城鎮化建設的新探索

陳晶+張天浩

2016年下半年，特色小鎮成為風口。7月，住建部、發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出2020年前，將培育1000個各具特色、富有活力的特色小鎮。10月中旬，住建部公布了首批127個中國特色小鎮。10月底，發改委發布了《關于加快美麗特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的指導意見》，為建設完善特色小鎮提供了更新更全面的指導意見。

密集的政策會不會引來又一次的盲目跟風？特色小鎮會不會毫無特色、“千鎮一面”？如何避免這些情況？近日，《經濟》記者就上述問題采訪了該領域的相關專家。

城鎮化的新探索

《經濟》：國家提出建設特色小鎮的背景是什么？

鄭新立（中國政策科學研究會執行會長）：我國正處在城鎮化快速推進的過程中。城鎮化是現階段經濟增長的最大動力源泉。2015年我國城鎮化率已達56.1%。迅速興起的大大小小的城市，在集聚生產要素、帶動經濟發展、提升國際競爭力等方面發揮了重要作用。但是，由于城鎮化很大程度上是在各地經濟發展的過程中自然形成的，缺乏明晰的戰略規劃引導，也帶來了一些新的矛盾和問題，有3點較為突出：一是部分大城市、特大型城市交通擁堵、空氣污染、房價畸高，制約了城市的可持續發展；二是常住人口和戶籍人口形成二元格局，既不利于培育穩定、高素質的產業工人隊伍，又造成了新老居民之間基本權益的不平等；三是城市結構、布局不合理，城市總量明顯偏少，大城市、特大型城市由于吸引要素的能力強、就業機會多而迅速膨脹，中小城市特別是小城鎮由于吸納就業的能力弱而發展緩慢、數量偏少，中西部地區尤為明顯。在城市群內，行政區劃常常扭曲資源的合理配置，造成經濟發展的巨大落差。

針對上述問題，根據習近平總書記的批示，最近，國家相關部委聯合召開了鼓勵發展特色小鎮的會議，各地介紹了發展特色小鎮的經驗，住建部提出了第一批127個示范性特色小鎮建設的計劃。建設特色小鎮將成為推進城鄉一體化的突破口，成為走新型城鎮化道路的帶動力量，成為釋放巨大需求潛力的重要改革舉措，為我國經濟持續健康發展注入強大新動能。

《經濟》：當前形勢下，推進建設特色小鎮有何重大意義？

趙弘（北京市社會科學院副院長）：國家提出建設特色小鎮就是對中國城市化道路的一種積極探索。建設特色小鎮，一方面讓農村更多的優質資源就近向特色小鎮集中，形成特色化產業集群，促進當地產業結構的升級和優化，促進鎮域經濟發展；另一方面，讓更多的農民就近就業，就近生活，就近購房置業，縮短就業和居住的空間距離，讓他們有更多的條件和機會關注家庭，關注老人和孩子，享受應有的家庭生活，提高他們的生活質量。建設特色小鎮，有利于緩解過多人口和資源進入大城市的現象，減少和避免“城市病”，進而實現大中小城市協調發展。建設特色小鎮是新常態下我國加快區域發展的一項重要戰略決策，是破解城鄉二元結構的有效路徑，是帶動產業結構優化升級的重要抓手，具有實現農民就地城鎮化和破解“大城市病”的雙重功效。

肖金成（國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員）：特色小鎮的建設是實現新型城鎮化道路的一條重要途徑。通過對特色小鎮的打造，可以更好地發展特色產業，增加就業崗位，吸引周邊農民到城鎮就業，有利于城鎮發展和帶動周邊農民致富。從目前我國城市化的現狀來看，大城市的吸引力比較大，很多人口爭相涌入大城市。而小城鎮只能依靠鄉鎮企業，但鄉鎮企業發展并不理想，承載力不強，就業崗位跟不上就業需求，發展特色小鎮有利于增加就業崗位，這也是發展特色小鎮最重要的作用體現。

景朝陽（國家發改委國際合作中心區域合作與開放研究所所長）：特色小鎮建設是統籌城鄉發展的重要載體。特色小鎮的建設是加快新型城鎮化的有效路徑，也是搭建城鄉發展一體化平臺的有效舉措，加快城鎮化特別是特色小鎮建設步伐，是破解城鄉二元結構的重要抓手，也是滿足群眾過上美好生活新期待的迫切需要。除此之外，發展特色小鎮還是推進供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮化的重要抓手，有利于推動經濟轉型升級和發展動能轉換，有利于促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。

有特色，而非新建設

《經濟》：在建設特色小鎮的過程中，應避免哪些誤區？

肖金成：特色小鎮并不是說要新規劃新建設一批城鎮，而是以已經具備良好基礎的城鎮進行試點，比如浙江烏鎮、江蘇周莊。全國有很多人口在10-20萬左右并且已經發展得比較好的城鎮，依托這些已經發展得比較好的城鎮，通過進一步規劃和提升品質，讓特色產業得到更好發展，對其他地區形成榜樣和示范作用，這才是發展特色小鎮的主要目標，也是建設特色小鎮的出發點所在。目前，有些地方對特色小鎮的理解有偏差，新批一塊土地，規劃新的商業住宅區，比照歐式建筑風格新建一批住宅，以某某小鎮來命名小區并對大城市高收入人群進行售賣，而周邊農村的低收入人群又消費不起，這是對特色小鎮理解的一個扭曲。

景朝陽：培育特色小鎮要堅持突出特色，防止千鎮一面和一哄而上；堅持市場主導，政府重在搭建平臺、提供服務，防止大包大攬，以產業發展為重點，依據產業發展確定建設規模，防止盲目造鎮；堅持深化改革，培育壯大新興產業，打造創業創新新平臺，發展新經濟。

特色小鎮的發展應秉持四大發展理念：一是產業定位摒棄“大而全”，力求“特而強”，避免同質競爭，錯位發展，保證獨特個性；二是功能體系摒棄“散而弱”，力求“聚而合”，重在功能融合，營造宜居宜業的特色小鎮；三是城鎮形態摒棄“大而廣”，力求“精而美”，形成一鎮一風格，多維展示地域文化特色；四是制度設計摒棄“老而僵”，力求“活而新”，將其定位為綜合改革試驗區，特色小鎮優先作為政策試點示范基地，把握政策先試先行機遇，體現制度供給的“個性化”。

《經濟》：在推動建設特色小鎮的過程中，最關鍵的是什么？

侯永志（國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長）：城鎮化的進程一定要有序。城市生產能力、創造能力的增長一定要和城市人口的增長匹配起來。如果城市無法提供足夠多的就業機會，那么勢必造成大量無業城鎮人口的出現，城鎮化肯定會出問題。而城鎮就業機會的增長還是靠投資、靠積累。資本投入到制造業和服務業，才能創造就業崗位。經濟增長決定于技術進步和財富的積累，而這些都要落到產業和城鎮的融合發展上，公共服務的提供也需要依靠社會財富的增長來支撐。

肖金成：特色小鎮并不是指要建設特色住宅區，在發展特色小鎮的過程中要注意兩點。一是重視小城鎮發展，重視基礎設施的完善，打造有吸引力、有特色、環境優美的特色小鎮。依托原有基礎，不斷提升品位，造就特色小鎮獨特的吸引力。二是防止將特色小鎮房地產化、泛地產化。如果只是片面地新建商業住宅，僅僅能夠維系和房地產相關的租賃、物業行業，服務對象僅僅局限于本地常駐居民，而更多的外地購房者又不在本地長期居住，這將導致住宅周邊的超市、餐飲等服務行業難以穩定經營。既浪費土地，又浪費公共資源。

趙弘：特色小鎮的建設關鍵是要解決好“錢”、“地”、“人”的問題。

“錢”的問題主要是投資建設主體的問題。特色小鎮建設需要大量投入，政府不可能“大包大攬”，必須解決好誰來投錢、誰來建設的問題?？偟闹v，就是要發揮好政府投入的“杠桿”作用，充分調動市場主體的積極性，吸引更多的社會資本參與特色小鎮開發和建設。要探索創新特色小鎮建設投資運營模式，鼓勵采取PPP等模式，允許社會資本包括農民出資參與特色小鎮建設，采取多種形式拓寬投融資渠道。

“地”的問題主要是土地資源怎么統籌使用的問題。特色小鎮建設需要集中一定規模的建設用地。目前，農村地區的土地權屬比較復雜，分布也比較零散，規?；潭炔桓?。解決特色小鎮建設用地問題，我認為關鍵是要進一步深化農村土地制度改革，在不改變農村土地所有權的前提下，根據特色小鎮產業、住宅和公共服務設施不同的使用功能，創新土地的流轉、出讓和征收等利用方式，將零散的建設用地和宅基地有效整合起來，統一規劃、整體開發、集約利用，重要的是建立起各方共同受益、長期受益的模式和機制。

“人”的問題就是讓哪些人享受特色小鎮的紅利問題。特色小鎮的人口要以當地居民為主體，適當擴展到在當地投資、創業、就業的人群。要根據區域城鎮布局，打破行政村的界限，鼓勵鄰近村莊農民進行宅基地置換，吸引農民向特色小鎮集中。要制定明確的政策導向，適度吸引一部分高端人才到特色小鎮安家置業，擴大特色小鎮的人口聚集規模。要限制投機資本進入特色小鎮房地產市場，推高房價。（本文圖片由浙江省鳳橋鎮梅花洲景區提供）