中國對緬甸投資風險中的非政府組織（NGO）因素分析

張彥

摘 要：近年來，中國對緬甸的投資存量不斷上升，而流量卻出現劇烈波動和呈現下降趨勢，中國對緬投資受阻。緬甸非政府組織（NGO）的發展和對中國投資的阻撓是其中的關鍵因素。通過研究發現，緬甸NGO亂象、西方國家支持、NGO在緬甸的影響力擴大是中國對緬投資受阻的重要原因。

關鍵詞： 中國；緬甸；國際直接投資；投資風險；非政府組織

緬甸作為中國的鄰國，一直對中國采取友好的邦交政策，中國改革開發以來，對緬甸的投資逐漸增長，直到2011年中國在緬甸投資的項目受阻。近年來，中國與緬甸的投資合作開展并不順暢，投資項目頻頻受到阻礙。2011年，密松水電站停建，2012年萊比銅礦項目遭到抵制，經歷了停工、復工、再停工的反復折騰，而中緬油氣管道項目也命運多舛。從這些中國對緬投資項目受阻背后不難發現，緬甸非政府組織（NGO）起到了關鍵性的作用。隨著NGO的發展，它開始成為中國對緬投資風險的重要影響因素。

一、緬甸NGO發展的新趨勢

（一）NGO近10年來獲得快速的發展

最早的緬甸非政府組織在1948年以前成立。雖然在此后的40年中新的非政府組織仍有一定數量的增長，但從數量、影響力以及各界對其的重視程度來說，這一時期的緬甸NGO的影響都是微乎其微的。1988年以后，在軍政府執政時期，緬甸NGO的發展也并不順利，其根源在于緬甸政府對NGO采取了嚴格的限制政策。

2001-2010年是緬甸NGO加速發展的時期。在這十年中，國際NGO的數量增加了38個，而國內NGO數量增加了52個。特別是2008年納爾吉斯風災過后，緬甸非政府組織猶如“雨后春筍”一般迅速增加，緬甸國內NGO中有近6成是在納爾吉斯風災過后成立的。根據緬甸本地資源中心（LRC）的統計，截止2016年底緬甸在冊NGO數量為189個（其中本土NGO129個，國際NGO60個）。

（二）外國政治力量通過INGO介入緬甸社會

2011年緬甸新政府成立后，由于政府對NGO管制的放松，有許多國際NGO到緬甸開展活動。緬甸鞏發黨執政以后，緬甸的民主化進程步伐加快，NGO的生存和發展環境得到改善，這使緬甸NGO的數量迅速增長，許多新的國際NGO和本土NGO在緬甸注冊。

從近年來國際NGO在緬甸的活動情況來看，一方面，它們繼續在緬甸開展NGO的傳統項目，如：醫療、教育、環境保護等；另一方面，它們開始通過基金會的形式介入到緬甸的政治生活中。從國家層面來看，美國等西方發達國家開始頻繁與緬甸接觸，向緬甸政府和社會提供了對外援助，同時，一些帶有西方政府背景的基金會開始頻繁在緬甸召開所謂的“研討會”，其會議內容大多涉及緬甸民主政治改革議題。近年來，來自歐洲、美國、日本的基金會打著“民主旗號”通過NGO介入到緬甸的社會政治中，它們往往通過研討會、研究項目、培訓班等形式，影響和培養緬甸民眾的“民主意識”、“政治參與意識”，灌輸西方價值觀。

（三）部分NGO通過援助影響緬甸政治

在緬甸，歐洲國家的NGO多關注民生問題，日本的NGO多關注基礎設施建設和底層群眾，相比之下，來自美國的NGO對精英層、決策層的關注較多，且通過援助直接干預緬甸的國內政治。2008年以后，美國政府積極介入緬甸事務，公開援助緬甸，通過多年來的“積淀”，美國在緬甸政治領域的影響力不斷擴大。與美國政府“遙相呼應”，部分NGO則在緬甸開展“民主選舉”培訓，據公開資料顯示，美國NGO在緬甸并沒有公開支持的政黨，其培訓是針對多黨派的。在2015年底緬甸大選中，昂山素季領導的緬甸民盟獲得選舉勝利，這與美國NGO在緬甸開展的“選舉培訓”和“技術支持”是密不可分的。

（四）NGO對中國投資項目進行干涉

在緬甸對外開放后，外國在緬甸的投資項目不斷增多。中國是緬甸接受外國直接投資最多的國家，中國在緬甸的投資企業超過100家，項目涉及油氣、水電、礦產等領域。近年來，中國在緬甸的投資項目屢受緬甸NGO的阻撓，中方的投資損失慘重。如：緬甸NGO（緬甸河流網、薩爾溫等）針對中國投資的密松水電站開展抵制運動-反壩運動。在緬甸NGO的組織和策劃下，一份所謂的密松大壩環境影響評估報告備受關注，經過部分NGO的“煽風點火”極大刺激了緬甸民間的“反壩情緒”，這直接導致了2011年9月緬甸總統吳登盛宣布停止密松大壩建設。此外，中緬石油管道項目和萊比塘銅礦項目也在建設過程中受到了緬甸NGO的阻撓，自中緬油氣管道動工開始，就遭到緬甸一些NGO和當地居民強烈反對。

在這些項目受阻背后，我們不難看到NGO在緬甸活動所造成的影響。在緬甸社會中，環保類的NGO活動頻繁，它們大多圍繞緬甸的水電項目建設開展活動，河流網和薩爾溫江觀察組織是其中的重要代表，它們是中國密松水電站項目擱置的直接推動力量。這里主要有兩個方面的原因：一方面，中國企業在進入緬甸投資之前并沒有重視“環評問題”，這給別有用心的組織抓住了“把柄”；另一方面，這些環保類的NGO打著“環保旗號”，夸大和捏造中國投資項目對當地自然資源的破壞和影響，一些當地民眾受到鼓動加入到了“反壩運動”中。在中國投資項目受阻背后，都看到了NGO的活動身影，而這些NGO的目的并不單純。以抗議和阻撓萊比銅礦為例，有西方背景的NGO“緬甸河流網”認為萊比銅礦項目對當地珍稀物種造成火滅性影響，隨后，“88學生組織”在背后“煽風點火”，不僅組織和策劃抗議活動，而且還強烈反對和阻撓其“政敵”昂山素季組織的萊比銅礦調查團，其背后的政治目的“昭然若揭”。由于中國在緬甸投資項目眾多，緬甸NGO借環保名義多次對中國在建項目進行阻撓，這極大影響了中國在緬甸投資企業的正常運作，也對中方的投資造成了不可估量的損失。

二、緬甸NGO阻撓中國對緬投資的原因分析

（一）緬甸政府疏于管理導致緬甸NGO雜亂叢生

目前，緬甸已經成為了“NGO天堂”，導致這種現象的原因在與緬甸政府放松對NGO的管理，或者更準確的說是緬甸政府“疏于”NGO管理甚至“放任”NGO在緬甸的發展。

應該認識到，緬甸NGO在緬甸政治轉型過程中發揮了巨大的作用。一方面，NGO的發展促進了緬甸政治改革。無論是緬甸軍政府時期還是緬甸新政府時期，NGO對政治轉型的影響都是很大的。在緬甸政治轉型的整個過程中，緬甸NGO功不可沒。另一方面，NGO在化解社會矛盾方面做出了貢獻。在緬甸社會中，NGO還成為了不同宗教群體之間、精英階層和普通民眾之間的“潤滑劑”。如：阿瑪拉基金會（AMARA Foundation）主要是資助窮人和生活在貧困地區的民眾，讓他們能夠享受醫療、教育等社會服務。這個基金會的資金就來源與緬甸的精英階層，這對改善兩個階層的關系以及貧富差距都有一定的貢獻。

近年來，緬甸政府在民主化改革進程中疏忽對NGO組織的監管，甚至放任其自由發展，這是緬甸NGO雜亂叢生的重要原因。2004年欽紐下臺后，緬甸政府對NGO的管制逐漸減弱，國際和本土的NGO獲得了較大的生存空間。特別是在2008年緬甸風災后，由于政府救災不力，使得緬甸NGO發展迅速。隨著緬甸民主化進程開展，緬甸政府為了塑造國際形象，得到國際支持和資金援助，進一步放松了對國內NGO的管理。而且，緬甸政府疏于對NGO管理一個重要方面就是沒有制定對NGO有約束力的法律措施，這讓緬甸更加陷入NGO管理混亂的局面。在這種情況下，緬甸NGO的權力和社會輿論影響力不斷擴大，甚至“綁架民意”和“干預政府決策”。從密松水電站和萊比銅礦的例子中就可以看出NGO對政府決策的影響，在NGO的干擾下，緬甸政府也不得不“順應民意”暫停中方的投資項目。

（二）緬甸NGO奉行西方民主價值觀，阻撓中國對緬投資

無論對中國還是美國來說，緬甸的戰略地位都是極其重要的。中國在緬投資建設的石油管道工程是中國能源戰略的重要組成部分，它影響到中國乃至東亞的能源格局。而對于美國來說，與民主化改革后的緬甸接觸能夠擴大其在東南亞地區的利益。實際上，緬甸是中美戰略博弈的關鍵。

在此背景下不難發現，緬甸NGO阻撓中國投資項目表面上看起來與環境保護有關，但實際上與西方國家的支持有關。具有西方背景的國際NGO及受西方文化、價值觀影響的緬甸本土NGO發布了一系列不利于中國的研究報告，這影響了中國投資方在緬甸的形象，也讓中國投資項目不斷受到阻撓。緬甸一些NGO通過把中國對緬甸的投資看做“中國新殖民主義”，認為中國覬覦緬甸的資源，讓緬甸民眾誤以為中國對緬甸的投資僅是處于中國利益的考慮，緬甸將在這其中一無所獲。在這些NGO中，我們不難發現具有一定的西方背景。如：在西方國家注冊的國際危機組織（International Crisis Group）、全球見證組織（Global Witness）、跨國研究所（Transnational Institute）以及來自美國的民主基金會、開放社會研究所、自由之家等NGO在緬甸開展了一些對我國不利的影響活動。尤其是國際危機組織、全球見證組織和跨國研究所的研究報告中，對中緬關系和中國對緬甸投資多有批評。

據公開資料和數據顯示，目前在緬甸NGO中，對中國在緬甸投資項目有重點關注且帶有一定反對性質的機構有20余家。這些機構包括：森林資源環境開發和保護協會、若開海岸地區保護協會、緬甸可再生資源協會、緬甸河流網等等。通過對這些組織的注冊地的研究發現，他們的主要注冊地在泰國、印度和美國。

這些NGO奉行西方國家的價值觀，對中國投資項目帶有偏見，通過披上“環?！边@一合法、合理的外衣，公然阻礙中國的投資項目，其背后的推手顯然是美國等西方國家政府，其目的是為了強化在緬甸社會政治中的影響力，擠壓中國的地緣生存空間。比如當前對中緬石油管道項目關注較多的瑞天然氣運動（Shws Gas Movement），在其網站上可以看到該組織成立背景和關注重點是“緬甸西部的天然氣管道項目”，但是該組織的宗旨又是“為自由和民主的緬甸”，很顯然“天然氣管道項目”只是該組織開展活動的“幌子”，而傳遞“西方價值觀”和阻撓中緬石油管道項目才是其真正目的。不僅如此，NGO組織在萊比塘銅礦的抗議活動中的動機并不單純。據緬甸金鳳凰報社對萊比塘以為高僧的采訪，該高僧認為，正是受到一些NGO的鼓動，當地村民才開始反對該項目，而在當地搖旗吶喊的并非是萊比塘本地居民，而是來自外鄉甚至外國NGO背景的人員。

緬甸NGO阻礙中國投資項目背后，是西方國家壓縮中國的地緣生存空間。在緬甸未對外開放以前，中國與緬甸的關系一直以來都較為正常，中國的投資項目在緬甸都較為順利。然而，在緬甸政府采取對外開放后，美國通過調整對緬政策、日本通過加大投資力度開始與緬甸政府頻繁接觸。特別是美國在2008年將戰略重心調整至亞洲以后，加大了對中國地緣生存空間的擠壓。

（三）NGO在緬甸社會各階層的影響力不斷提高，煽動各界反對中國對緬投資

緬甸社會階層劃分非常明顯，在緬甸首都仰光生活的中產階層和其中的精英分子在緬甸的政治決策中具有決定性作用。在緬活動的INGO深諳其道，與精英階層開展合作的同時，通過“利誘”煽動底層群眾反華。近年來，在美國等西方國家的支持下，一些INGO經常在緬甸首都仰光的高校中舉辦研討會和培訓，主題通常圍繞民主、人權、環保等。而且，由于緬甸曾經是英國的殖民地，所以緬甸民眾特別是精英階層，對西方國家具有好感。通過資金援助、項目培訓、培育代理人等方式，部分INGO深度介入到緬甸的政治生活中，影響緬甸精英人士，影響緬甸的政治決策。比如：緬甸政府做出停止密松水電站項目的決策，INGO在其中起到了推波助瀾的作用。

不明事理的緬甸底層群眾則充當了反華“急先鋒”。INGO通過多種方式煽動緬甸底層群眾的反華情緒。比如：挑撥中國投資方與當地群眾之間的關系。INGO鼓吹中國投資方只重視與緬甸高層合作，忽視了當地民眾的利益，污染和損害當地環境，民眾并未從工程中受益；又如：“利誘”底層群眾發聲，煽動和擴散反華情緒?！肮膭用褚庀?，拿著綠票走”成為了眾多緬甸群眾抗議中國在建投資項目的常態，甚至有部分底層群眾因為反對中國投資項目后，受到INGO的資助從而改善了家庭的生活。

可以預見的是，隨著昂山素季領導的緬甸民盟上臺執政，緬甸將會在民主化道路上更進一步，但是由于緬甸政治社會結構的復雜性，未來緬甸有可能陷入“泰式民主困境”中。在這種背景下，緬甸NGO在社會中的作用和地位也會更加重要，它可能成為影響緬甸政治決策的重要力量，從而影響中緬投資合作進程。

三、對策建議

（一）加強對緬投資項目的可行性和投資風險評估

有觀點認為：“當前中國把緬甸視為高風險和不友好的投資國，認為緬甸政府沒有保護中國的投資利益；中國在緬甸投資受阻讓中國上了一課，開始認識到在國外投資風險這一關鍵議題”。中國對外項目在投資之前都會進行對投資項目的風險進行評估，但是就目前來看，在國家層面對海外投資政治風險方面的評估仍然略顯滯后，也未建立較為合理和指導性的評價標準和方法。中國投資方應該加強對緬甸投資項目的可行性和投資風險評估，加強對投資地的環境評估和社會風險評估，加強對投資地政府和當地群眾關切利益研究，特別是加強對緬甸環保領域NGO活動規律的研究。今年7月，社會資源研究所（SRI）等三家中國本土NGO進入緬甸，對萊比銅礦項目進行環評，這是值得贊揚和借鑒的舉措。中國投資方應該以緬甸作為重點對象，研究并形成一套較為成熟的評估體系，為中資企業到“高?！眹彝顿Y提供經驗借鑒。

（二）提高中國投資方在緬甸社會的話語權

話語權缺失是中國在緬投資企業形象受損的重要原因。增強中方的社會話語權，改變西方NGO在社會話語權中一邊倒的局面，是避免中國在緬投資受阻的有效途徑。中國投資方要改變以往“走上層路線”的做法，避免只與緬甸高層政府合作，應重視和樹立在投資地的話語權。中資企業在進入緬甸投資的時候可以與中國環保NGO組織合作，加強對中方項目在環保方面的宣傳，加強中方與緬方環境保護方面的NGO之間的合作，共同商討和加強宣傳，消除緬甸民眾對中國投資項目的誤解，改善中國企業在緬甸的投資形象。又如：在投資地加強對中國投資項目的宣傳力度，特別加強對中國投資“惠民”、“利民”的正面宣傳，加大對利益受損群眾的經濟補償，讓當地政府和民眾能夠感受到中國投資的好處。

（三）以昂山素季上臺執政為契機，重啟擱置項目，擴大中緬投資合作

昂山素季對中國的投資項目一直保持歡迎的態度，甚至還主動參與調解和化解矛盾。她在“萊比銅礦”事件中斡旋矛盾雙方，通過其與民間NGO組織的廣泛聯系做涉事利益方的工作，并且明確表態：中國對緬投資項目能夠促進緬甸的發展；呼吁緬甸當局出臺保護外國投資的法律條款。昂山素季領導的緬甸民盟上臺執政將成為中國改善對緬投資關系的重大契機，中方應該積極與之合作，重啟擱置項目，并擴大在緬投資的領域和范圍。

同時，中方應關注到緬甸未來可能出現的不利于中緬投資合作的不確定因素，比如：1.緬甸三大利益集團（民盟、鞏發黨、軍方）之間的博弈加劇影響中國企業在緬投資；2.緬甸政黨存在更迭風險影響中方在緬長期穩定投資；3.昂山素季治下的緬甸將出現民粹主義傾向的可能，會影響中緬投資合作的效率；4.緬甸國內經濟環境惡化所帶來中方投資的損失。

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