新常態背景下PPP模式系統性風險預警機制研究

摘要：近兩年河南省“政府和社會資本合作（PPP）”模式從頂層設計、政府決策到社會資本主體參與等逐步被認可、推廣，已經成為促進協同創新、跨界融合、服務中原地區經濟新常態發展的一支重要力量。但PPP模式存在著一個共性問題，是缺乏系統性風險的預警防范機制。本文在分析和認識這一問題基礎上，從系統性風險的理論視角，探討了PPP模式構建系統性風險預警機制的原則、理論模型和可行性措施。

關鍵詞：預警機制;系統性風險;PPP

中圖分類號：F283;F299.24 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-0000-02

“政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership）”模式，簡稱PPP模式，也可稱為“公共私營合作制”，在國外是一種較為成熟的社會經濟發展模式。2013年11月黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的決定中，明確“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，PPP模式逐漸被國內各級政府和社會機構所重視。在三大戰略、一帶一路、自主創新示范區、國家自貿區等國家規劃背景下，河南省緊跟PPP政策紅利，也于2014年12月啟動PPP項目，在頂層設計、政府決策到社會機構參與積極探索PPP模式等方面，PPP項目運作將成為河南省最直接的大規模經濟投資、基礎建設的措施，走在全國推行PPP模式的前列。據河南省財政廳公布PPP項目庫季報2016年第2期披露，截至2016年7月全省上報973個PPP項目，755個符合條件項目被納入河南省財政廳PPP項目庫，總投資需求8789.36億元，其中已確定社會資本方項目89個，總投資需求1728.19億元。

但是PPP模式畢竟屬于舶來品，從發展趨勢來看河南省的PPP模式不能一哄而上，要謹慎而樂觀。一方面受到國內社會制度、治理結構、經濟新常態等宏觀因素影響，另一方面受到省內區域經濟、項目識別、合作動力匹配等地緣因素影響，需要客觀認識到PPP模式存在著一個共性問題，是缺乏系統性風險的預警防范機制。因此，探討并建立合理、有效的PPP模式系統性風險預警機制是必要的。

一、PPP模式系統性風險預警機制建立的原則、理論模型

PPP模式不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設計、建設、融資、運營、維護等多個環節，對政府的監管能力、社會資本的經營和掌控能力提出了極大的挑戰。而國內PPP尚處于起步階段，在政策體系與市場體系方面存在著許多亟待完善的地方。因此，PPP模式系統性風險預警機制建立，需要從公共管理、企業戰略與項目管理角度綜合設想，是一項復雜的、漸進的風險防控系統，其運行要遵循系統性風險管理、預警管理、戰略管理等基本原理。在構建PPP模式系統性風險預警機制時，需要遵循一定的原則并建立合理的理論模型，才可以實行可行性措施。

首先，建立PPP模式系統性風險預警機制需要遵循以下原則：

1.客觀性原則與科學性原則。系統性風險預警機制需要對PPP模式經營活動中客觀存在的大量事實進行分析，提前預警并規避風險，從而對系統性風險做到適時預測、適中應變。

2.系統性原則。PPP模式系統性風險預警機制是建立在社會經濟、民營經濟宏觀環境及企業微觀層面管理的系統中進行構建的，構建PPP模式的系統性風險必須為公共管理、企業管理服務。在制定和研究系統性風險帶來的突發事件預警機制的時候，必須將預警機制看作是一個系統，在整個預警機制中始終貫徹系統性。

3.可操作性原則。PPP模式系統性風險預警機制要應用于實際的公共管理和企業經營管理，操作便利、易于掌握是系統性風險預警機制建立的價值體現。

4.預警性原則。系統性風險預警機制建立，必須具備警示信號和預控功能，加強事先的系統性風險預測、預控，實現在系統性風險存在之下的風險規避的目標。

5.經濟性原則。PPP模式系統性風險涉及的層面很多，對于任何系統性風險所作出的預警機制必須是一個對策管理系統，這些問題務必以“經濟—成本—利潤”為導向，可以與PPP項目的物有所值（VFM）對接。

其次，確立PPP模式系統性風險預警機制需要建立合理的理論模型及實踐程序，預警機制模型借鑒系統性風險管理的措施與對策，整合出來可行的理論模型，也是PPP項目全流程管理的系統性風險預警機制建立與規避風險的對策出發點。

鑒于此，政府部門、社會資本主體、PPP項目使用方等需要從以上的理論模型衍生出可行性的對策與措施，做到全面性、一致性、關聯性、集權性、互通性、創新性。PPP模式在構建系統性風險預警機制及實施過程中，可以參照一下程序。即：PPP系統性風險識別、PPP系統性風險估計、PPP系統性風險駕馭、PPP系統性風險監控。

二、構建PPP模式系統性風險預警機制的可行性措施

“政府和社會資本合作（PPP）”模式中存在的風險是客觀的，從優化公共部門管理與服務職能，促進社會資本參與社會基礎建設，構建和諧經濟生態體系等方面來看，PPP模式系統性風險預警機制建構是必須的、緊迫的。在理論模型及實踐程序的基礎上，可以逐步完善PPP模式系統性風險預警機制可行性措施。

1.完善政府在區域經濟主體和行業的系統性風險預警機制中宏觀調控作用

PPP模式建立系統性風險預警機制，必須完善政府的宏觀調控作用，避免政府缺位。一是發揮政府的經濟管理職能，在系統性風險預警機制中積極做到不缺位、不越位，準確做好進行宏觀信息導向，正確引導PPP模式的社會預期，增強發展信心，營造良好的社會氛圍。在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本?！笆找婀蚕?、風險共擔”理念并未得到正確的闡釋。二是增加政府信息披露程度、完善信息發布機制?？陀^傳輸當前PPP模式的發展情況和存在問題，廣泛宣傳PPP模式克服困難取得成就的典型以及當前經濟形勢下社會資本的發展機遇。近年來，PPP項目融資方式在中國基礎設施建設領域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎設施建設的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經驗，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項目進行分析總結，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今后的項目實踐中加以重點關注，對我國今后的PPP實踐更有指導價值。三是加強法制建設，建立政府預警的法規體系。在“法律規范+配套政策+操作指引”的框架體系的指引下，PPP相關政策密集出臺，政策體系逐步完善，為PPP的操作實施提供了相應的指導。但較為遺憾的是，權威的PPP立法尚未出臺，現存多為財政部、發改委等部門規章條例，法律效力不足，且存在沖突之處。簡言之，我國的PPP政策體系的現狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。盡管2016年1月財政部完成《中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》）的意見征集，2016年5月發改委主導完成《中國基礎設施和公用事業特許經營立法草案》，但是從已經公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個很大的爭議：PPP與特許經營有何實質性區別？ 其四是研究制定PPP模式保護機制，加強對PPP項目在投資、資本運作等方面的超前指導。 最后是完善政府輿論風險防控和風險防控的跟蹤服務機制，建立輿論風險監測機制，正確引導媒體、社會公眾等輿論對PPP模式的監督，完善媒體公關能力。

2.發揮行業組織的主導及預警機制的協作作用。加強行業組織領導，建立PPP模式經營風險預警的監管機制;建立行業的多渠道系統性風險預警信息的采集機制;加強行業的系統性風險監控，建立整個行業中對于系統性風險的應急處理機制。

3.加強PPP模式的戰略管理，持續PPP的內部管理，提高系統性風險的危機處置能力。首先，必須從社會資本主體的總體戰略層即公司層防控系統性風險，企業務必主動建立長效機制，保證信息傳播的途徑透明規范，防止系統性風險帶來的事態失控。其次，在參與行業整合時，注重協調與現有PPP項目有競爭優勢的資本方關系，適時與有實力的戰略伙伴合作，借助行業領先者的風險防控經驗。再次，防范多元化風險，摒棄投機，追求基于價值創造、能力增長且可被復制的利潤。最后，合理的PPP項目資產配置，避免過于集中利用資源，同時增加企業戰略決策的透明度，切忌決策程序過短。

參考文獻：

[1]河南省政府.河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見（豫政〔2014〕89號）[Z].2014（11）.

[2]胡久貴.共享政策紅利，加快河南PPP模式運營[J].應用經濟與管理—鄭州財經學院學報，2016（1）.

作者簡介：胡久貴，男，漢族，河南鄭州人，講師，哲學碩士，研究方向：經濟倫理、企業管理。

基金項目：本文為2016年度河南省社會科學普及規劃項目《讀懂PPP：政府和社會資本合作模式的理論、趨勢、實務與案例》（立項編號：329）的階段性研究成果之一。