以競爭促績效的高校資金管理創新

彭秋蓮　楊運東

【摘 要】 在廣東省高水平大學建設的背景下，高校財政資金分配實行“突出重點，績效優先”原則?，F行高校資金管理中存在財力分散、資金支出低效率等諸多問題，資金管理創新勢在必行。引入競爭性資金管理機制，實現資金統籌、規范資金分配程序、實施動態管理和全過程績效管理、構建資金績效評價體系，既是高水平大學建設的要求，也是有效解決當前高校資金管理弊端、實現科學理財的必然選擇。

【關鍵詞】 高校財務； 績效管理； 競爭性分配； 資金管理

【中圖分類號】 G475 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）21-0122-03

一、研究的背景

近年，基于“高水平大學建設”和實施高等教育“創新強校工程”的背景，廣東省財政遵循“突出重點，績效優先”的原則，創新資源配置方法，實行專項資金的統籌整合，財政資金分配打破“事前單項競爭為主”模式，實施“綜合打包獎補和事后獎補為主”的撥款方式，這對高校提出了資金績效管理的新要求，同時對高校創新資金管理機制發出了新的信號。針對新的情況，如何創新高校資金管理機制，對廣東高水平大學建設提供強有力的財務保障，是當前亟待需要解決的問題。本文以廣東省高校為例，試圖通過創新財務管理思路，探索競爭性資金管理機制，優化學校資源配置，充分發揮資金使用效益，為高水平大學建設高校提供有益的政策參考和可操作性建議。

二、目前高校資金管理存在的弊端

盡管廣東省乃至國內高校資金管理機制基本形成并不斷完善，但仍存在不少問題，尚不能適應高校內涵式發展和績效管理的要求。

（一）學校財力較分散，資金支出低效率

預算編制沒有實行完全意義上的“零基預算”，導致預算和執行相分離；項目及預算安排缺乏充分調研和論證評估，使得財務預算管理過程中各項開支的合理性、真實性和必要性很難得到保證，資金分配缺乏相應的事權依據，資金分配不合理，資源分散、浪費和低效率。

（二）資金分配存在盲目性，監管不到位

分配標準上，缺乏科學合理的評判標準，沒有建立一套系統的評估程序，缺乏對學校運行狀況進行科學預測、控制和分析，客觀性較差；分配過程上，透明度低，主要體現在專項資金立項、審批環節不公開，造成信息不對稱，監督機制形同虛設[1]。

（三）預算執行缺乏有效的管理，執行進度緩慢

一是項目預算編制工作過程簡單，預算開支不夠明細，導致實際執行明細項與預算編制計劃不一致，與預算編制計劃脫節。二是預算執行的責任主體不明確。預算執行進度管理應遵循“誰預算誰負責”的原則，但目前高校尚未建立相應的預算執行管理辦法，各預算單位或項目負責人沒有被賦予執行預算的主體責任，學校也難以實施責任追究，因而難以推進預算執行進度。三是對預算執行監督不力。由于缺乏預算執行動態監控和跟蹤機制，在執行情況信息反饋及獎懲機制等方面缺乏切實可行的措施，繼而嚴重影響了預算執行進度[2]。

（四）預算績效評價體系不健全，難以實施有效激勵和績效問責[3]

一是在資金籌措上，注重經費短期的需求，缺乏長期籌資計劃；二是在資金使用上，重投入、輕產出，缺乏成本管理意識，忽視資金的使用效益；三是資金的使用效率、效益未能量化，因而對專項資金預算完成情況和執行效益難以做出完整、精確的評價和績效問責。

三、以競爭促績效的理論基礎

（一）競爭性資金管理機制的內涵

競爭性資金管理機制，是一種以“競爭擇優”為原則的選擇性資金安排，打破了傳統的單向固定性資金安排方式，強化資金使用的績效性，通過建立項目優選機制，使有限的資金充分發揮使用效益[4]。

（二）競爭性資金管理機制的功能

1.競爭性資金管理機制的特點

相對于傳統的資金管理機制而言，競爭性資金管理機制具有顯著的特點：競爭性資金管理機制強調有效性，關注的是項目本身的成效而不是短期的資金需求；競爭性資金管理機制強調效率，關注全過程管理而不是僅僅注重結果；競爭性資金管理機制強調資金使用的效益，遵循成本效益原則，在眾多項目中“好中選優”，決定資金流向。

2.競爭性資金管理機制的功能

（1）有效打破了傳統的路徑依賴和思維定勢，強化競爭意識，極大地激發了各單位的積極性和主觀能動性，形成了推動科學發展的強大內生動力。

（2）引入專家評審機制，杜絕了各部門和單位“走后門”“爭資金”等不合理局面，改變了傳統資金管理機制的單一性和隨意性，提高了資金分配的科學合理性。

（3）建立規范的資金分配程序和規則，實現了公開、透明的決策模式。

（4）把績效管理貫穿于資金分配和使用的全過程，改變了以往的資金管理只注重形式，不注重結果和過程的管理狀況。

四、高校資金管理創新的路徑選擇

高校要將有限的資金用在刀刃上，遵循“突出重點，績效優先”原則，引入競爭性資金管理機制，實現資金管理創新，是高水平大學建設的要求，也是高校革除資金管理弊端、實現科學理財的必然選擇。

（一）建立資金統籌機制，實現集成發展

資金統籌是競爭性資金管理的前提[5]。在學校發展中要充分發揮資金的保障、支撐和控制作用，充分利用各類資源，統籌規劃，按照安全性、效益性原則，有重點有方向地將資金有效投入到學校事業之中，集中用于學校優先保障和急需發展的重點領域。

1.打造學校建設和發展大平臺。將所有預算資金納入學校財務部門統一分配，明確資金投入方向和重點，加強學校財務宏觀調控能力，加強資源整合力度，統籌學校發展各方面要素和各類資源，集中財力辦急事、辦大事。

2.確定學校資金統籌比例和可用財力情況。全面預測各種經費來源及比例，掌握統籌調控資金的總量及構成；分析各種存量資金分布、可控資金構成、結余結轉資金情況及形成原因。

3.科學配置資金。在保證資金使用安全的前提下，依據資金的性質和用途，確定各項目最佳資金投入量，降低資金使用的機會成本，科學合理統籌資金使用。

（二）規范資金分配程序，優化資源配置

資金分配制度科學，操作程序規范，是競爭性資金管理的關鍵因素。

1.統一組織。為做好總體協調和資金統籌規劃工作，學校應成立由校領導牽頭的專業性資金管理領導小組或組織機構。按照職能分工，下設工作組，明確職責任務，制定有關管理制度和實施措施，確保工作逐項及時落實到位。

2.程序規范。在項目開始運作之前，應制訂競爭分配方案，方案應包括資金競爭性分配的具體規章制度，主要包括制定項目的競爭流程、評審方法和程序。

（1）制定規劃。按照上級要求和文件精神，深入研究學校的現實基礎，按照輕重緩急、分類推進原則，編制學校3—5年建設規劃和編制年度專項經費使用計劃。

（2）組織申報。公開發布學校規劃，各工作組在分類規劃論證的基礎上，組織各學院、單位進行項目文本申報。

（3）優選項目。各工作組根據各單位申報項目及文本，充分考慮具體項目的必要性和可行性，優選目標明確、切實可行、績效顯著的項目，并公示所選項目后，匯報領導小組。

（4）初審項目。領導小組組織專家委員會評審，進一步圍繞學校發展需要和建設目標任務及實際可能，初審申報項目。

（5）審定上報。經學校黨政聯席會議審議通過后，報送省教育廳等上級管理部門備案。

3.信息公開。資金分配嚴格按照“項目要公開、申報要公平、審批要制衡、去向要審計、績效要評估、考核要問責”的要求，對資金（項目）申報、認定和評審的程序和結果實行公開，實行項目論證制度和競爭性安排。

（三）實行項目動態管理，提高資金使用效益

最大限度實現資金使用效益，是競爭性資金管理的最終目標[6]。

1.實行資金分類管理。在對資金進行功能和性質分類的基礎上，根據項目重要性擇優確定實施的時間順序，遵循“條件最優，時間最快”的原則優先確定項目，并以此為依據安排資金。

2.完善預算項目庫建設。加強對預算項目的前期可行性論證，提前做工作，做到“項目等錢”，從根本上解決“錢等項目”的問題。

3.建立項目動態調整機制，優先支持學校發展急需資金的領域。對于執行效果不佳或無法實現預期目標的項目，及時整改或予以撤銷；對于執行進度較慢、未能如期完成績效目標的項目，緩撥或調減項目資金；對于執行進度快、績效目標完成好的項目，相應增加項目資金[7]。

（四）強化全過程管理，執行績效問責制

將“跟蹤問效、績效問責制”落到實處，對資金使用進行全過程管理，使績效管理貫穿于整個過程，是競爭性資金管理的有力保障[8]。

1.落實績效預算制度

績效預算是實現預算目標的表現形式，是根據預算實現的目標來決定預算支出?？冃ьA算是產出預算，改變了投入預算“部門決策”的特點，打破了原有的“部門壁壘”，通過績效預算，能實現對資金的優化配置。

績效預算的重要特點是在預算安排之前，對預算支出項目開展績效評價，選擇績效較高的項目。在申報項目時，項目申報單位須提交項目可行性方案，明確提出項目資金使用的績效目標。學校對各單位提交的可行性方案進行嚴格審核，一般性支出項目可以按規定的例行程序審核，重大項目必要時由學校組織成立專家組進行評審。

編制績效預算的基本分析工具是成本一收益比較法，針對預算支出項目確定的目標，在績效目標額相同的情況下，以最小成本項目為優；或者在相同成本下，取得最大效益項目為優。

2.強化資金使用過程管理

對資金使用過程進行監督和管理，是財務的基本職能。但是長期以來，我國的財務監督工作重視“亡羊補牢式”的事后監督，而忽略了事前的預防、準備及執行的控制約束，忽略了內部管理和過程管理，最終導致監督不實，缺乏效力。高校通過資金使用過程管理，可以依法監督資金使用貫徹執行國家財經政策、制度的情況，可以及時了解資金使用單位或個人的財務收支的合法性、真實性和有效性。

一是資金安全管理。通過對資金使用的合法性、真實性、有效性等進行跟蹤檢查，監督是否按資金性質和規定用途使用，有無截留、擠占、挪用等行為，隨時掌握資金的去向和使用情況，發現問題及時予以糾正。

二是執行進度管理。按月開展資金執行進度自查，每月進行進度通報；在動態掌握各類指標支出進度情況的基礎上，找出存在的問題并剖析原因，強化資金使用單位和項目負責人責任，落實加快執行進度的有效措施。

三是建立預警機制。充分發揮學校內部審計在資金使用過程管理的預警作用，通過審計部門定期對資金使用進行專門監督，及時發現資金使用過程中存在的問題和隱患，并提出整改意見，確保資金使用的合法合規性。

3.構建資金績效評價體系

績效評價直接影響到高校預算資金在跨部門之間或者部門內部之間的分配，為保證預算資金的使用和支出的有效性、效率性、效益性，建立一套系統完整、可以具體量化并且科學合理的預算資金績效評價體系至關重要。

一是根據資金的性質，設定不同階段的績效目標和實施措施，逐步推進和完善。二是分類設定績效指標。采取平衡計分卡（BSC）和關鍵性績效指標（KPI）相結合的方法，分類設定合規性（共性）和效果性（個性）完整的指標體系。三是制定具體的評價標準。評價標準必須包含橫向比較和縱向比較兩方面的內容，可以是行業比較，也可以是部門之間的比較。四是績效評價結果運用。年度或階段性績效評價結果，作為動態調整建設項目和獎優罰劣的依據，充分發揮績效評價的激勵作用。

【參考文獻】

[1] 翁亞蘭.淺析加強事業單位預算執行進度的解決對策[J].海峽科學，2014（5）：43-44.

[2] 葉敏.淺議影響中央部門項目預算執行的主要因素及改進措施[J].中國市場，2015（44）：91-92.

[3] 葉青.雙向制衡雙重監管——“陽光再造”行動構建全方位監督管理體系[J].廣東科技，2014（19）：14-15.

[4] 唐亞麗.財政資金競爭性分配機制研究[D].暨南大學碩士學位論文，2011.

[5] 張華.科學事業單位資產統籌管理的創新思路[J].中國外貿，2012（12）：92-93.

[6] 許航敏.財政競爭性分配：以有效競爭提升財政資金績效[J].地方財政研究，2014（9）：32-46.

[7] 林水.淺析高校加強專項資金管理的措施[J].財務與會計，2015（12）：60.

[8] 朱夏玲.高校財政專項資金管理現狀與對策[J].財會通訊，2013（2）：79-80.