深化云南農墾企業改革的思考

郭穎梅+李永勤+朱曉麗

摘 要：農墾企業是國有企業的代表，對國家戰略安全承擔特定的使命與責任，在新時期，農墾企業的戰略地位需要進一步強化，成為農業現代化的標桿。以云南農墾為研究對象，總結農墾企業在上一輪改革的得失，從職能定位、產權關系、企業治理、競爭力表現、企業文化五個角度剖析當前云南農墾企業經營管理中存在的主要困難。在此基礎上，應用產業經濟學、企業管理的相關理論，遵循問題導向型原則，提出五個方面深化云南農墾企業改革的對策思路：以產權制度改革為突破、推行混合所有制；推進墾區集團化，形成企業集群，促進產業升級；完善法人治理機構，實現經營職能與公共職能的分離；加大資金投入，促進農墾企業科技創新與信息化建設；妥善解決社會養老保障缺口問題，重塑農墾“再創業”文化。

關鍵詞：農墾企業改革；農業企業；云南

中圖分類號：F306 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）28-0005-03

一、引言

云南農墾作為國有經濟的骨干和代表，創建于1951年，為屯墾戍邊、建設和維護邊疆穩定，促進民族經濟發展肩負了特殊的歷史使命。云南農墾歷經多輪改制，目前墾區分布在全省8個邊境州（市）28個縣（市、區），在 6個州（市）設有農墾局，共計43個農場[1]。

為貫徹落實中共中央《關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發[2015]33號）、云南省《關于深化農墾改革發展的實施意見》（云發[2016]15號）的文件精神，反思上一輪云南農墾企業改革的成敗得失，進而分析其存在的困難，在此基礎上提出深化改革的建議思考，具有重要的現實意義和理論價值。

二、云南農墾企業經營管理面臨的主要困難

2010年，為貫徹云南省《關于推進農墾改革發展維護墾區穩定的若干意見》（云發[2009]19號）的文件精神，以經濟融入市場、體制融入地方、管理融入社會“三融入”為方向進行了系列改革。云南農墾實施了以屬地管理為原則，實行政企分開、社會職能移交地方等措施，為維護墾區社會穩定，履行社會職能墾區全覆蓋發揮了積極作用。

但隨著經濟社會環境的變遷，上一輪改革遺留的缺陷被放大，制約了云南農墾的農業現代化進程速度。筆者于2016年7—9月調研走訪了云南農墾企業集團以及德宏、普洱、版納等州市的農墾局及下屬農場，通過與農墾局相關管理人員、農場管委會成員以及農場企業經營者的訪談交流，歸納梳理出當前云南農墾企業經營管理面臨的五個突出困難：

（一）政企不分、政事不分、社企不分已然成為制約農墾企業發展的首要弊端

企業的本質是謀求利潤的最大化，并承擔相應的社會責任。2010年實施的改革從某種程度上講，弱化了企業經營的本質屬性，強化了其行政職能。農墾農場與管委會實行“兩塊牌子、一套人馬”，其經營職能、行政職能、社會職能相互交叉。有些國有農墾企業雖然經過改制，但也只是剝離政府職能，減輕社會負擔，由于國有農場內的許多設施具有經營性和公益性雙重特性等原因，難以完全厘清其經營職能和公共職能[2]。于是改革后的部分農墾企業呈現出“非政非企、非城非鄉、非農非工”的亂狀，與地方經濟社會“兩張皮”。

（二）產權封閉化，國有資產管理缺位現象仍然存在

產權是組織所有權、經營權、剩余索取權和分配權等一系列權利的總稱，產權結構的開放程度會影響和制約組織機制的理性選擇。國有農墾由于歷史原因，產權結構往往呈現出國有股份“一股獨大”的特點，產權高度封閉化，導致云南農墾企業在資源配置能力、戰略決策能力、科技創新能力方面都難以實施高效能。

另一方面，隨著城鎮化建設，各級政府征用農墾土地增多，農場土地大幅減少，失地職工家庭增加，州（市）、縣政府欠撥、借用土地及相關作物的補償款突出。尤其是經營性項目征占土地中，農墾企業未享受到土地掛牌出讓后的收益，不能發揮土地流轉后的經營效益。農墾企業土地流失，農場權益受損，都折射出農墾企業管理中存在著國有資產代表人監管不力的缺位現象，農墾企業管理者也同時面臨劇增的廉政風險。

（三）企業治理結構不健全，監督制衡機制難奏效

現代企業制度的基本特征是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，以公司制為代表，由股東大會、董事會、經理層、監事會等機構組成委托—代理，形成激勵與制衡并存的法人治理結構。

云南農墾企業實施屬地統籌后，農場（或管委會）的經營管理者主要由屬地政府發文任命，工作徘徊在農場社區公共管理和企業經營管理之間。農墾企業高管多來自縣鄉行政部門抽調，一方面，由于外部行政力量的強制或仕途利益驅使，被迫把主要精力集中在公共管理職能方面，對企業經營分身乏術、責任分散化；另一方面，這種類型的管理者，雖然擁有豐富的行政管理經驗，但是缺乏經營經驗的積累和沉淀，經營能力現“短板”，并不完全符合農墾企業經營管理者的勝任特征。農墾企業人力資本的“壟斷”性制約著企業的發展創新。同時，農墾企業績效管理的不合理也制約著經營者激勵和約束機制的體現。目前，對農場管委會主要領導的績效考核主要以行政職能考核為主，企業經營績效考核為輔，績效指標設計不合理，也無法發揮對農墾企業管理者的積極引導功能。

1959年貝恩所著的《產業組織》問世，標志著產業組織理論架構的確立，根據貝恩的觀點，產業組織由市場結構（Structure）、企業行為（Conduct）、經濟績效（Performance）三個部分構成，形成了SCP產業組織分析框架[3]。借鑒SCP分析模型，云南農墾企業內部存在著委托—代理關系不順和經營者人力資本專用性“壟斷”的結構特征，必然使企業的經營屬性弱化，最終導致農墾企業陷入經濟績效水平低的惡性循環。嚴格意義上講，大部分云南農墾企業處于激勵低效與制衡不力的治理困境，尚未構建完善的現代企業制度。

（四）農墾企業競爭力弱，發展不均衡

與一般國有企業相比，云南農墾企業除了少數發展成熟、管理有序的大型農墾企業具備一定的競爭實力，大部分中小型農場在管理機制、產業結構、市場營銷、科技創新等方面的能力都比較薄弱，不同規模、不同區位的農墾企業市場競爭力極不均衡，表現如下：

1.產業結構不合理，產業聯動不足。長期以來，云南農墾企業形成了以“天然橡膠基地”為主的戰略定位，截至2015年末，橡膠種植面積達860萬畝，產量居全國第一。但近年來，隨著橡膠、茶葉、咖啡等熱區傳統農產品市場低迷，價格下行，農墾企業經營風險加劇。以德宏州農墾為例，截至2014年末，全州墾區的一、二、三次產業產值結構為64∶3∶33，農產品精加工業發展滯后，三次產業的融合不足，產業鏈短，利潤率低的特點突出[4]。目前，云南農墾企業發展普遍面臨“主產業不景氣、新型產業剛起步、產業轉型待驗證”的挑戰與風險。

2.龍頭企業少而弱，產業集群優勢未顯現。農業產業化的根本在于培育一批帶動能力強、輻射能力廣的農業產業化龍頭企業，目前云南農墾企業中僅有云南農墾集團有限責任公司等少量省級龍頭企業，龍頭企業數量少且實力有限，戰略聯盟雖然初具雛形，但尚未在全省主要墾區形成不同特色產業、不同資源稟賦的產業集群優勢。

3.融資難制約中小型農場發展。部分中小型農場劃入屬地統籌后，由于企業自身規模小、管理機制落后、加工設施陳舊、品牌價值低、市場流通不暢，導致農產品缺乏市場競爭力，主要依靠農產品初加工獲取低廉利潤，企業盈利能力弱。但是，由于歷史債務繁重，資產負債率高，難以從銀行獲得融資，更加劇了虧損情況，進而影響農場的可持續發展。以德宏州遮放農場為例，2015年末企業資產總額6 978.6萬元，負債總額8 106.2萬元，利潤總額-332.6萬元，比2014年增加虧損166.4萬元，資產負債率高達116.16%[5]。

4.人才匱乏，科技研發、信息化管理發展滯后。云南農墾推行屬地化管理后，部分管理層按照參公參事標準實現了身份置換，列入財政供養范疇，但由于農墾企業編制有限，無論是經營管理人員，還是技術人員隊伍建設存在老齡化和供需不平衡的狀況，制約著農墾企業的技術改造和信息化建設。由于農墾企業自有資金不足，人才匱乏，現代化農業示范點建設成果不顯著，新型產業發展緩慢，制約著農墾企業實現生態農業產業化的發展目標。

（五）用工關系雜而亂，農墾企業文化面臨重塑

云南墾區的從業人員基本包括三類：農場職工、職工家屬、其他農用工，由于承包、轉包、租賃方式等土地經營方式并存，用工方式繁雜而不規范，影響農墾企業對農場土地的實際控制管理權。云南農墾由于歷史淵源，墾區傳承的以“真誠、奉獻、青春無悔”為特征的知青文化，由于時過境遷，在墾區二代、三代移民中已經逐漸消退。近年來，農墾企業職工因為社會保障費用的拖欠，加之產業結構老化，普遍增收困難。農墾企業與從業人員之間的勞動關系緊張，矛盾頻發，存在群體性事件隱患，農墾農場（管委會）的維穩壓力大，農墾企業急需強化“再創業”的文化建設。

三、深化云南農墾企業改革的對策思考

按照中央及云南省政府對云南農墾的五個戰略定位：“高原特色現代農業發展的示范區、國家天然橡膠生產的主力軍、云南農業‘走出去排頭兵、云南國有農業經濟的大集團、促進邊疆社會和諧穩定的重要力量?！盵6]云南農墾企業需要從以下五個方面著力，推動改革：

（一）以產權制度改革為突破，推行混合所有制

2015年9月，中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》，隨著國有企業改革的縱向延伸，以混合所有制為導向的國有企業市場化改革將加速重組整合、混改、資產證券化等重點目標和任務。

云南國有農墾產權改革重心包括：云南農墾要改變當前國有股份“一股獨大”型封閉產權結構，采取股份合作、進行墾區內外部資源整合，引入社會資本參股，實現股權多元化。探索墾區管理層收購和員工持股計劃，可考慮將農墾企業的凈資產劃分為優先股和普通股，國家投資的部分為優先股，集體帶人或職工集體積累部分為普通股[7]。普通股出售給農墾企業職工和經營者，優先股由農場集團公司持有，這樣有利于形成農墾企業所有者、經營者和職工之間的利益相關共同體。

（二）推進墾區集團化，形成企業集群，促進產業升級

云南農墾企業發展極不均衡，盈利水平差距突出，因此要充分發揮云南農墾集團公司的龍頭帶動作用，以資本運營為紐帶，采取股權合作、戰略聯盟、租賃經營等方式組建區域性企業集團，在全省范圍內形成橡膠、咖啡、茶葉等產業性企業集群。母子公司、集團公司與協作企業之間可共享品牌、商標等無形資產優勢，發揮企業集團的“艦隊”優勢，帶領中小型農場均衡發展。隨著農墾工業園區和城鎮化建設進程的加快，發揮第三產業對農墾企業發展的重要作用[8]。在保障天然橡膠等戰略性主業的前提下，云南農墾要結合省政府確立的發展高原特色農業產業戰略目標，增進墾地合作，優化布局冬季農業、熱帶經濟林果、木本油料等新興業態，促進一、二、三次產業融合，實現產業結構優化、職工增收，建設美麗農場。

此外，云南墾區多處于“多民族、臨邊境、熱區立體氣候”的地理區劃，還應該充分利用“一路一帶”“中國—東盟自貿區”“大湄公河次區域”合作等國家戰略定位，發揮區位優勢，加強與東盟國家的合作，拓展“走出去”國際化戰略。

（三）完善法人治理機構，實現經營職能與公共職能的分離

云南農墾企業在完善法人治理中，首先要打破農墾企業經營者人力資本專用性的“壟斷”，這種專用性的壟斷色彩會帶來農墾企業經營者缺乏責任心和產生機會主義行為的后果。要改進云南農墾企業政企不分、社企不分的現狀，必須在產權改革基礎上，完善經營管理者的激勵與約束機制。具體路徑有兩方面：第一，吸納外部社會資本的進入，從開放成熟的企業家市場遴選經營管理者，“空降”職業經理人，組成經營管理系的人力資本，強化企業經營職能，還原農場的企業屬性。第二，現有管委會成員作為行政管理系的人力資本，承擔公共社會服務職能。這樣便能夠有效地處理雙重職能交叉，理順雙層委托—代理成本高的治理弊病。對于經營性和行政系的農墾經營管理者分別制定對應的績效管理與薪酬管理體系，健全激勵與約束機制。

（四）加大資金投入，促進農墾企業科技創新與信息化建設

云南農墾企業要實現產業升級，優化資源配置，必須增加資金投入，克服農業產業的弱質性。措施可考慮：從財政方面加大資金扶持力度，給予財政稅收優惠傾斜；農墾企業加強與金融機構的合作，創新投融資模式，開發衍生性金融產品；利用多渠道融資平臺，增加科技經費投入，采用墾校合作、墾地合作等方式，提高農業科技應用及推廣成效；從頂層設計入手，制定全省“智慧農墾”的戰略規劃；加快發展“互聯網+農墾”，推進農墾產品流通網絡布局。

（五）妥善解決社會養老保障缺口問題，重塑農墾“再創業”文化

針對云南農墾企業社會養老保障基金高額欠費現狀，堅持分級負擔原則和“退一補一”原則。還可探索地方政府征用土地，土地流轉收益可以劃撥部分作為農墾補助補繳基金來源。農墾企業內部完善危機預警機制，妥善處理好企業與職工的利益沖突，構建和諧勞動關系。

面對云南農墾企業職工增收難，社會地位邊緣化，對企業認同度低的現狀，在新一輪改革中，還需要突出企業文化建設，增強職工對企業的認同感，重新打造艱苦創業的企業價值觀，增進企業凝聚力，發揮文化“軟”因素對提升農墾企業競爭力的引導功能。

參考文獻：

[1] 云南省農墾總局.云南農墾改革發展情況[J].中國農墾，2015，（12）.

[2] 朱繼宏.國有農墾企業分離辦社會職能的思考[J].中國農業會計，2013，（1）.

[3] 高志剛.產業經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2016.

[4] 德宏州農墾局.德宏州農墾局“十二五”三農工作總結[Z].2015.

[5] 遮放農場.農墾改革發展工作情況總結[Z].2016.

[6] 云南省委云南省人民政府.關于深化農墾改革發展的實施意見[Z].2016.

[7] 王勝利.農墾企業經營者激動約束機制構建對策思考[J].新疆農墾經濟，2006，（1）.

[8] 陳曉彤，馮素英.農墾企業發展實力與潛力分析報告——基于2002—2012年農墾企業財務數據分析[J].中國農墾，2014，（1）.

[責任編輯 吳高君]