養老保險的多層次和多支柱

■文／鮑淡如

養老保險的多層次和多支柱

■文／鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會保障局副局長。受聘任清華大學、華東師范大學特約研究專家，上海工程技術大學客座教授。上?，F代金融職業研究所所長。

養老保險有多層次和多支柱的提法，相當一部分人認為二者是一回事，但二者還是有不小差別的。

層次的提法偏重于待遇水平，比如國家興辦的養老保險被稱為基本層次，其主要目標就是保證基本養老金需求。國家鼓勵、由單位發起組織的補充層次養老保險（也叫做年金），其主要目標是在基本需求之上積累滿足更高需求的養老資金。第三層次是完全商業化的養老保險，由個人根據自己的財力以及對未來養老的規劃而積累更多的資金。

支柱的提法著眼于長遠發展，觀察思考的是制度體系的架構和穩定性。前面講到的三個層次，一般也可叫作三個支柱。國家興辦的是一支柱，單位發起的年金是二支柱，個人自愿積累的養老金是三支柱，從而形成一個比較穩定的結構。

多層次的制度設計打破了國家統包統攬的平均主義的養老模式。一是養老金水平與投入的多少有關；二是在養老保險上政府承擔的是有限責任，即負責?；?；三是釋放了各社會主體參與的制度空間。但在多層次中也存在一些不足，比如?；颈６嗌俨o客觀標準。因為我們的制度是從統包統攬轉換過來的，現在基本制度的設計是替代率60%左右，因而其他層次的空間就較小。去年出臺的機關事業單位養老保險改革方案中明確建立職業年金，設計的替代率約為20%，這是比較高的。即便如此基本部分與補充部分的比例也是3∶1，年金只占養老金總水平的25%左右。而在老齡化趨勢不斷加重的情況下，要維持基本保險60%左右的替代率，統籌的社保繳費就居高不下。統籌水平高，年金及商業化養老保險的空間就很小了。比如我們從多層次的理念出發，制度和政策都體現先基本再補充。但是自由職業人員并不是強制參保的，從事家政服務的人員因為與雇主不屬勞動關系也不能參加職工基本保險，參加不了基本保險，就連參加補充保險的資格也沒有。應當提倡低平臺、全覆蓋、有彈性、多層次，這樣才能真正走出多層次的困境。

三支柱的模式是支撐養老保險持續發展的制度選擇。它主要不是從個人水平的角度考慮的，而立足于宏觀層面。目前美國第一、二、三支柱的養老資產占比分別為11.0%、59.7%和29.3%。需要說明的是：第一支柱的資產主要是滿足精算平衡，并不需要積累很多；第二、第三支柱是積累制資產，積累有個過程。第二支柱資產從3300多億美元達到17萬億美元，歷經30多年。我國的養老保險總資產目前是3.87萬億元，但其中95%是第一支柱。如果我們的政策導向還集中在基本保險上，不對三支柱的發展作戰略思考，長遠發展會遇到更多的困難。

鑒于此，筆者認為在養老保險上也應當調結構、補短板。一是將基本保險過高的費率降下來。降費率不是當前減輕企業負擔的權宜之計，而是立足制度長遠發展的戰略選擇。二是為了支撐養老保險的長遠發展，要對歷史欠債作制度性安排，從精算平衡的角度確定投入的時機和力度。不然，高繳費也很難有多少下降空間。三是推出普惠性年金的政策，從做強第二支柱的角度定位，不要局限在補充的層面。凡是有合法收入的人，都可在一定幅度內享受稅收優惠。年金積累跟隨人的一生，不要局限于建立勞動關系的人群。城鄉居民養老保險參保人、建立民事勞務關系的人員都可參與。人是流動的，過于死板的條件設定，會阻礙一些人進入，也不利于第二支柱做強做大。四是積極探索養老保險的保值增值機制。既要審慎地擴大市場投資范圍，開發新的品種，又要探索研究養老金和公積金的融通轉換機制，讓兩大惠民制度安排適應人生不同階段的需求，更大限度地挖掘資金潛力?！?/p>