物權法視角下結建人防工程的權屬問題研究

摘 要 物權法和人民防空法對結建人防工程的權屬問題都沒有規定，實踐中出現三種不同的主張，即產權歸國家，歸開發商和歸全體業主所有。目前產權不明的狀態產生了各種糾紛。但是各地政府部門出臺的文件也不一致，同類型的案件法院判決也不盡相同，更增加了產權歸屬問題的復雜性。本文認為應該盡快明確結建人防工程的產權歸屬國家，同時投資者在國家所有的土地地下空間可設立建設用地使用權，平時享有使用、管理及收益權。

關鍵詞 結建人防工程 權屬問題 所有權 平時使用權 用益物權

作者簡介：周子荃，中國政法大學法學院法學專業、商學院工商管理專業（雙學位）。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.431

隨著城市化的發展，土地資源日益緊缺，資源的有限性與經濟發展、人口增長之間的矛盾日益尖銳和突出，因而合理地開發和利用土地地下空間，充分發揮效用是社會經濟發展的客觀需要。我國城市地下空間利用最初完全是公益性質的，是為防備空襲，建造了一些人防工事?，F行《人民防空法》明確規定：人民防空應該切實與經濟建設協調發展、城市建設緊密結合的原則。在實踐中，人民防空既要做好戰時的軍事斗爭的應急準備，又要在和平時期發揮推動城市經濟建設的作用。這就要求充分挖掘原有人防工程的商業價值，實現功能轉化。目前很少有單獨建設的人防工程，新建的人防工程大多是結合民用建筑修建的，而且商業價值日益凸顯。為了爭奪這塊利益，糾紛也愈發多了起來。筆者認為，目前情況下，盡快確定結建人防工程的權屬，對于解紛止爭具有重要的意義。

一、人防工程權屬問題概述

（一）人民防空工程的特點

人民防空工程是國家為了避免或減輕空襲和平時災害對國民生命財產和國家經濟資源的危害而建筑的建筑物和構筑物。對此種建筑物是具備一定防護功能，在國外則被稱為避難所、掩蔽所等。在我國，很早的時期被稱為防空洞、人防工事，但是現統一被稱為人民防空工程。人防工程具有戰備性和經濟性的特點。

人防工程的戰備性。人防工程是國防戰備設施，是城市整體防護能力的重要體現。其主要任務是戰時掩蔽人員和物資，保護人民生命和財產安全。從這個意義上說，人防工程屬于公共產品，具有排他性和非競爭性，戰時人人都可以無條件使用。人防工程這種戰備屬性，使其與普通民用建筑有著本質的區別，其產權制度與房屋產權制度有著不可比性。

人防工程的經濟性。人防工程是城市地下空間資源的重要組成部分。按照平戰結合的原則，除人防指揮工程以外，在作戰時期可發揮其作戰功能的同時，在和平時期其也具有經濟服務功能。這一特性決定了絕大多數人防工程也有商品的性質，具有經濟性，因而成為社會投資者追求的一個主要目標。

（二）人防工程的分類

1.依據《人民防空法》第十八條，“人民防空工程，包括為保障戰時人員與物資隱蔽、人民防空指揮、醫療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室?！被诖?，根據修建方式，人防工程可以劃分為單獨修建的人防工程、結合民用建筑物修建的人防工程。單獨修建的人防工程指的是人防工程地面除人防出入地面必須的口部建筑外，并無其他的建筑物。但是結合民用建筑物修建的人防工程的地面與前者不同的是，地面存有建筑物，地上與地下建筑物同時進行設計、報批、施工，同時進行交付。

2.根據建設主體，人防工程可分為由人防主管部門出資修建的人防工程、企事業單位出資修建的人防工程。前者一般被稱為公用人防工程，其項目涉及的事項均需要經地方上發改部門以及上級人防主管部門批準，對其進行單獨立項、單獨結算。而企事業單位修建的人防工程稱主要是由企事業單位按基本建設的相關程序進行組織建設。

3.根據建設性質，人防工程可以分為：一方面，人防主管部門履行自身的行政職能，利用政府財政預算資金或收取易地建設費修建的人防工程；另一方面，建設單位依據法律規定，并結合新建民用建筑修建的人防工程所需要的資金一并列入項目建設總投資。再者就是投資者自籌資金修建相關人防工程。

但是當前，我國對于單獨修建的人防工程以及人防主管部門出資建設的人防工程統歸國有，根據相關法律規定，對于投資者自籌資金修建的人防工程歸投資者所有。但是現實情況下存在的一些爭議是企業尤其是房地產開發企業在法定義務范圍內結合民用建筑建設的人民防空地下室的物權歸屬問題。本文所說的結建人防工程指向的是開發商結合小區商品房建筑結構從而履行法定義務，修建的防空地下室。

（三）結建人防工程的歷史發展

中國從60年代中期開始重視防空問題，人民防空領導小組成立后，轟轟烈烈的“深挖洞”運動開始了。這個時期的人防工程由各地防空指揮部統一指揮、規劃，在城市市區、近郊專門修建了大量地道工程、深井工程和坑道工程。到了80年代，以平站相結合的原則為指向，逐步開始修建結合民用建筑的前提下修建防空地下室。最初，由于現實狀況的相關障礙以及我國法制不健全對其產生的影響，人防工程建設相關進度進展止步不前。1997年1月《中華人民共和國人民防空法》正式頒布施行以后，人防工程建設逐漸向著規范化、法制化的道路方向發展。

現今，地下人防工程不再是過去只有單一防空功能的純消耗型建筑，早已變為集戰時防空功能和平時發揮經濟效用于一體的增值型建筑。其經濟價值和社會價值越來越得到政府和人們的重視，因此權屬糾紛問題也多了起來。

二、結建人防工程權屬現狀分析

（一）產權歸屬的幾種觀點梳理

改革開放以后，我國經濟復蘇，并發展迅速，防空洞因不符合國家發展形勢的需要，對其不再建設，就此，與民用建筑的結合修建的人民防空地下室。這種人防地下室的投資主體由單一的國家投資而變得多元化，大部分房產及人防地下室已由社會力量投資建設。正因為社會力量的介入，投資主體的多元化，人防地下室的產權歸屬變得復雜化，糾紛也愈演愈烈。目前我國人防空地下室的產權歸屬主要有以下三種主張：

1.產權歸屬國家的基本主張。持這種觀點的人認為，人民防空法雖未明確規定人民防空工程的歸屬，但是其規定了具有人防作用的地下室作為人防工程的相關組成部分，加之，人防工程是屬于國防工程一部分，并且，人防工程屬于國防基礎設施，根據國防法，國防資產屬國家所有，因此可推論出人防工程屬國家所有，人防地下室產權歸屬國家。南京市人防辦的政策意見就主張“結建”工程在“結建”比例以內的應歸國家所有。筆者支持此觀點，具體理由下文詳述。

2.產權歸屬開發商的觀點。一些學者認為產權歸屬開發商是有法律依據的。根據《人民防空法》第五條規定，人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。在此，對于投資者是開發商還是業主，可以從《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規則》第九條的規定可知，“作為人防工程的地下室不計入公用建筑面積”，沒有分攤到業主的購房面積中。因此，投資者是結建人防工程地下室的開發商。根據《人民防空法》可以看出，人結合防工程是投資者進行管理，收益由其占有，人民防空地下室應該歸開發商所有。例如南京市房產局就支持“結建”工程屬于開發商單獨所有。

另有一種支持此觀點的人認為，這種結建人防地下室屬于獨立的物，和上面的房屋是分開而單獨存在的。開發商將房屋賣出，地下室所有權并不隨之轉移。

3.產權歸屬全體業主。持此觀點的人數較多，他們認為從誰是投資者的角度來說，在售樓的過程中，開發商已經自然而然的把建設人防地下室的成本加入到售房款中，這樣成本轉移到購買者身上，業主也就成了實際的投資人，也就應該由業主享有所有權。并且他們認為人防地下室并不是獨立的物，根據建筑物區分所有權的原則，須具備構造上的獨立性以及利用上的獨立性才能成為專有權的標的。但是人防工程時處于地下車庫的范圍，人防工程內部還包括地下車庫必需的行車通道，所以，從整體上來看，人防工程并不符合建筑區區分所有權的原則，而是居民住宅的附屬設施，所有權應跟隨主物一并轉移給小區業主。上海和湖南等地都已經出臺了一些政策，對于人防工程實施“誰投資，誰所有”原則的同時，也賦予國家在戰時有統一調用的權利。

（二）現有權屬制度引發的問題

近年，由于我國房地產市場迅速發展，結建人防工程的數量及面積也隨之增加，但是絕大部分只是居民的停車庫進行使用。在現實情況下，由于其所有權模糊，引發了開發商、業主與政府人防部門之間對其所有權的權益爭執，尤其是現今社會公民法律意識逐步增強，類似的矛盾逐年增多并進一步凸現，鬧上法庭的不在少數。如江蘇永嘉置業公司狀告小區業主占據地下車庫侵權之訴，江西贛州中都章江豪園業主訴中都房地產公司侵權一案以及北京羅馬嘉園小區業主向人防辦提起的行政訴訟等。

人防工程的產權歸屬問題，在人民防空法中并沒有做出明確規定。我國《物權法》也未對其直接進行規定。法律層面上的不完善，雖然基于此為各地探索建立人防工程產權的相關制度提供了可以發揮的空間，但是，也為在全國范圍內建設完善的人防工程產權制度增加了難度。各地法院依據不同的地方文件做出的不同判決，更增添了結建人防工程產權歸屬的復雜性。

由于這種產權不明晰的狀態，實踐中出現了很多問題，人防地下室的利用十分混亂。有的開發商將人防地下室裝修成商鋪或車庫出賣、出租，也有業主委員會作為出賣或出租的一方。更有甚者，人防地下室也出現“一房二賣”現象，開發商將地下車庫重復出賣，與業主發生激烈的糾紛。這些案件之所以發生，根本原因都是因為人防地下室產權不明晰。由于所有權不明，導致相應的義務主體模糊。而且在使用人防工程過程中因缺乏相應的安全意識及保護意識，人防工程內部的裝修缺乏規范，平時的維護管理工作也做的不到位，這些都增添了人防工程的使用安全隱患。

三、產權歸屬國家是最佳方案

人防地下室有兩個主要的功能就是戰爭時的人民防空防護和發生重大公共危機事件時的救助防護功能。如果人防地下室產權分割為千萬個業主或者開發商所有，那么在戰爭來臨或平時危機事件比如臺風災害發生時，國家沒有集中掌握這些防護工程，一旦需要，政府要用大量的時間、人力、物力去征收征用這些工程，騰空并恢復其功能，對人民群眾提供保護的時機就有可能喪失。而且人防地下室所有權歸屬開發商或業主，會造成管理和維護困難。趨利避害是人的本性，開發商或業主都會從獲得最大經濟效益出發，經營人防地下室，疏于對人防設施的維護修繕。還有人提出由開發商和業主協商，合同約定防空地下室的產權歸屬的主張，其實也是不科學的。（王利明）雖然表面上看體現了合同雙方當事人意思自治，但是開發商往往處于優勢地位，相對來說業主是弱勢群體，本身地位不平等，很難保證合同的公平性。

無論是主張產權歸開發商還是業主，依據均是《人民防空法》第五條。但是該法條只規定了投資者享有使用權管理權和收益權，并未提到所有權歸屬，因此這兩種觀點爭論誰是真正的投資者，以為確定投資者就確定了所有權歸屬的觀點顯然是站不住腳的。

從另一角度來說，就算承認投資者享有所有權，但是開發商結合新建民用建筑修建人防工程是履行法定義務，根據法律規定，在由于地形、地質等環境條件的原因，經過相關部門批準不修建人防工程的情況下，建設單位須向人防主管部門繳納易地的建設費用，若違反，就構成違法。所以開發商所為的行為并不是平常意義上的商業投資行為。繳納的易地建設費歸屬國家所有，由人防主管部門組織修建，此時修建的人防工程毫無疑問歸屬國家，這只是開發商不履行義務的替代措施，與開發商自行修建法律性質應當同一，因此我們可以推論，開發商履行義務所建的人防工程也是歸屬國家的。

有人說，國家沒有投資一分錢就取得所有權不合理。其實，人防工程建設成本中有一部分是國家資金扶持的。國家不僅對人防工程建設相關的稅費方面有許多優惠扶持，而且國家所有的土地可供其使用，而且建設單位不需要繳納土地使用費，人防工程的建筑面積也不計入容積率。所以，人防工程的建設成本的資金中實際上有一部分應視作是國家的間接投入。

除文章第二部分已述產權歸國家的觀點，筆者頗為贊同外，就土地所有權來講，根據我國物權法，城市的土地屬于國家所有。在國家所有的土地上建造建筑物需要取得建設用地使用權?！段餀喾ā返谝话偃鶙l規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立?！边@是建設用地使用權分層設立的規定。

因此筆者認為投資者對人防地下室享有權利的性質即是在國家的土地地下空間建立的建設用地使用權。地下空間同地上空間應遵循相同的制度，同樣所有權屬于國家。

四、產權歸屬國家的具體制度設計

（一）投資者的平時使用權

隨著現代社會對所有權利用的更為廣泛與充分，所有權單純于所有權人手中并不能發揮物的最大效用，因此出現了所有權收益的權能與所有權分離的情況。結建人防工程本著“平戰結合”的原則，在平時要充分發揮它的經濟效用，為社會服務。所以我們完全可以這樣設計：人防工程所有權歸于國家所有，同時在其上設立用益物權，“將自己的財產交給最能發揮物的效用的‘他人利用”，即人防工程可以采用在一定期限內國家讓與占有權、使用權和全部收益權而僅保留處分權的方法。平時的使用管理及收益由投資者享有，這樣保障了社會投資者的利益，達到最好的經濟效用。至于人防工程的投資者是誰，筆者認為應該是全體業主。國家只是在戰時和發生重大公共危機事件時對人防地下室有處分權。這樣國家能夠在戰時及發生重大公共危機事件時直接宣布收回人防地下室，無需通過征收或征用的方式，便于戰時國家對防空工程的統一調配與使用，維護國防安全以及平時災害對國民生命財產的保護。

平時使用權的性質，筆者認為是建設用地使用權?！段餀喾ā返谝话偃鍡l規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！痹谶@個問題上，國內很多學者提出借鑒外國立法例，建立地下空間權制度，但是筆者認為有建設用地使用權已經可以很好的解決對不同空間土地的利用問題，因為我國的土地不是國家所有就是集體所有，不可能出現對私人土地上下空間利用的情況，所以物權法沒有引入空間利用權的概念應該是考慮到這方面。

在實踐中，已經有地方文件肯定了這種性質為建設用地使用權。用益物權的性質決定投資者在用益物權存續期間可以將用益物權的標的物（如防空地下室停車位）轉移給別人占有，即使用權可以轉讓，收益歸用益物權人所有。

（二）投資者的管理和維護義務

投資者既然取得收益，就相應的有依法對人防工程履行管理和維護的義務。包括對專用設備設施的日常維護保養及維修、改造。同時投資者有條件的可自行管理，也可以委托人代管理，代管理人須具有施工、物業服務等資質條件。2005年1月實施的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》起到了示范性功能，很有借鑒意義?！掇k法》中指出物業公司應該與、人防單位簽訂涉及防火、防汛、治安、衛生等安全使用責任書，若在建設、使用中發現不合理的地方必須要求對其進行整頓。其次，還應做好小區的日常巡邏、出入查證等相關工作，安排相關人員定期到出租、經營用地下室進行安全檢查，改善公共部位的環境衛生， 加強監管，制定相關制度規范經營、租住人員。再者，人防工程中的設備設施和安全報警系統情況，定期定期檢查和維護，實時更新，確保工程正常的使用功能和處于良好的使用狀態。而且業主委員會與物業簽署的委托協議時要明確責任劃分，物業是否負責管理人防工程也要明確在合同內，以便日后糾紛的處理。

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