航空法的功能研究

賀富永

（南京航空航天大學　人文與社會科學學院，南京 210016）

航空法的功能研究

賀富永

（南京航空航天大學人文與社會科學學院，南京 210016）

航空法具有社會功能、經濟功能、政治功能、利益調控功能和激勵功能等法律的一般功能，因調整對象的特殊性，有不同于一般法律功能的特定內涵。維護航空秩序，促進航空事業發展，解決航空法律關系主體之間的爭端和糾紛，是航空法在調整航空活動時應達到的社會效果?？刂坪娇諜嗔?，配置航空資源，規范航空政治行為，是國家制定航空法的政治需求。航空市場安全和有序運行需要航空法提供行為準則。因航空資源的稀缺性，要實現航空主體的利益表達、平衡和重整，需要航空法進行利益調控。發展航空事業和國家間的友好關系，是航空法激勵功能的表現。也是制定航空法的目的之一。航空法的立、改、廢、釋，都要以航空法應對個人或社會產生作用的能力為依據。

航空法功能；航空安全；航空秩序；航空權力；利益調控

一、航空法功能的概念

“功能”一詞，從字面意義上理解是指事物或方法所發揮的有利的作用或效能。對法律功能概念，代表性觀點主要有4種：一是認為法律功能等同于法律的作用。如沈宗靈教授認為：“法的作用，又稱法的功能，泛指法對個人以及社會發生影響的體現?！保?］孫國華教授認為：“作用和職能（功能）所表達的意義十分相近、都說明研究對象的活動、運作和它對外界的影響?！保?］二是認為法律功能是法律作用的導向或趨向。如俄羅斯法學家拉扎列夫認為：“法的職能就是由法的本質和法在社會生活中的社會意義所決定的，對社會關系所施加的法律影響的主要導向?！保?］三是認為法律功能是法律通過自己的活動，從而體現自己在社會中的地位關系。如趙震江教授認為：“法律功能，是指法律作為體系或部分，在一定的立法目的的指引下，基于其內在結構屬性而與社會單位所發生的，能夠通過自己的活動（運行）造成一定客觀后果，并有利于實現法律價值，從而顯現自身價值在社會中的實際特殊地位的關系?！保?］四是認為法律功能和法律作用是兩個不同的概念。如黃建武教授認為：“功能是指一定結構決定的事物產生一定作用的能力，而作用則是一種實際影響。法的現象的功能，是法律由其特征和結構決定的發揮一定作用的能力。法的現象的作用則是法律對人們的活動所產生的實際影響?！保?］

筆者傾向于第4種觀點，即法律功能是指法律對個人及社會產生一定作用的能力。航空法的功能是指航空法對個人及社會產生一定作用的能力。屬于應然性范疇，即航空法應對個人及社會產生作用的能力。航空法具有法律的一般功能的類型，包括社會功能、經濟功能、政治功能、利益調控功能和激勵功能，因調整對象的特殊性，航空法的功能有不同于法律一般功能的特定內涵。

二、航空法的社會功能

航空法的社會功能是指航空法在調整航空活動及相關社會關系時應產生的社會效果。

第一，維護航空秩序，促進航空事業發展。航空活動是一個系統工程，參加主體較多，若沒有航空法加以規范和約束，航空活動的發展就會受到極大影響。

第二，根據一定的價值準則分配利益，確認和維護航空活動參與主體的權利和義務。在航空法發展早期，由國家加以壟斷性經營，航空活動風險較大，航空承運人不能通過航空保險等手段來轉移風險。為保障處于幼年時期的航空運輸業的發展，1929年《統一國際航空運輸某些規則的公約》（簡稱《華沙公約》）規定航空承運人對消費者賠償的最高限額；規定承運人承擔責任的推定過失責任制，創造性地提出了舉證責任倒置原則。隨后對《華沙公約》的每一次修訂，均按照公平公正的價值準則保證航空承運人和消費者之間在航空運輸發展過程中達到動態平衡。

第三，為國家航空管理機關和相關航空主體航空執法提供航空法律依據，并對濫用權力或不盡職責的行為實行制約。

第四，預防和解決航空法律關系主體之間的爭端。在航空活動中，參與主體眾多，法律關系復雜，既有眾多的航空私法關系，如航空承運人與消費者之間的合同關系，航空器經營人或作業人與第三人之間的侵權關系，航空保險人和投保人之間的保險合同關系等；又有繁雜的航空公法關系，如國家間通航過程中形成的國際關系，一國國內航空行政機關與相對人之間的航空行政法律關系，航空行政機關之間的法律關系等。在這些復雜的法律關系中，產生爭端和糾紛是必然的，判斷這些糾紛的“對”與“錯”，是航空法的主要職責。

第五，預防和制裁航空違法和犯罪行為。航空運輸發展早期，航空違法和犯罪行為一般在各國刑法中加以規定，各國刑法對航空違法和犯罪行為的不同規定，給破壞航空秩序的航空違法和犯罪分子逃避制裁提供了方便。為此，國際上先后制定了1963年《東京公約》、1970年《海牙公約》和1971年《蒙特利爾公約》，為預防和打擊航空違法和犯罪行為提供國際法依據。

第六，為航空法自身的運行與發展提供制度和程序保障。在國際航空法領域，1944年《國際民用航空公約》（即《芝加哥公約》）設立國際民航組織，并規定了該組織的職權和運作程序?！吨ゼ痈绻s》生效后，國際民航組織按照法定程序制定了國際航空術標準，為國際航空法的運行和發展提供了制度和程序保障。在國內航空法領域，中國《民航法》也提供了制度和程序保障，如該法第3條明確了中國民用航空活動的監督和管理機關，以及行使權力的制度和程序。

三、航空法的政治功能

政治功能是政治事物滿足政治主體需要而產生的一種作用過程及其表現形式。政治功能的多層次結構，總是由政治本質所決定的［6］；通過政治功能結構體系的分析，可以從多方面對政治的具體功能形式及其關聯性進行具體考察。法律的制定，從本質上來說也是一種 “政治需求”。從這個意義上來看，航空法的制定無疑也是一種“政治需求”，主權國家制定國內航空法，目的是對航空權力的控制，規范航空政治行為；國際航空法本身就是主權國家共同意志的產物，目的是規范國家之間的國際航空關系。

第一，實現國家對航空權力的控制。國家要控制航空權力，實現其統治和社會管理職能，必須要有航空法加以確認。航空權力包括對領空主權、航線審批、國家之間通航協議的簽訂等內容，這些內容都是由航空法加以確認，進而實現國家對航空權力的控制。以領空主權為例，只有國家才能占有、使用、收益和支配領空資源?！薄睹窈椒ā返?條規定：“中華人民共和國的領陸和領水之上的空域為中華人民共和國領空。中華人民共和國對領空享有完全的、排他的主權?！眹抑g通航，是由國家間通過簽訂雙邊航空協定的方式，實現國家之間航空資源的“互換”，排除私法主體對國家航空資源的控制，從而確保航空權力歸國家控制。

第二，實現政府對公共航空權力的配置。公共權力配置是指政府通過對公共權力的分配，進行社會調控。從這個意義上說，政治制度的直接作用或首要功能就是通過規范各種追逐權力的政治力量，形成一種強制性的公共權力。政治制度是形成、維護和實施強制性公共權力的規則體系［7］。在通過航空法實現了國家對航空權力的控制之后，隨后就涉及到對公共航空權力的配置，即由誰來行使公共航空權力。各國雖對公共航空權力的配置方式有所差異，但主要通過航空法的規定來配置。如1958年《美國聯邦航空法》規定，空中交通管理的權力在平時主要由美國聯邦航空管理委員會行使，但戰時移交給國防部。在歐洲，空中交通管理的權力主要是通過航空法的規定，由國家委托給其他組織來行使。在中國，根據《民航法》第3條之規定，由國務院民用航空主管部門和地區民用航空管理部門對民用航空活動實行監督管理。中國機場實行屬地化管理改革完成后，國務院2009年通過了《民用機場管理條例》第4條對民用機場管理權力又進行了重新配置，即“國務院民用航空主管部門依法對全國民用機場實施行業監督管理。地區民用航空管理機構依法對轄區內民用機場實施行業監督管理。有關地方人民政府依法對民用機場實施監督管理?！绷硗?，在航空運輸企業的設立、航線審批等①《中國民用航空國內航線經營許可規定》第5條規定：“中國民用航空總局和民航地區管理局根據空運企業經營國內客、貨航線的申請，分別采取核準和登記方式進行管理?！钡?條規定：“民航總局負責對區際航線實施經營許可的核準、登記管理，并對全國國內航線經營進行監督和管理。民航地區管理局負責對其所轄區域內航線實施經營許可的核準、登記管理，并對涉及其轄區內所有航線經營進行監督和管理?！焙娇諜嗔Φ呐渲靡彩怯珊娇辗右砸幎?。

第三，規范航空政治行為。政治行為是人們在特定利益基礎上，圍繞著政治權力和運用、政治權利的獲得和實現而展開的社會活動。作為政治關系的直接動態表現，政治行為包括政治斗爭、政治管理、政治統治和政治參與等多種形式［8］159。表現在航空政治領域，航空法不僅應為航空政治行為提供合法性和合理性的解釋，而且還能規范航空行政行為，實現依法管理、依法行政，并保證航空行政相對人依法參與航空活動。如《民航法》第3條不僅為航空行政機關航空政治行為提供了法律依據，而且嚴格限定政治行為的邊界，規范了航空行政機關航空政治行為的行使。

第四，促進航空行政的發展。航空法相關價值理念為政府航空行政行為提供價值導向，促進航空行政的發展。如《民航法》第1條①《民航法》第1條規定：“為了維護國家的領空主權和民用航空權利，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進民用航空事業的發展，制定本法?！北砻髁⒎康?，體現了該法的價值，即保障民用航空活動“安全”和有“秩序”地進行。這就要求航空管理部門在進行航空行政時，都應以此作為價值導向。這個價值導向能使航空行政人員、航空行政組織內部的各種力量在共同價值觀的指導下，引導到共同目標［9］。航空法的價值理念將共同價值觀向航空行政人員個人價值觀內化，以看不見的形式操縱著航空行政組織的活動，規范、指導、約束著航空行政人員的行為。航空活動安全和有秩序地進行，才能實現中國從航空大國向航空強國的轉變［10］。

四、航空法的經濟功能

在法律與經濟的關系中，法律作為上層建筑的一個組成部分，是由經濟基礎決定的，但法律會對經濟的發展產生促進或阻礙作用。航空法作為法律的一個組成部分，也不例外，也會對航空運輸業的發展產生促進或阻礙作用。從目前國際國內航空業的發展實況來看。

第一，為航空市場提供了行為準則。市場經濟即是法治經濟，市場必須有規則。從事航空業務的主體必須依據航空法來規范自身的行為，享有根據航空法所設定的權利，并履行航空法所設定的義務，根據航空法規定來解決處理航空爭端。航空市場和其他市場存在著較大的差別，要求有不同于其他市場領域的行為準則。如在航空運輸企業的設置上，就需要有不同于一般企業設立的條件。為此，《民航法》規定了設立公共航空運輸企業的條件，并要求在企業設立前，須要獲取國務院民用航空主管部門頒發的經營許可證。在公共航空運輸企業的運行中，由于其公共性特征，因此，在與消費者簽訂合同時，航空法規定了其強制性承諾的義務，這和合同的自由原則有差異。

第二，促進航空企業的發展和壯大。在航空活動活動中，參與的航空企業較多，有航空器制造企業、航空運輸企業、民用機場等?！睹窈椒ā返?條②《民航法》第4條：“國家扶持民用航空事業的發展，鼓勵和支持發展民用航空的科學研究和教育事業，提高民用航空科學技術水平。國家扶持民用航空器制造業的發展，為民用航空活動提供安全、先進、經濟、適用的民用航空器?！睘楹娇掌髦圃炱髽I的發展和壯大提供了法律依據?！睹窈椒ā分写_立了航空器權利等物權制度、航空運輸合同法律制度、航空保險制度等，為航空運輸企業更好經營提供了法律依據和保障措施；并根據國際航空公約的規定及對其他發達國家航空法內容的借鑒，確立了承運人賠償限額責任制。中國諸多地方人大及常委會和地方政府也紛紛制定地方航空法規和規章，為促進本地區航空企業的發展壯大提供航空法保障。

第三，促進國民經濟整體發展、增加出口創匯并能帶來巨大的就業機會。航空運輸對國民經濟發展的貢獻率是巨大的。國際航空權威機構研究表明，航空運輸是經濟和社會發展的催化劑。目前全球每年搭乘飛機的旅客約25億人次，40%的國際旅游通過航空運輸完成，通過航空運輸的貨物每年約4 680萬噸，占整個國際貿易貨物價值的40%。全球航空運輸產生3 200萬個就業崗位。航空經濟的全球貢獻率約占全球GDP的7.5%［11］。航空工業能夠促進國家出口創匯，并能帶來可觀的高技術行業就業機會。一個航空項目發展10年后會給當地帶來的效益是：產出比為1∶80，技術轉移比為1∶6，就業帶動比為1∶12［12］。

第四，為其他產業的發展提供契機。航空業是經濟發展的發動機之一，“對航空業在世界不同行業和地區的影響的分析越深入，就越能夠理解航空業的重要性。無論是發達國家還是發展中國家，每個行業的增長都與航空業的增長密不可分。報告表明，全球經濟的增長離不開航空業的增長，并在某種程度上取決于航空業的增長?！保?3］航空業是帶動國民經濟發展的重要產業，是尖端技術發展的引擎?，F代航空產品是尖端技術的集成，先進航空產品的研制生產必然帶動尖端技術的發展。歷史已經表明，先進航空產品的研制生產有力地促進了冶金、化工、材料、電子和機械加工等領域的技術進步。航空技術用途廣泛。航空技術不僅可以用于航空領域，而且還可以轉移應用于廣闊的非航空領域，從而推動國民經濟的發展。日本有人綜合500余項技術擴散案例分析，發現60%的技術源于航空產業［14］。

五、航空法的利益調控功能

利益是一種社會資源，是社會生存和發展的基礎，資源的稀缺與匱乏意味著利益客體的缺失，會導致利益沖突。利益的享有就意味著人們對能滿足其需要的資源的占有。由于社會資源的有限性，決定了人們要對利益進行調控，對利益進行調控的方式很多，如依據戰爭、政治權力、社會身份等。從人類歷史發展來看，法律對利益的調控是常態。法律對利益的調調控功能主要表現為3個方面：利益表達、利益平衡和利益重整［8］8。

（一）航空法的利益表達功能

利益表達又稱利益訴求，是指相關主體通過合法正當的途徑和方式，表達自身需求和意見，以實現和維護自身利益。表現在法律領域，是指在法律制定時，要充分聽取各個方面的意見和要求，并最大可能地將法律所涉及的各種利益主體的意見和要求，通過法律形式表現出來。航空法的利益表達就是在航空法制定時，要充分聽取各種利益主體的意見和要求，并在航空法中最大限度地體現各種主體的意見和要求。

1.國際航空法的利益表達功能

一方面，國際航空法確認了國家的航空權利。國際航空法是規范國家之間航空關系的原則、規則和制度的總和。承認國家航空權利是從事國家間通航的基礎，因此，承認國家航空權利是國際航空法利益表達功能的直接體現。如《芝加哥公約》第1條規定，締約各國承認每一國家對其領土之上的空氣空間享有完全的和排他的主權。國家之間航空權利的交換等都是通過國際航空法的規定加以確認，是國家利益訴求的直接表達。而國際航空法本質上就是國家之間合意的體現，每一國都有權表達本國的利益訴求，且可通過參加、或退出國際航空條約的方式來直接表達自己的利益訴求。

另一方面，國際航空法也確認自然人和其他社會組織的航空權利。自然人和其他社會組織也享有相應的航空權利，如：消費者有乘坐航空器的權利、索賠的權利等；其他社會組織也享有參與航空活動的權利，作為獨立的市場主體享有自由定價權、運力調配權、自由簽訂航空運輸合同等權利，這些權利均在國際航空法中得到了體現和確認。如1999年《蒙特利爾公約》不僅確認了國家的航空權利，而且確認了消費者和其他社會組織的航空權利。該公約還規定了承運人對消費者的雙梯度責任制，就是對雙方航空權利的確認。2001年通過的《移動設備國際利益公約關于特定航空器設備問題的議定書》①2006年3月1日生效，中國于2008年批準。是由國家、航空承運人和航空器制造商三方主體共同制定，且這三方的航空權利在該議定書中也得到了確認。

2.國內航空法的利益表達功能

一方面，國內航空法表達或確認了國家的航空權利。如《民航法》第3條確認了中國民用航空活動的管理機關的航空權利。相關航空行政法規和規章具體承認管理機關的航空權利，主要有：航空保護行政規劃權、行政許可權、行政處罰權、行政強制權、行政裁決權、行政確認權等②如航空器適航證件的頒發、適航標準的制定、航空器權利登記、航空人員執照的授予，機場規劃和管理，航線的審批和許可、公共航空運輸企業經營許可證的頒發、外國相關證件的承認等，都在航空法中加以明確規定，賦予了相關航空管理機關的航空權利。?！睹窈椒ā返?3條規定，國家對空域實行統一管理。

另一方面，國內航空法也應表達或確認其他航空主體的航空權利。主要包括自然人的航空權利和法人及其他組織航空權利，自然人航空權利是指自然人有合理享有航空活動權利；如乘坐航空器的權利，合理利用空域資源的權利，航空運輸延誤時的索賠權、設計航空器等實體法上的權利以及在航空權利被侵犯時或發生航空糾紛時，享有行政復議、行政訴訟、民事訴訟、仲裁等實體法上的權利。同時，在乘坐航空器等航空活動中，自然人也要遵守法律、行政法規和相關規章制度所規定的義務。法人及其他組織的航空權利是指法人及其他組織有合理開發、利用空域的權利。但同時也必須履行法律、行政法規及規章制度所規定的義務。

（二）航空法的利益平衡功能

利益平衡也稱為利益均衡，是指在一定的利益格局和體系下出現的利益體系相對和平共處、相對均勢的狀態。在法律層面上，利益平衡是指“通過法律的權威來協調各方面沖突因素，使相關各方的利益在共存和相容的基礎上達到合理的優化狀態?！保?5］表現在航空法領域，是指通過航空法來協調各方在航空利益之間的沖突，實現各方航空利益的優化配置。

1.國際航空法的利益平衡功能

在國際公平與正義原則的指導下，來平衡國家間的航空利益。

一方面，領空主權原則就是國家間利益平衡的一種表現。領空是一國的經濟資源，由國家占有、使用、收益和支配。除此以外，凡是未經國家允許而行使上述權力者都是對國家領空主權原則的破壞。為了保證國家能夠順利行使領空主權，《巴黎公約》規定了國家不論大小強弱，都對其領空享有主權。

在國際航空運輸領域，國家間通航本質上就是國家利益平衡在國際航空法中的具體表現。如《芝加哥公約》“使國際民用航空得按照安全和有秩序的方式發展，并使國際航空運輸業務得建立在機會均等的基礎上，健康地和經濟地經營”。這里的“機會均等”本身就是國家間利益的一種平衡，在國家間的通航中，“機會均等”產生于利益平衡，“雙贏”就是國家間利益平衡的具體體現。任何國家在航空運輸領域謀求國家利益的同時，若不尊重對方的利益，國家間航空運輸關系就難以正常發展。歐盟對非歐盟國家飛往歐盟的航企，通過法案要征收碳稅，就是一個明顯的例子。歐盟這種單方面征稅行為，違背了利益平衡原則，遭到了多國反對，紛紛提出要對歐盟的這項規定采取反措施。在此壓力下，歐盟委員會在2012 年12日建議在2013年秋季之前，暫停實施征收碳排放稅的措施，同時希望屆時召開的國際民航組織代表大會能夠就解決這一問題達成一個多邊協議。

另一方面，平衡國家利益和其他航空主體的利益也是國際航空法利益平衡功能的體現。如消費者的生命健康權和國家領空主權之間的利益平衡，因國家對其領空享有完全的和排他的主權，凡未經允許而飛入他國的航空器從理論上說都是入侵，國家可采取包括擊落該航空器在內的相關措施，來保障“完全的和排他的”主權的行使。但“入侵”的航空器上的人員也享有生命健康權，這已為國際習慣法所確認。在國際航空法中，平衡二者之間的利益是非常重要的，為此，國際民航組織大會于1984年5月10日舉行第25屆特別會議，“注意到國際民用航空大有助于建立和保持世界各國之間和人民之間的友誼和了解，而其濫用足以威脅普遍安全，注意到渴望避免各國和人民之間的磨擦并促進世界和平賴以存在的合作，注意到需使用國際民用航空按照安全和有秩序的方式發展，注意到為符合對人道的基本考慮，民用航空器上的人員的安全和生命必須得到保證。注意到在1944年12月7日在芝加哥簽訂的國際民用航空公約中，各締約國——承認各國對其領土上空的空間具有完全的和排他的主權，——承允在頒布關于國家航空器規章時，對民用航空器的航行安全予以應有的注意，——同意不將民用航空用于與本公約宗旨不相符合的任何目的，注意到各締約國決心采取恰當措施，以防止對他國空間的侵犯和將民用航空用于與本公約宗旨不相符合的目的以及進一步加強國際民用航空的安全?！边@幾個“注意到”實際上就是注意到了領空主權原則（國家利益）和人的生命健康權之間的沖突，如何進行協調的問題，最后通過的《芝加哥公約》第3分條第1款規定：“締約各國承認，每一國家必須避免對飛行中的民用航空器使用武器，如攔截，必須不危及航空器內人員的生命和航空器的安全。這一條款不應被解釋為以任何方式修改聯合國憲章規定的各國的權利和義務?！边@就是平衡國家領空主權和人的生命健康權之間的關系，是國際航空法平衡國家利益和其他航空主體的利益的最直接體現。再如，習慣國際法中的群島海道通過權和過境通行權①根據1982年《聯合國海洋法公約》的規定，所有國家的船舶和飛機均享有在群島國指定的海道和其上的空中航道內的群島海道通過權。群島海道通過權是指按照公約規定，專為在公?；驅俳洕鷧^的一部分和公?；驅俳洕鷧^的另一部分之間繼續不停、迅速和無障礙地過境的目的，行使正常方式的航行和飛越的權利。過境通行權是指在公?；驅俳洕鷧^的一部分和公?；驅俳洕鷧^的另一部分之間的用于國際航行的海峽，各國船舶和飛機享有的，為繼續不停和迅速過境的目的而行使航行與飛越的權利。行使過境通行權不能對海峽沿岸國進行任何武力威脅或使用武力，應遵守有關的國際規章、制度和慣例。海峽沿岸國有權制定有關過境通行的法律和規章。等民用航空器所享有的權利，也是平衡國家利益和其他航空主體的利益的表現。

《有關航空器對第三方造成損害的賠償責任的公約》規定：“希望國際航空運輸業務有序地發展，旅客、行李和貨物順利地流通；深信通過一項新的公約，采取集體的國家行動，進一步統一和編纂關于因涉及飛行中航空器的事件而導致對第三方造成損害的賠償的一些規則，是達到公正利益平衡的最適當而有效的方法?！笨梢?，只有通過簽訂國際航空條約的方式，不僅能真正平衡國家間的國際航空利益，也能實現國家與其它航空主體之間以及其他航空主體之間的利益平衡。

2.國內航空法的利益平衡功能

在“可持續發展”理念的指導下，在公平與效率原則的基礎上，不僅要對航空法律關系參與主體之間的經濟利益加以保護，而且還把航空利益提升到“公共利益”的重要位置予以保護；不僅要關注人們的物質利益，還要關注其履行過程中的精神享受；不僅要關注本代人對航空資源的利用權利，還要關注后代人對航空資源的利用。

一方面，平衡國家、航空企業和消費者之間的利益。

另一方面，平衡軍用航空、民用航空以及公共利益之間的利益。由于一國空域資源的有限性，軍用航空活動所占空域資源多，民用航空活動所占空域資源就少，反之亦然。如何平衡二者之間的關系，成為各國航空立法的重點。誠然，民用航空活動要獲得充足發展，必須要有充足的空域資源，否則民用航空活動的發展就會受到很大的制約，據統計，美國、澳大利亞等航空大國的可航空域，占整個空域的90%之上［16］?！睹窈椒ā返?1條規定：“劃分空域，應當兼顧民用航空和國防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用?！边@就從法律上平衡了軍用航空、民用航空以及公共利益之間的利益。

（三）航空法的利益重整功能

利益重整是指打破傳統的利益格局，建立起新的利益格局。在法律層面上，就是要打破舊的法律所規定的利益格局，重新在法律上確立新的利益格局。航空法的利益重整功能也不例外。

1.國際航空法的利益重整功能

國際航空法是為解決新的航空問題而不斷發展的，而這些航空問題又是經濟利益、物質利益、短期利益、代內利益與環境利益、精神利益、長遠利益、代際利益之間的扭曲與錯位而導致。因此，重新調整這幾對利益之間的關系就成為國際航空法的主要任務。國際航空法通過設計新的原則與制度來改變人們的價值觀念與行為模式。如規范承運人責任制度的國際航空私法的發展歷程，就是不斷地進行利益重整的過程，這個過程不僅有發達國家和發展中國家之間航空利益的重整，而且還有消費者和承運人之間利益的重整過程。再如，在統一航空器經營人對第三方造成損害賠償責任的相關公約的發展過程中，不僅協調了國家之間航空利益，而且主要重整了經營人和第三方之間的利益?？傮w而言，國際航空法現代化的發展歷程中，新的國際航空公約取代舊的國際航空公約，無不伴隨著利益的重整。

2.國內航空法的利益重整功能

國內航空法的利益重整功能主要表現在它逐步打破傳統的以經濟利益為保護核心的利益格局，從而建立了以經濟利益、社會利益和航空利益相協調的利益保護格局。利益的協調，而且還要用與時俱進的觀念不斷通過修訂航空法來重整這些航空主體之間的航空利益，以便通過設計新的原則與制度來改變人們的價值觀念與行為模式［17］。例如，中國1996年頒布的《國內航空旅客、行李運輸規則》規定，承運人對旅客的賠償限額是7萬元人民幣，而2006年頒布的新的《國內航空旅客、行李運輸規則》規定，承運人對旅客的賠償限額是40萬元人民幣。再如，在2002年的國務院關于民航改革的相關規定中規定，民用機場要成為真正的企業法人，而2009年國務院頒布的《民用機場管理條例》第3條中，規定了民用機場是“公共基礎設施”。

六、航空法的激勵功能

法律的激勵功能是指法律激發鼓勵法律關系的主體從事一定行為的功能。航空法也不例外，也具有激發鼓勵航空法律關系的主體從事一定行為的功能。

（一）國際航空法的激勵功能

1.發展國際航空業，促進國家之間的友好合作

航空活動的國際性決定了航空法的國際性，國家之間的通航必須由國家之間通過平等協商等方式進行，否則國際通航便不能實現。國家間法律制度差異較大，一旦發生航空糾紛，特別是國際航空私法糾紛，若沒有統一的國際航空私法公約，幾無解決之可能。因為僅依航空器上的旅客國籍作為連接點，來確定糾紛解決所適用的法律就很困難。這就會阻礙國際航空運輸業的發展，不利于促進國家間的友好合作。因此，國家間通航時，往往通過簽訂多邊航空條約或雙邊航空條約形式，統一國家間法律制度，以便通航能夠順利進行。國家間通航后，國際交流日益增多。所以，制定國際航空法，就是要鼓勵發展國際航空業，鼓勵國家間的友好合作。

2.維護國家航空利益，處理國際航空爭端

任何國家要進行國際航空活動都必須與其他國家相互接觸和交往。國家相互通航，實際上就是國家間航空權益的相互交換。一國航空利益是否受到侵犯，應依國際航空法的規定加以判斷；一國要維護本國的航空利益，也應依國際航空法或者國際法的規定進行。例如，在2001年的中美南海撞機事件中，中國就充分運用國際航空法的規定，揭示了美國嚴重違反國際航空法的行為，并迫使美國承認違反了國際航空法，維護了中國國家航空利益。

國際航空法對航空爭端的解決進行規定，為國家間航空爭端的解決提供了法律依據。如《芝加哥公約》專門規定了一章，爭端和違約，從第84條至86條用3個條文①《芝加哥公約》第84條規定：“如2個或2個以上締約國對本公約及其附件的解釋或適用發生爭議，而不能協商解決時，經任何與爭議有關的一國申請，應由理事會裁決。理事會成員國如為爭端的一方，在理事會審議時，不得參加表決。任何締約國可以按照第85條，對理事會的裁決向爭端他方同意的特設仲裁庭或向常設國際法院上訴。任何此項上訴應在接獲理事會裁決通知后60天內通知理事會?！钡?5條規定：“對理事會的裁決上訴時，如爭端任何一方的締約國，未接受常設國際法院的規約，而爭端各方的締約國又不能在仲裁庭的選擇方面達成協議，爭端各方締約國應各指定一仲裁員，再由仲裁員指定一仲裁長。如爭端任何一方的締約國從上訴之日起3個月內未能指定一仲裁員，理事會主席應代替該國從理事會所保存的合格的并可供使用的人員名單中，指定一仲裁員。如各種裁員在30天內對仲裁長不能達成協議，理事會主席應從上述名單中指定一仲裁長。各種裁員和該仲裁長應即聯合組成一仲裁庭。根據本條或前條組成的任何仲裁庭，應決定其自己的議事程序，并以多數票作出裁決。但理事會如認為有任何過分延遲的情形，可以對程序問題作出決定?！钡?6條規定：“除非理事會另有決定，理事會對一國際空運企業的經營是否符合本公約規定的任何裁決，未經上訴撤銷，應仍保持有效。關于任何其他事件。理事會的裁決一經上訴，在上訴裁決以前應暫停有效。常設國際法院和仲裁庭的裁決，應為最終的裁決并具有約束力?！睂议g航空爭端的解決進行了具體規定。再如，《東京公約》第24條第1款規定：“如締約國之間對本公約的解釋或引用發生爭端而不能以談判解決時，經其中一方的要求，應交付仲裁。如果在要求仲裁之日起6個月內，當事國對仲裁的組織不能達成協議時，任何一方可按照國際法院的法規提出申請書，將爭端提交國際法院?！薄逗Ｑ拦s》第12條第1款和1971年《蒙特利爾公約》第14條第1款都做出了與《東京公約》第24條第1款相同的規定。

3.維護國際航空安全和秩序

在國際航空業中，安全始終是第一位的。確保國際航空安全，必須簽訂國際航空條約，制定統一的標準和措施，并鼓勵各國都采取相同的技術標準和措施。如《芝加哥公約》第2款和第3款，激勵國家采取相同的航空技術標準，該規定為“（2）采取和實施根據本公約隨時建議或制定的有關通信程序、簡碼、標志、信號、燈光及其他操作規程和規則的適當的標準制度。（3）在國際措施方面進行合作，以便航空地圖和圖表能按照本公約隨時建議或制定的標準出版?！痹偃?，為保障國際航空活動的安全進行，《芝加哥公約》第32條規定，國家在頒發證書所制定的標準“須等于或高于根據本公約隨時制定的最低標準?！薄吨ゼ痈绻s》第44條第1款也規定，設立國際民用航空組織的目的就是要“確保全世界國際民用航空安全地和有秩序地發展?！睘楸Ｕ虾娇瞻踩陀兄刃虻剡\營，國際社會先后簽訂了《東京公約》《海牙公約》和1971年《蒙特利爾公約》，在鼓勵國家加入的同時，鼓勵國家將對航空的犯罪在國內法中列為重罪。這些規定，無疑也體現了國際航空法在維護國際航空安全和秩序方面的激勵功能。

（二）國內航空法的激勵功能

1.鼓勵發展本國的航空業

鼓勵發展本國航空業，是國內航空法激勵功能的首要功能。這在各國國內航空法都能找到類似的條文。例如，1958年《美國聯邦航空法》在序言中指出，本法的目的和宗旨之一是管理和促進民用航空活動的發展。1997年《俄羅斯聯邦航空法典》在序言中也指出，本法的目的和宗旨之一是確保俄羅斯航空運輸業經濟發展的需要?！睹窈椒ā吩诘?條中也規定，制定本法的目的之一是“促進民用航空事業的發展”。在第4條中又規定：“國家扶持民用航空事業的發展，鼓勵和支持發展民用航空的科學研究和教育事業，提高民用航空科學技術水平。國家扶持民用航空器制造業的發展，為民用航空活動提供安全、先進、經濟、適用的民用航空器?！绷硗?，日本、英國、法國以及巴西等國國內航空法中也都有類似規定?？梢哉f，鼓勵本國航空業的發展是國內航空法激勵功能的首要表現。

2.鼓勵航空法律關系主體守法

國內航空法主要是用來規范航空法律關系主體行為，只有航空法律關系的主體各方都遵守航空法的規定，才能真正維護各方的合法權益，要遵守航空法的規定，就要了解航空法、知悉航空法的內容，這就促使人們要學習航空法，并遵守航空法的規定［18］。

通過對違反國內航空法的行為人進行制裁，也能間接地“鼓勵”人們守航空法的規定。例如，《民航法》中所規定的制裁條款，即承運人應當出具客票、行李票或航空貨運單而沒有出具，或者出具的客票、行李票或航空貨運單欠缺法律所規定的必須記載事項，承運人就不能援引《民航法》中所規定的最高賠償限額的限制；若承運人故意導致航空事故發生，給消費者造成損害的，也無權援引《民航法》中所規定的最高賠償限額的限制。承運人要避免被“制裁”，就應按照《民航法》的規定向消費者出具符合法律規定的客票、行李票或航空貨運單。對其他航空法律關系的主體來說，也是同樣道理。

因此，無論是從維護航空法律關系主體的合法權益來說，還是從航空法本身制定的根本目的而言，航空法都應有鼓勵航空法律關系主體守法的功能。

3.鼓勵航空執法主體認真執法

國內航空法立法的目的在于實施、在于執行，沒有航空執法活動，國內航空法就沒有存在的價值和意義。這就要求國家行政機關按照航空法的規定認真執法，司法機關應當按照航空法的規定認真處理航空糾紛，保障當事人的合法權益，同時要求這些機關的公職人員要嚴格按照航空法的規定履行職責、實施航空法。否則，就要受到法律的制裁。對此，《民航法》從第191條到212條專門對違反航空法的違法和犯罪行為規定了按照《刑法》①因《民航法》的制定工作先于1997年《刑法》，故《民航法》中對相關航空犯罪依照《刑法》規定進行處罰，《刑法》是指1979年《刑法》。進行相關制裁，這就從負面鼓勵航空執法主體認真執行航空法的規定，從而體現了國內航空法的激勵功能?！睹裼脵C場管理條例》第83條②《民用機場管理條例》第83條規定：“國家工作人員違反本條例的規定，有下列情形之一的，由有關部門依法給予處分：（一）不依照規定實施行政許可；（二）不依法履行監督檢查職責；（三）不依法實施行政強制措施或者行政處罰；（四）濫用職權、玩忽職守的其他行為?！币沧鞒隽祟愃埔幎?。另外，鼓勵人們監督航空執法工作也是國內航空法的激勵功能之一。

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［責任編輯：簫姚］

Research on the Function of Air Law

HE Fuyong
（College of Humanities and Social Sciences，Nanjing University of Aeronautics&Astronautics，Nanjing 210016，China）

Air law has social function，economic function，political function，interest regulation function and incentive function of the general function of the law.They are different from general legal function of the specific connotation because of the particularity of the adjustment object.Air law in adjusting aviation activities should achieve social effect，including maintaining the order of aviation，promoting the development of the aviation industry，resolving disputes between the subjects of aviation legal relations.The development of air law serves the country’s political needs，so as to control air power，configure aviation resources and regulate the political behavior in aviation.Air Law can provide a code of conduct for the safety and orderly operation of the aviation market.Due to the scarcity of aviation resources，it needs to regulate the interests by air law in order to achieve the interest expression，balance and reorganization of aviation subjects.The performance of incentive function by air law is to develop air transportation and friendly relations between the countries.If air law is legislated，changed，abolished and released，it should be based on the ability of the air law to deal with the individual or the society.

the function of air law；aviation safety；the order of aviation；aviation authority；interest controlling

DF991

A

1009-3370（2016）03-0105-08

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0314

2015-12-30

南京航空航天大學基本科研業務費科研項目青年科技創新基金（人文社科類）資助項目（NR2014005）

賀富永（1973—），男，副教授，博士研究生，E-mail|：njhefuy@nuaa.edu.cn