市場經濟體制下住宅小區治理模式的研究

摘 要 本文通過對國內外住宅小區歷史問題的梳理，歸納出住宅小區所呈現出的特點。然后，通過市場經濟體制特征和住宅小區的特點，梳理出當下我國住宅小區治理模式所應呈現出的特征。在市場經濟體制下，住宅小區治理模式主要特征是：治理主體多元化、平等協商、權責明晰、事務公開和依法治理等。最后，通過住宅小區治理模式的特征來探討住宅小區電梯安全管理的問題及對策。

關鍵詞 市場經濟 住宅小區 治理模式 電梯管理

基金項目：本文得到浙江財經大學2015年度研究生校級一般課題“市場經濟體制下住宅小區治理模式的研究”，項目編號：2015YJS086。

作者簡介：趙鵬，浙江財經大學法學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.380

一、引言

當下我國已經進入改革開放的攻堅期、深水區，各種社會利益錯綜復雜的交織在一起，牽一發而動全身。但是，社會的發展是一種不可逆轉的趨勢。中國共產黨十八屆三中全會提出了讓市場在資源配置中起決定性作用。建立統一開放、競爭有序的市場體系，讓市場起決定性作用。這就意味著我們徹底的拋棄了“計劃經濟”，而要實施“市場經濟”。也就是說：上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒。本應屬于市場調節的資源應當歸于市場，屬于政府調節的資源理應歸于政府！

人類所進行的一切活動都是在利益導向下而實施的。人與人之間的問題大都是一種利益問題。如果一切利益能夠恰當的進行分配，那么這個社會就會呈現出一種安定有序的狀態。如今我國正在面臨著改革開放的攻堅期、深水區，社會矛盾錯綜復雜而且也比較容易激化。面對這些問題，就需要我們運用利益衡量的思維來化解矛盾。經過改革開放近40年以來的城鎮化建設，把以前的“村民小組”逐漸演變成“居民街區”或“住宅小區”。這就意味著我國社會基層矛盾從“村民小組”轉移到“居民街區”或“住宅小區”。雖然，“村民小組”與“居民街區”或“住宅小區”性質相同；但是，其二者在外部的表現形式存在著巨大的差異性。這就意味著我們應該扭轉用傳統治理“村民小組”的思維模式來治理“居民街區”或“住宅小區”。下面就以住宅小區電梯安全管理問題為例，來探索“居民街區”或“住宅小區”的新型治理模式。

二、住宅小區問題的歷史沿革

18世紀后期爆發的工業革命引發了社會經濟結構的重大變革，人口大規模的向城市遷移。城市的迅速膨脹，打破了“以家庭經濟為中心”的傳統城市的經濟格局，轉化為“以市場經濟為中心”的現代城市的經濟格局。城市中涌現了前所未有的大規模的工業區、商業區、倉儲區及工人居住區等，導致城市規模和結構急劇的變化。與此同時，也帶來了“人口大爆炸”、“交通問題”、“環境污染”等城市病的問題。為了根治“城市病”，19世紀末以功能主義和機器美學原理為基礎的城市理論應用而生。他們強調明晰的社會結構組織，注重功能與用途的區分，將城市機械的劃分為四項基本功能，即居住、工作、交通和游憩。城市的基本組成單元是：1.近百家住宅組成一個鄰里單元；2.幾個鄰里單元圍合成一個鄰里單位（以一個小學的服務面積控制規模），中間是鄰里單位的中心；3.幾個鄰里單位圍繞一個包括各項公共生活設施的城市次中心，中心的服務半徑正好覆蓋這些鄰里單位 。

20世紀20年代，針對當時城市道路上機動交通日益增長，車禍經常發生，嚴重威脅老弱及兒童穿越街道，以及交叉口過多和住宅朝向不好等問題，要求在較大范圍內統一規劃居住區，并把居住的安靜、朝向、衛生和安全置于重要位置。與此同時，在功能主義形體規劃觀為主流思潮的背景下，美國社會學家科拉倫斯·佩里（Clarence Perry）于1929年提出鄰里單位的概念，并由建筑師斯坦確定了鄰里單位的示意圖。它是指以一個小學的合理規模（以1/2mile為半徑，1mile=1.6093km）為基礎控制鄰里單位的人口規模（大約居住1000戶），以四周的交通道路為邊界，形成不被外界交通所穿越的，內設必要公用設施的，日照通風景觀條件良好的居住空間。根據社會學家科拉倫斯·佩里的論述，鄰里單位由規模、邊界、開放空間、機構用地、地方商業和內部道路系統等六個基本原則組成。

我國城市居住空間規劃和組織模式的原型就是來自于科拉倫斯·佩里的鄰里單位模式。20世紀50年代，我國完整的模仿佩里的鄰里單位模式和蘇聯的居住街坊模式。20世紀60年代，我國在佩里的鄰里單位模式基礎上，創新出了居住小區規劃理論。20世紀80年代，隨著我國試點小區的推行和成熟，城市居住空間逐漸形成“小區-組團-院落”的三級結構和“小區-院落”的二級組織結構 。無論我國的城市居住空間結構如何調整，始終沒有擺脫佩里的鄰里單位的六個基本原則和組織方式。

當今，我國依舊面臨著嚴峻的“大城市病”的困擾。隨著經濟的高速發展，北京、上海、廣州等一線城市的人口數量每年都在繼續增長。人民生活水平得到極大的改善，私家車的數量也在遞增。城市居民每天上下班時都會造成較長時間的交通擁堵，給市民生活帶來極大的不變。因此，國務院于2016年出臺一份《若干意見》 ，規定加強街區的規劃和建設，分梯級明確新建街區面積，推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，解決交通路網布局問題，促進土地節約利用。但是，我國二線城市和三線城市由于經濟欠發達，居民大多沿著省道而建住房，每年的交通事故呈遞增趨勢。因此，各地在實施執行《若干意見》時，要充分考慮各個地區的實際情況因地制宜，切實把保障人民群眾的生命安全的任務放到工作的首位。

由此可見，我國城市中的矛盾主要集中于住宅小區，如環境、衛生、醫療、治安及電梯的安全管理等問題。住宅小區呈現出以下主要特點：人口眾多、矛盾復雜等。下面我們就以住宅小區電梯安全管理問題為例，來探討在市場經濟體制下如何化解住宅小區存在的問題。

三、住宅小區電梯安全管理治理模式

當今世界各國的現代化市場經濟存在著以下共同的特征：（1）社會資源分配的市場化。（2）明確市場主體的權利、義務、責任。（3）商品經濟運行的基礎是公平競爭。李克強總理曾指出：市場經濟是法治經濟，也應該是道德經濟④。（4）現代市場經濟實行必要的、有效的宏觀調控措施。（5）現代市場經濟關系的趨向國際化。因此，在市場經濟體制下住宅小區電梯安全管理的過程中，應該體現出：治理主體多元化、平等協商、權責明晰、事務公開和依法治理等治理模式的特征。

（一）治理主體多元化

治理主體多元化不僅僅是市場經濟體制的基本特征，也是憲法民主原則的具體體現。治理主體多元化的優點在于：第一，多數的數的優位或事實勢力的優位成為多數決正當性或效力的根據；第二，在一般情況下，多數人做出合理決定的可能性比較大；第三，從經濟民主主義觀點看，利益的極大化成為正當性的基礎；第四，從自由的觀點看，自由價值有可能提供正當性基礎；第五，從現實生活看，多數決能夠極大限度地保障政治的平等與和平⑤。

在市場經濟體制下，住宅小區電梯安全管理需要各個主體的廣泛參與。住宅小區電梯安全管理主體有政府部門、社會組織和小區業主。政府部門是指各級政府及其職能部門，例如：特種設備安全監督管理部門、物價局等。社會組織是指以盈利為目的從事特定活動的法人或非法人，例如：住宅小區物業管理企業、特種設備維護保養單位。只有各個主體的廣泛參與，才能協調好各方的利益，繼而才能達到住宅小區電梯的安全管理。

（二）平等協商

平等是指主體享有獨立、平等的人格，在具體的民事法律關系中互不隸屬、地位平等，各自能獨立地表達自己的意志，其合法權益平等地受到法律保護⑥。民事法律關系講究權利義務主體間的地位平等，不同于行政法律關系。行政法律關系的權利義務主體之間是一種隸屬關系或行政管理關系。馬克思曾經指出：商品經濟也即市場經濟是“天生的平等派”⑦，“還在不發達的物之交換情況下，參加交換的個人就已經默認彼此是平等的個人?！雹嘣谏唐方粨Q的過程中，馬克思曾指出：“互相對立的僅僅是權利平等的商品所有者，占有別人商品的手段只能是讓渡自己的商品”⑨。由此可見，當事人地位平等是市場經濟的前提和基礎，也是商品交換目的得以實現的制度保障。

住宅小區電梯安全管理中的平等協商，是指政府部門、社會組織和小區業主就有關住宅小區電梯安全管理的事務，平等地對話、交涉、和商討，繼而實現彼此之間的相互理解和合作，并在一定的條件下達成協議的活動。政府部門在住宅小區安全管理中不能僅僅使用“命令-服從”的行政模式，也應該采取“平等-協商”的行政模式。

（三） 落實責任

凱爾森曾指出：“法律責任（responsibility，liability）是與法律義務相關的概念。一人在法律上要對一定行為負責，或者他為此承擔法律責任，意思就是，他做相反行為時，他應受制裁?！雹飧咂洳旁赋觯骸胺韶熑问怯商囟ǚ墒聦嵥鸬膶p害予以補償、強制履行或接受懲罰的特殊義務，亦即由于違反第一性義務而引起的第二性義務?！?/p>

在住宅小區電梯安全管理中，必須明確各個利益主體的“權利-義務-責任”。只有落實各個主體的責任，才能夠保證各個主體履行自己的義務。只有落實各個主體的責任，才能夠避免各個主體之間“相互推諉”的風險。只有落實各個主體的責任，才能夠保障住宅小區的安全管理。

（四）事務公開

事務公開是指除依法應該保密的以外，應當一律公開。許多外國的經驗和我國自己的經驗都表明，新聞輿論和網絡監督對于保障政府機關及其工作人員依法行政、防止濫用權力和腐敗是非常有效的武器。 只有事務公開，才能夠保持同人民群眾的密切聯系，傾聽人民群眾的意見，接受廣大人民群眾的監督。只有事務公開，才能夠讓人民群眾實現知政、參政和監督權力機關及其工作人員。只有事務公開，才能夠有效地防止政府權力濫用和各行各業的腐敗現象。

陽光是最好的防腐劑。只有公開住宅小區電梯安全管理的事務，才能夠有效的避免管理中的“腐敗”現象。

（五）依法治理

何為法治，其相對應的概念是人治。法治與人治的分水嶺在于法官審理案件時，法官僅僅對法律負責，法律是法官的唯一上司，這就是法律之統治即法治。如果法官在審理案件時，以其上司的意見做為審理案件的依據，這就是人治。法治是良法善治，也就是亞里士多德所說：“我們應該注意到邦國雖有良法，要是人民不能遵循，仍然不能實現法治。法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。人民可以服從良法也可以服從惡法?！?/p>

解決住宅小區電梯安全管理問題，不僅僅需要道德手段來調整更需要法律手段。只用運用法律手段，才能強有力的保障電梯安全管理公平競爭的平臺。只有運用法律手段，才能夠有效的降低住宅小區電梯安全管理市場失靈之風險。只有運用法律手段，才能夠有效的抑制住宅小區電梯安全管理中的貪腐現象。

四、住宅小區電梯安全管理存在的主要問題及對策

（一）沒有明確區分電梯的所有權人與使用管理單位，給電梯安全管理帶來難度

根據電梯用途不同，可以將其劃分為商場、醫院、學校、地鐵站等公共場所電梯和居民住宅小區電梯。公共場所電梯的所有權人較單一，對物業管理企業（以下稱“物業公司”）的監督力度較強，物業公司一般都能夠較好的履行管理職責。相比之下，住宅小區物業公司缺乏對電梯安全管理的主動性。一方面，業主較多且分散不能對物業公司進行有效監督，物業公司怠于履行管理職責。另一方面，沒有明確區分電梯的所有權人與使用管理單位，住宅小區物業公司的使用管理單位地位沒有確定下來，導致對住宅小區物業公司配套的法律責任制度不完善，其不規范管理不會造成公司損失，多數住宅小區物業公司選擇怠于履行管理職責。

將“使用單位”分解為“所有權人”和“使用管理單位”。通過立法來確定下列情形中的電梯使用管理單位：自行管理的、委托物業公司管理的、轉移含有電梯的場所使用權的、電梯屬于業主共有且未委托他人管理的、新安裝電梯尚未移交產權單位（人）或物業公司管理的、未明確使用管理單位的。通過立法來規定住宅小區業主委員會職責，監督住宅小區物業公司的管理行為。制定住宅小區物業公司對電梯安全管理的法律責任。

（二）住宅小區物業公司在電梯管理方面存在不足，應對突發事件處置能力較差

住宅小區物業公司普遍存在“以包代管”的問題，簽訂維保合同后，就認為電梯運行安全是維保單位的事。不重視對電梯的管理，電梯出現故障不及時報修，導致維保單位不能及時處理；應對突發事件的處置能力較差；電梯出現緊急故障時未立即采取安全措施或安全措施不到位，電梯出現關人故障時不能快速將乘客安全解救出來。

強化使用管理單位尤其是物業公司的義務與責任，要求使用管理單位設置電梯安全管理機構并按照規定配備取得特種設備作業人員證的安全管理人員，強化安全管理人員的義務與責任，使用管理單位應當將安全隱患或故障及時通知維保單位，因使用管理單位不及時告知導致的故障和事故，由使用管理單位承擔責任；規定物業公司的法定應急救援演練次數、法定應急救援時間，和法定應急措施，同時規定在發現電梯重大隱患或發生安全事故時，物業公司在采取應急措施的同時，應當及時向有關行政管理部門報告。

（三）住宅小區物業公司交接時，新舊物業公司對電梯歷史遺留故障互相推脫責任

新舊物業公司交接時缺乏對電梯設備安全狀況進行查驗的程序，電梯出現故障、事故，新舊物業公司互相推脫責任，電梯安全責任無法落實；電梯交接完成后，原維保合同的存續存在爭議。

規定住宅小區物業公司交接時，新物業公司應當審查原物業公司有關電梯的日常記錄資料，檢查電梯的狀態，對電梯安全狀況進行評估檢測，對發現的問題及時反饋原物業公司并督促其進行維修，消除安全隱患后，辦理電梯管理檔案的交接檢查手續。電梯交接完成后，新物業公司對電梯安全負責；規定原維保合同的終止或繼續有效的具體適用情形。

（四）維保市場低價惡性競爭，維保不規范，定期維保變年前搶修

維護保養市場低價惡性競爭。住宅小區物業公司為了節省費用，聘請報價低廉的電梯維保單位，此類維保單位資源條件和人員條件難以滿足維保需求，電梯維?！巴倒p料”，甚至在臨近年檢時才補做功課，監管部門難以通過定期檢驗發現上述行為，具有極大的隱蔽性和危害性。

對維保單位進行大力整治，規定維保單位應具備相應資質，并依法辦理工商登記或備案手續；禁止電梯維保的轉包、分包或者變相轉包、分包；強化對不符合條件的非法維保行為的處罰；強化維保單位的義務和責任，同時增強其對住宅小區電梯及其老舊電梯的維護保養頻次和維護保養項目。

（五）電梯日常運行維護費用、更新改造維修費用被挪作他用或籌措困難

住宅小區物業費被私吞，缺乏電梯日常運行維護費用、更新改造修理費用的籌措機制。住宅小區物業公司為實現利潤最大化，僅將少部分物業費用于電梯日常管理和支付給維保單位，將大部分物業費用挪作他用，或作為公司的收入，未能發揮該筆費用本身應起的作用。電梯日常運行維護、更新改造修理時若費用不足，住宅小區業主不愿繳納費用，費用籌措困難，電梯“帶病工作”，或者長期停運。

建立完整的電梯日常運行維護費用、更新改造維修費用籌措機制、使用機制、監督機制。規定住宅小區物業公司應當設立電梯日常運行維護費專戶、電梯更新改造維修專項資金專戶，專戶資金不足以支付日常運行維護費用、更新、改造、修理費用的，根據“誰受益、誰出資”的原則由相關人承擔。住宅小區業主管理規約應當規定電梯日常運行維護、更新、改造、修理費用的籌集和使用規則。相關部門加強對上述行為的指導監督。住宅小區物業公司應定期公示費用收支情況。

（六）電梯日常運行維護、更新、改造、修理時警戒措施不到位發生事故

維保單位在住宅小區電梯日常運行維護、更新、改造、修理時，操作規程不規范，沒有必要的警示阻擋設施，成為“定時炸彈”，增加了事故發生率，發生電梯踏空造成人員墜亡事故。

規定維保維修公司在住宅小區電梯日常運行維護、更新、改造、修理時嚴格執行安全技術規范的要求，落實現場安全防護措施，在檢修樓層和其他樓層電梯門口設置警示阻擋設施，或采取鎖定相關樓層電梯門的技術措施，不足以保障安全的，應當派專人保護現場施工安全；增加使用管理單位警戒職責，電梯日常運行維護、更新、改造、修理時，使用管理單位工作人員監督操作規程，同時公告電梯停止運行的原因和所需時間。

（七）對于一些需改造或重大維修的問題電梯缺乏技術評估，電梯繼續使用有安全風險

住宅小區有一些問題電梯需要改造或重大維修，卻不在現行制度的技術評估范圍之內，電梯繼續運行安全風險大。

規定以下情形電梯應當列入技術評估，作為電梯繼續使用、或者更新、改造、修理的依據：主要部件超過設計使用年限的；電梯曾遭遇水浸、火災、雷擊、地震等災害影響的；需要改變主要參數的；電梯使用管理單位認為需要對電梯進行更新、改造或者重大修理的；特種設備安全監督管理部門根據電梯的使用狀況、風險情況，認為需要進行技術評估的。

（八）住宅小區電梯安全責任保險投保率小

目前對電梯安全責任保險的推行采取鼓勵的態度，但從電梯保險的普及程度來看，這一完全的市場行為讓該項制度變成了一紙空文，電梯安全責任保險的投保率非常??；現行規定將電梯安全責任保險投保人限定為電梯使用單位，忽略了在電梯事故中承擔經濟賠償責任的使用管理單位、維保單位的投保意愿。

規定電梯等相關行業協會職責，利用行業協會加大推廣電梯安全責任保險力度，規定行業協會根據會員需求，協助會員單位與保險公司協商保險費率和保險合同條款；規定推行電梯安全責任保險時，擴大電梯安全責任保險的投保人范圍，電梯生產、使用管理、維護保養等單位均可作為投保人，提高社會化管理水平和事故賠付能力。

（九）住宅小區物業不按期申請定期安全檢驗，檢驗檢測機構不能有效發揮監督作用

一些住宅小區物業不按期申請定期安全檢驗，檢驗檢測機構不能通過檢測發現電梯安全問題，住宅小區物業繼續使用安全狀況不明的電梯，增加電梯運行風險；定期安全檢驗機構職責較少，不能有效發揮監督作用。

強化住宅小區物業的定期安全檢驗申請職責，規定未經定期安全檢驗或者檢驗不合格的電梯，不得繼續使用；強化檢驗檢測機構職責：規定其應當督促使用管理單位按期申請檢驗，對逾期未申請檢驗的，應當及時報告有關部門；在檢驗檢測活動中，對電梯生產、維護保養和使用管理單位執行法規標準規定和落實安全責任的相關工作質量情況進行核查，加強檢驗檢測機構對使用管理單位的監督。

（十）住宅小區電梯事故應急管理體制不完備

住宅小區電梯事故的應急管理體制不完備，主要由于應急管理體制在各部門、單位的應急銜接上出現了斷層，導致各部門、單位在電梯事故處理上配合差、處理事故的效率低；應急管理缺乏資金支持，影響了應急救援速度和質量。

建立完備的應急管理體制。規定政府、特種設備安全監督管理部門應當組織制定本行政區域內的電梯事故應急預案，政府接到事故報告，應當依法啟動應急預案；明確規定應急處置指揮中心的職責；完善使用管理單位和維保單位的義務和責任規定，規定住宅小區物業和維保單位的救援銜接事項；規定事故調查與處理程序和有關事項；規定政府應當建立電梯安全應急管理專項資金。

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