的公民救濟選擇權，不僅意味著公民權利救濟方式的簡單選擇，更隱含著公民因選擇本身而引致實體權利實現的良善與否。以“賣淫嫖娼人員收容教育”為例，根據《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》③第20條的規定，被收容教育人員對收容教育決定不服的，應遵循復議前置的原則。我們姑且不論以行政法規規定限制人身自由的收容教育有違法律保留原則，復議前置程序的設定本身就人為地拖延了公民獲得救濟的時間。因為按現行體制，行政復議的時限一般是60天，特殊情況的還可以再延長30天，行政訴訟的時限一審是6個月，二審是3個月，在特殊情況下還可以適當延長。那么，這樣一個賣淫嫖娼人員收容教育的行政爭議案件可能歷時1年以上才能得到具有終局效力的裁決。在這段時間里，根據行政復議、訴訟不停止執行的原則，公民的人身自由將長時間地處于被限制狀態。權利不僅要獲得救濟，而且要獲得及時地救濟。收容教育復議前置的規定不僅致使現行行政爭議解決的過程周期長、成本高，而且影響了公民救濟的及時權利，對公民的人身自由權造成了侵害。

作為公民權利救濟途徑之一的行政救濟，其具體制度設計最終的出發點和落腳點都應該是公民權利的有效救濟。也就是說，對于某一具體的行政爭議，究竟是必須要先在行政系統內部解決還是直接通過司法途徑解決，判斷的基準就在于哪種方式更能有效維護公民的合法權益。然而，復議前置在某些領域的適用并不能發揮有效化解糾紛、保護公民權利的功能，相反，它影響了公民權利獲得及時的救濟。

（三）復議前置的制度變遷

在進行復議前置的制度設計時，我國借鑒了域外國家或地區的“窮盡行政救濟原則”，但在制度借鑒過程中應注意以下兩點：首先，域外國家或地區之所以選擇并長期堅持“窮盡行政救濟原則”是與它們擁有公正、有效的行政救濟制度相關的。也就是說，“窮盡行政救濟原則”的遵循不致拖延或者損害公民完整的救濟權。其次，域外國家或地區的“窮盡行政救濟原則”并不是一成不變的。事實上，自“窮盡行政救濟原則”確立以來，大都經歷了從“行政復議前置原則”到“行政復議前置例外”的轉變，“窮盡行政救濟原則”在各地均出現了松動的跡象。具體而言，在1993年達比訴西斯內羅斯案中，美國聯邦最高法院澄明了除非相關法律或行政機關的規章對窮盡行政救濟要求已作出明確規定外，否則法院不得要求行政相對人在尋求司法救濟之前必須尋求行政救濟。而即便是相關法律或者規章對窮盡行政救濟要求已作出明確規定，法院對這個原則的適用仍有很大的裁量權，要審查具體案件是否屬于窮盡行政救濟原則的例外情形，并根據具體情況作出相應的裁決；[14]在“卡多案件”中，法國最高行政法院亦認為，當事人不服行政決定不再必須經過行政復議程序，而可以直接提起訴訟，自此行政復議已經不再是行政訴訟的前置程序；[15]1962年的日本《行政案件訴訟法》采取了自由選擇主義，即進行《審查法》等規定的行政上的不服申訴或者不僅僅不服申訴而直接起訴，或者兩方面同時進行，委任給當事人選擇。[16]根據德國《行政法院法》第68條的規定， 行政復議并不能在任何情況下都可以作為提起行政訴訟的必經程序，而只是在撤銷之訴和附義務之訴提起之前，原則上必須先經過行政復議程序，否則不得請求行政訴訟救濟。至于確認訴訟及一般給付之訴，則可以直接向法院起訴。[17]而我國臺灣地區“行政訴訟法”亦區分直接訴訟與間接訴訟，“對于無關行政處分之事件，尤其是與撤銷或課予為處分之訴無關之給付訴訟或確認訴訟，或訴愿只系選擇前置，而人民選擇徑行起訴者。此時，顯然訴愿并非行政訴訟之先行程序”[18]而為直接訴訟。

反觀我國大陸，在行政復議功能式微、域外國家或地區“窮盡行政救濟原則”發生變遷的當下，復議前置原則的嚴格遵循意義已然不大。因此，應根據中國公民的權利救濟現狀對相關的制度進行相應的調試，以期滿足公民的權利訴求。

作為法治后發達國家，域外國家或地區法制經驗的借鑒的確開闊了法學研究者的視野，促進了法學理論的發展，進而也推動了我國法治國家的形成。但是，在域外國家或地區制度的學習借鑒過程中不能忽視以下兩點：其一，任何國家或地區的任何制度設計都與其特有的憲政結構、社會價值有關，而各自發展出今天的樣貌，因而我們不能簡單地奉行拿來主義，而是要去探究制度的形成背景、發展演變和實踐狀況。其二，域外國家或地區的經驗雖然有助于開啟我們的思路，但“對國外制度的了解，應該是我們的資產，而非負債”。中國的法律制度歸根到底必須面對和解決中國的問題，我們唯有根據中國的實際不斷地反思和調試“拿來的經驗”，方能保證制度的解釋力和生命力。

（四）復議前置的運行實效

從表1中我們可以獲知海關復議前置案件占了所有海關復議案件的近八成，如此高比例的復議前置是否就意味著它的實效亦如數量那般令人期待？這需要我們進一步去分析它的實踐運行過程，而要全面且客觀地反映復議前置的運行效果，復議前置的維持率和復議前置后應訴的比例無疑是兩個非常重要的指標，前者反映的是復議機關的監督和糾錯能力，后者反映的是復議前置的解紛效果。筆者主要統計了海關復議前置的維持率及復議后應訴比例兩份數據，以此對復議前置的運行實效予以分析。

從表2的統計數據中可以看出，海關納稅類案件復議維持率居高不下。復議維持率的倚高固然與海關部門執法水平較高、執法行為規范從而引致被訴具體行政行為合法有關，但亦不能排除復議機關為了避免做被告而簡單地維持了結案件以及上級維護下級的“保護主義”因素的存在。從行政復議的實踐來看，后者甚至是更為重要的因素。從表3海關應訴案件是否經過復議程序的數據中雖然無法準確地分辨出行政相對人經過復議前置繼續向法院起訴的案件數量，但根據海關復議前置案件占所有復議案件的高比例亦不難推斷出海關案件經過復議的應訴率也不會太低。居高不下的維持率和應訴案件的高比例至少證明復議前置的效果并不如想象中的那般理想。

也許正是基于對復議前置效果的反思，我國最近幾年的立法實踐表現出了對復議前置予以修改和取消的趨勢。例如：2002年修改的《進出口商品檢驗法》取消了當事人對商檢機構的處罰決定不服必須先申請復議的規定；①2010年修改后的《工傷保險條例》取消了行政復議前置程序，明確了公民的救濟選擇權；②2012年修改后的《水路運輸管理條例》刪除了當事人對交通主管部門的處罰決定不服需申請復議的規定；為了保護被審計單位的合法權益，2006年修訂后的《審計法》區分了財政收支審計和財務收支審計，并明確了被審計單位對有關財政收支審計不服可以申請復議或者提起訴訟的選擇救濟模式，從而改變了之前《審計法實施條例》《審計機關審計復議的規定》中規定的復議前置程序；①而2013年國務院法制辦公室在中國政府法制信息網上全文公布了《中華人民共和國稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》并向社會各界征求意見時，亦有專家提出取消稅收爭議的復議前置規定。[19]

四、復制前置之改革

通過對復議前置規范和實踐層面的反思不難發現，復議前置的制度設計并沒有實現預期的監督行政、化解糾紛的目的。相反，其在一定程度上阻滯了公民的救濟選擇權，也不利于行政復議自身價值的實現。為了倒逼行政復議制度的自我改進，提高復議的公信力，我們有必要放開復議前置的強制性“門檻”，大力推行自我選擇模式。 但畢竟復議前置已運行了近30年之久，對其改革亦不是一蹴而就的。為了避免學者所擔心的“一味地強調當事人對行政復議和行政訴訟的自由選擇權，表面上看是維護了當事人的權利，實際上當事人在一定情況之下真正獲得的僅僅是程序上的權利，而實際失去的，恰恰是其從心底里所期盼的實體權利”，[20]因此，需要完善相應的配套制度。

（一）改變復議前置的規定，需要完善行政復議制度

從表1中可以看出，海關復議前置的案件占了海關所有復議案件的近八成，所以，復議前置的取消很有可能導致行政復議的使用率越來越低。因而有很多學者擔心，如果取消復議前置，推行自由選擇模式，行政復議的優勢將更難獲得體現。但筆者認為，行政復議的使用率和生命力不能依靠復議前置的強力推行來維持，而是需要通過提高行政復議自身的解紛能力來體現內在的價值?！叭绾翁岣咝姓妥h的使用率呢？復議前置未必是一劑良方。如果相對人對行政復議缺乏信任和信心，大量案件還是會‘流入訴訟和信訪。只有提升行政復議的公正性、親和力，又保持快捷、經濟和專業，這才是根本?！盵21]為了從根本上提高復議的解紛能力，形成復議和訴訟救濟機制的良性競爭從而最大限度地化解糾紛，在大力推行自由選擇模式的同時，我國需要進一步完善行政復議制度。具體而言，在復議機構方面，應進一步推行行政復議委員會的改革，實現復議機構的相對獨立；在復議程序方面，應進一步貫徹公開、回避、說明理由及權利告知制度，建構公正的復議程序，切實保障申請人的程序權利；在經過復議案件的被告設置方面，應盡量改變復議機關做被告的現狀，保證復議機關能夠不受影響的獨立辦案。

（二）改變復議前置的規定，需要完善法院的審查制度

為了避免行政相對人因無法辨認案件的性質而直接向法院起訴，法院在審理后以合理性審查并非法院的職責為由駁回原告訴訟請求進而徹底喪失原告救濟權現象的出現，2014年《行政訴訟法》的修改擴大了法院撤銷判決和變更判決的情形——將“明顯不當”納入到撤銷判決，將變更判決亦擴充到涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的其他行政行為。雖然從理論層面觀之，法院對“濫用職權、明顯不當”的審查涉及行政行為的合理性進而可能有違行政權和司法權的功能定位，但在裁量權大肆濫用的今天，法院通過對裁量越權、濫用和懈怠的行為進行審查，總體上能有利于保障公民的合法權益，也有利于監督行政機關依法行使職權。關鍵問題是法院需要在審理過程中逐漸把握對裁量行為的審查深度、確立對裁量行為的規則等。因而，“后復議時代”行政訴訟審查規則的完善顯得尤為迫切和重要。

應當肯定的是，銜接行政復議和行政訴訟之復議前置的程序設計初衷是好的，它為行政相對人的權利救濟提供了較具專業性的途徑，也為行政復議制度從行政訴訟的“伴生物”到具有獨立法律地位的法律制度作出了不小的貢獻。但伴隨著制度的運行，其應具有的監督行政和糾紛解決的功能并沒有得到充分體現。隨著法治國家的推進，亦為了適應現代行政法治發展的需要，更有利于保護公民合法權益的自由選擇模式應成為行政復議與行政訴訟銜接機制的核心。而且，“也只有在相對人的自由選擇中，行政復議與行政訴訟制度的優劣才能為相對人所實際感知；也只有通過相對人的自由選擇，行政復議與行政訴訟制度才能在相互競爭中求得合理的生存空間”。[22]

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（責任編輯：王秀艷）

Abstract：Since the mode of “freedom of choice is the principle，and the reconsideration is an exception” has been established in Administrative Litigation Law in 1989，administrative reconsideration preposition procedure has been running for nearly 30 years.Recently，under the background of the whole administrative relief system faces the reform，the academic circles is necessary to rethink，from the aspects of legal text and practice，whether this system design still has explanatory power and vitality，and puts forward some suggestions of perfection.

Key words：administrative proceedings；administrative reconsideration；administrative reconsideration preposition；free choice