淺析漁船檢驗機構的法律性質

李健寧　劉海廷

摘 要 漁船檢驗機構的設立是為保障船上相關人員的人身安全、財產安全及漁船行駛時相鄰海域的環境資源安全。自我國改革開放以來，我國漁船數量快速增加。至2012年，我國漁船總數已占世界漁船的四分之一，成為世界漁船大國。除此之外，由于漁船檢驗不同于對其他產品檢驗的這一特殊性，更使得明確我國漁船檢驗機構的法律性質尤為重要。本文分析了漁船檢驗機構的發展、涵義及在其檢驗的形式、方法，將我國漁船檢驗機構與國際上其他國家進行對比，分析漁船檢驗機構應處于怎樣的法律性質，從而確定我國漁船檢驗機構是對漁船進行相關行政許可的監督管理部門這一法律性質。

關鍵詞 漁船 檢驗機構 法律性質

作者簡介：李健寧，大連海洋大學法學院碩士研究生在讀；劉海廷，大連海洋大學法學院（海警學院）黨總支書記、教授。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.330

目前，我國引用的是國際上漁船檢驗的監管方式，我國的漁船檢驗機構屬于漁船技術監督部門，對于被檢驗的漁船，漁船檢驗機構有許可其相關資格的權利，同時，對于漁船的檢驗，檢驗機構對漁船僅有技術監督的義務，由此，在我國，對于漁船檢驗機構的法律性質應歸述為是對漁船進行相關行政許可的監督管理部門。但在實際執法中，由于對漁船檢驗過多的干涉，我國漁船檢驗機構承擔的義務已不屬于單純的監督，而是成為了保障漁船檢驗的主要機構，致使我國對漁船檢驗機構的法律性質模糊不清，導致出現對檢驗結果歸責存在問題、無法保障漁船檢驗的根本目的情形時常發生，使檢驗機構在保障漁船安全行駛過程中增加了難度。所以，漁船檢驗機構該承擔怎樣的責任、漁船檢驗機構應該有怎樣的定位、承擔什么樣的權利義務成為熱議的話題。

一、漁船檢驗機構的內涵

漁船檢驗機構是根據我國相關法律法規，對漁船進行一系列的檢驗、鑒定，從而確認其是否符合適航的標準，隱性的保障船上人員的人身安全、船上的財產安全及船行駛時相鄰海域的環境資源安全。根據漁船檢驗機構檢驗客體的不同，漁船檢驗還包括廣義的漁船檢驗和狹義的漁船檢驗。相對于狹義的漁船檢驗，廣義的漁船檢驗的檢驗內容范圍相對較大，不但包括法律法規中涵蓋的對象，還包括對漁船的編制、對檢驗人員的資格認定以及根據相關國際公約和條例所規定的其他檢驗。

二、漁船檢驗機構的法律性質

（一）國際上漁船檢驗機構的法律性質

為了貫徹漁業船舶檢驗制度，世界各國制定了一系列的國際條約，如《1974年國際海上人命安全公約》、《1993國際載重線公約》等等 。在國際上，對于漁船檢驗機構的法律性質主要是由國際海事組織（IMO）及相關國際公約規定的?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》中明確規定了船旗國的義務，即每個國家的漁船檢驗機構都有權對其漁船進行相關的資格認定及管理。同時，在《國際漁船安全公約1993托雷莫利諾斯協定書》中規定了漁船檢驗機構對漁船的檢驗至少應包括以下檢驗，即初次檢驗、換證檢驗及期間檢驗。國際上，基本上將漁船檢驗的初次檢驗規定為法定檢驗，例如，在美國，將沒有進行檢驗的漁船也稱之為IUU漁船，對于IUU漁船的消極檢驗，發生嚴重情形的甚至將追究船主的刑事責任 。

對于國際漁船檢驗的發展，由于歐洲的漁船檢驗發展較為靠前，因此，國際上采用的大部分規定是以歐洲的漁船檢驗機構作為發展原型，將公益性、自主性體現在公約中，其中對國際漁船檢驗的發展影響最深的就是以圍繞英國的船級社的發展而產生的相關制度。從相關公約的約定中，國際上將漁船檢驗機構作為一種資格認定的行政部門，即對于漁船的檢驗以一種相關材料（如漁船的設計圖紙，相關技術材料等）以“確認”的方式來判斷相應的漁船是否適航，這種“確認”制度，建立在以政府管理為輔，以相關社會機構作為檢驗的主力的基礎上逐步發展完善，充分體現了對漁船檢驗的自主性，將漁船檢驗機構的相應檢驗行為作為一種更傾向于監督的法律活動，而不是以一種負責安全的主要手段的形式出現，因此，對于檢驗之后的責任也僅僅是對檢驗機構有過錯的情形進行追責，對于船廠等有著更為明確的追責制度。

在國際上，漁船檢驗機構以“確認”的監管方式對漁船進行檢驗并給予相關資格的權利，并在檢驗過程中，存在對漁船安全有監督的義務。因此，根據相關公約及材料，在國際上，與其他的檢驗部門相比較，漁船檢驗機構屬于對相關資格進行審查確認的監督型行政部門。

（二）我國漁船檢驗機構的法律性質

在我國，漁船檢驗機構在相關法律中被界定?！稘O業法》第十八條規定，只有經過有關漁船檢驗機構鑒定合格之后，漁船才有權下水完成相關活動，實際辦法由漁業行政主管部門規定 ?！逗Ｉ习踩煌ǚā芬幎?，海上航行的船只的重要設備，需經檢驗部門簽發相關證明文件?！洞昂秃Ｉ显O施檢驗條例》，規定除了國際的其他輔助船只外，檢驗均受漁業行政主管部門的規定?！稘O業船舶監督檢驗管理規定》，規定漁船檢驗的主管機構為農業部漁船檢驗局。同時，在第四條明確規定，經農業部和省、自治區、直轄市人民政府批準，省、自治區、直轄市漁業主管部門設置的漁船檢驗機構主要負責漁業船舶監督和檢驗的實際操作。其次，在國家機關機構的變更中，國務院再次確定漁業船舶檢驗局的職能，即作為國家的行政部門，對我國漁船檢驗起到實際檢驗和對檢驗結果復查監督。漁船法定檢驗是國家對漁船實施管理的第一環節 。

在這些法律法規中，對我國漁船檢驗機構的法律性質的界定主要體現出兩點。第一，漁船檢驗中把檢驗的最低標準設定為法定檢驗，即把對漁船的檢驗規定為強制性檢驗，未經檢驗的船只將不能下水作業，體現出我國漁船檢驗的必要性。第二，明確漁業船舶檢驗局的地位。首先，強調漁業船舶檢驗局是我國的行政機關。其次，明確檢驗局是我國漁船檢驗的主管機關，有權對漁船檢驗進行管控活動。最終，再一次將漁船檢驗局的權力做一定的明確劃分，即負責漁船的實際檢驗和漁船檢驗后的結果監督與結果的復查。國內的漁船檢驗業務由主管機關授權，所在地驗船部門按主管機關的授權范圍受理申報 。

對于我國漁船檢驗機構的法律性質，是對于某相關資格進行認定的行政部門，以確認相關資格的方式，保障漁船相關的權利，但與此同時，漁船檢驗機構也是進行全部檢驗并承擔全部責任的行政部門。這是由于檢驗活動中其他社會組織（如造船廠、船級社等）的能動性較小，在檢驗活動中也處于比較消極的地位，導致我國的漁船檢驗機構不同于國際上漁船檢驗機構的法律性質。在我國，漁船檢驗機構成為整個漁船檢驗法律活動中的主要力量，其承擔的責任的規定如同行政法中的“有權必有責”，對于整個漁船檢驗的活動承擔著較大的責任。同時，較大責任也使驗船師的風險也大大增加，有的甚至可能構成刑事犯罪。

綜上，我國的漁船檢驗機構屬于漁船技術監督部門，對于檢驗的漁船，檢驗機構有許可其相關資格的權利，同時，對于漁船的檢驗，檢驗機構對漁船僅有技術監督的義務，所以，在我國，對于漁船檢驗機構的法律性質可綜合為是對漁船進行相關行政許可的監督管理部門。但在實際執法中，由于對漁船檢驗過多的干涉，我國漁船檢驗機構承擔的義務已不屬于單純的監督，而是成為了保障漁船檢驗的主要機構，致使我國對漁船檢驗機構的法律性質模糊不清，導致出現對檢驗結果歸責存在問題、無法保障漁船檢驗的根本目的情形時常發生，使檢驗機構在保障漁船安全行駛過程中增加了難度。

（三）德國漁船檢驗機構的法律性質

德國的漁船檢驗工作以嚴謹、高效作為發展理念，19世紀中期，德國頒布《海商法》，并將漁船檢驗的權利大部分交給了船級社，經歷的長時間的發展，德國漁船檢驗體系十分完善，成為漁船檢驗強國。德國將整個船舶管理分為海洋和內河兩部分，對于海上漁船的檢驗主要是由德國海洋事務管理協會主要負責（SBG）。SBG是政府的管理機構，對于漁船的檢驗，SBG雖然作為檢驗的主體，但為了確保檢驗的專業及高效性，經交通部的指導，將部分的權利委托德國的船級社（GL）實施。

GL總部對國內船舶檢驗分為服務和船舶檢驗兩塊業務，對于漁船的審查規則，基本一年修改一次，其中，對于漁船的檢驗極為嚴格。在德國，漁船的檢驗主要由圖紙檢驗和實質檢驗構成，對于圖紙在嚴格而檢驗后，船級社將派出驗船師，對漁船進行檢驗。德國的漁船檢驗不僅僅是對漁船資格的審查，更多的是以資格審查為基礎，再對漁船進行檢驗，所以，德國漁船檢驗機構的法律性質不僅僅是以“確認”的方式保障漁船安全的資格審查部門。

在德國，對于漁船的檢驗，檢驗機構雖然屬行政部門，但對檢驗僅僅起到監督的作用，聯邦政府對漁船的管理不僅依賴于檢驗機構，政府對船廠的嚴格把關也成為德國漁船檢驗的一大特色。對于船廠的嚴格管理，致使船廠對于造船嚴格的按照法律法規執行，以確保不會負相應的法律責任，大大減少了因船廠產生的違法造船的現象，從根本上保證了漁船的安全。此時，漁船檢驗機構承擔的只是監督的責任，明確的規劃使漁船檢驗機構的法律性質得以保障。

德國漁船檢驗機構對于漁船有較為嚴格的審查，其中包括了以“確認”方式資格審查，同時也包含對漁船實際操作的審查。雖然其執法不僅是起到監督的作用，但其檢驗機構的義務僅僅是對其漁船安全進行監督。所以，德國漁船檢驗機構雖然是檢驗監督技術部門，但其在檢驗中是對漁船安全其主要作用的行政部門。

三、因漁船檢驗機構的法律性質認識模糊而產生的問題

目前，我國引用的是國際上對漁船檢驗的監管方式，我國的漁船檢驗機構屬于漁船技術監督部門，對于被檢驗的漁船，漁船檢驗機構有許可其相關資格的權利，同時，對于漁船的檢驗，檢驗機構對漁船僅有技術監督的義務，由此，在我國，對于漁船檢驗機構的法律性質應歸述為是對漁船進行相關行政許可的監督管理部門。但在實際執法中，由于對漁船檢驗還涵蓋了漁船的實際檢驗，我國漁船檢驗機構承擔的義務已不屬于單純的監督，而是成為了保障漁船檢驗的主要行政部門，致使我國對漁船檢驗機構的法律性質模糊不清，導致出現對檢驗結果的歸責及整體的檢驗體系出現問題。

（一）在責任的分配的方面

我國的漁業法中明確規定，漁船檢驗機構屬行政部門，漁船檢驗由受理檢驗申請的漁船檢驗機構組織檢驗，同時，因驗船師檢驗存在問題而造成損害的，由驗船師承擔相應責任。但實際中，在我國，漁船檢驗機構的作用雖然偏向于資格審查監督，但由于其法律性質的模糊，往往對檢驗結果負主要責任，甚至在一些實際的案例中，有很多將其他責任（如因船廠的過錯、驗船師的過錯等）歸于我國地方漁船檢驗機構，使負責資格審查的而行政部門承擔起整個漁船安全的責任。責任的分配不均，不但使漁船檢驗機構的法律性質與規定的相沖突，同時也大大縮減了我國其他機構的能動性（如船廠及我國船級社等社會組織），同時也增加了我國漁船檢驗機構的工作難度與檢驗壓力。

（二）在整個漁船檢驗體系的方面

我國對于漁船安全的防范主要依賴于漁船檢驗機構，主要由檢驗及復查的檢驗模式來保障漁船適航，但從法律性質上，漁船檢驗機構僅僅是一個資格審查機構，其本質應是對船廠的到監督的作用。但漁船的安全過度依賴于我國的漁船檢驗機構，用國際上的檢驗方式支撐我國漁船檢驗的法律活動，將具有我國特色的漁船檢驗與其他檢驗過度混合，使我國漁船檢驗機構法律性質定位不清，阻礙了我國漁船檢驗的發展。

四、對我國漁船檢驗機構法律性質產生的思考

分析上述因漁船檢驗機構定位不清而存在的問題，為了保障漁船的安全、完善我國漁船檢驗體系，可以借鑒于其他國家的處理方法，主要有以下兩種對策：

（一）明確我國漁船檢驗的追責制，同時解決其他客觀因素存在的問題

對于我國追責制，主要由漁船檢驗機構、船廠、驗船師三部分構成，依據我國發展的綜合現狀，還不能夠將漁船檢驗的責任全部追究到各主體中，對于漁船檢驗機構，現階段還是要將部分責任歸于檢驗機構，但可以先通過明確我國漁船檢驗機構的法律性質，即僅對檢驗內容以資格審查的形式完成漁船檢驗，來制定相關的追責制度，細分至將責任落實到個人 。同時，我國制度現階段不能實施明確的追責制度主要是由于驗船師人數有限、船廠發展不完善等客觀因素導致，只有加強客觀因素的發展（如完善我國驗船師的選拔任職制度、對船廠造船設定更為嚴厲的責任制度），才能為我國相關制度的實施提供條件基礎，客觀因素與明確檢驗機構的法律性質相輔相成。同時，為了保障漁民的相關利益，可以借鑒于我國民法追責的相關制度，保障漁民相應權利，可以先將責任歸于檢驗機構，而后再與相關責任人或相關機構進行劃分，以保證漁民基本權利的實施，達到漁船檢驗機構設立的根本目的。

（二）發展船級社等社會組織，來平衡我國漁船檢驗機構的法律地位

我國漁船檢驗機構地位的模糊，其原因是由于船檢機構承擔的責任及主體權力過大，檢驗方式的相對簡便支撐不起整個檢驗系統。對此，我國可以采用歐洲國家對船級社的管理方式，將實有部分權力轉交給船級社，對其它的檢驗行為予以支持，以其他業務作為船級社的發展支撐，并在讓其自由發展的同時加以監督。例如，美國海岸警衛隊在美國的商業船只的安全監管，由一些聯邦機構和其他社會機構組成整個檢驗體系，以此來穩定美國檢驗機構的法律性質。

除此之外，在明確了我國漁船檢驗機構法律性質之后，與國際上其他國家漁船檢驗機構相對比，有以下兩種關于漁船檢驗機構法律性質的思考。

一是漁船檢驗機構在檢驗中應處于什么作用，以怎樣的監管方式檢驗漁船。漁船檢驗機構的監管方式以“確認”檢驗漁船，現階段我國的監管方式傾向于對圖紙及相關技術的審查，但實質中，依據法律法規的相關規定，對于漁船檢驗我國不僅負責對漁船的實際操作檢驗，還負責于對檢驗結果的監督。在檢驗中，“確認”資格審查與我國規定的檢驗方式存在沖突，對此，可以借鑒于德國漁船檢驗的方式方法，在進行相關資格確認之后，在法律法規中部分明確漁船檢驗機構檢驗的相關內容，以保障漁船檢驗機構的法律性質。由于我國過度依賴于漁船檢驗機構，確認的監管方式不足以支撐我國漁船檢驗，所以通過明確適量的增加檢驗內容，能更好的保障漁船的安全。

二是漁船檢驗機構應該處于什么樣的地位，我國是否應借鑒國外，將漁船檢驗機構市場化，改變其法律性質。在我國，漁船檢驗的法定檢驗是一種強制性檢驗，檢驗多為一種行政行為，我國的檢驗機構隸屬于相應的政府部門，比較與市場的買賣行為具有限制性，船東與檢驗機構更談不上雙向選擇，政府在檢驗過程中更是一種主導的地位。但隨著我國法治社會的發展，“簡政放權”成為各方面熱議的話題，市場化是公民自主選擇的結果，同時在某些方面也體現出對人權的保障，因此，對漁船檢驗機構是否實行市場化，成為漁船檢驗體系中的一大思考。

漁船檢驗機構設立的根本目的是為了保障漁船的安全行駛，客觀上看，漁船檢驗機構的市場化更能夠達成這一目的。市場化最大的特色就是可以促進同行業的良性競爭，而這種競爭能夠在短時間內提升技術含量，并大大促進經濟發展，在市場化下成長的漁船檢驗，能在利益的驅動下，保障漁船檢驗的準確性，并能加快完善漁船檢驗機構體系。除此之外，我國漁船檢驗機構常常出現權力濫用的現象，其根本是國家太依賴于我國的漁船檢驗機構，檢驗機構享有其過高的權利，檢驗機構不僅負責檢驗還負責監督，對于這一情形，通過市場化將權力下放，更能有效的防止濫用，更加利于我國漁船檢驗體系的發展。

注釋：

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