規范天津市養老服務收費管理促進養老業健康發展

◎文/張寶麟

規范天津市養老服務收費管理促進養老業健康發展

◎文/張寶麟

養老服務業作為社會公共服務體系的重要組成部分，關系家庭和社會的和諧穩定。近年來隨著養老服務業的不斷發展，出現了一系列新情況和新問題。本文以如何有效運用收費管理的方式促進養老事業健康有序發展為切入點，針對存在的問題，提出加大投入、補齊短板；明確定位，協調發展以及行業主導，價格引導等三方面的建議。

養老服務；收費；管理

養老服務業作為公益事業，是社會公共服務體系的重要組成部分，養老服務收費作為養老服務工作的重要環節，關系廣大人民群眾的切身利益，是普遍關心的價格收費熱點問題。

價格管理不是孤立的，更不是單純的經濟學命題，它根植于政府公共管理的大范疇中，是社會管理的經濟手段之一。價格管理對于促進養老服務供給方合理配置資源、引導理性消費等均有著重要作用。近年來，天津市按照中央的統一部署，積極運用價格政策，有力地推動了全市養老服務事業的發展。但是，養老服務行業近年來出現的一些諸如國辦養老院一床難求、民辦養老院資源無法充分發揮作用等問題備受關注，因此有必要就如何有效運用收費管理的杠桿促進養老事業健康有序發展進行一些思考和研究。

一、養老服務收費管理的法律法規依據

依法行政是天津市建設法制化政府，不斷推進依法治國的內在要求。政府管理養老服務收費的法律依據是《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）。服務價格是指各類有償服務的收費。養老服務收費即是這種服務價格，因此養老服務收費適用 《價格法》的有關規定?！秲r格法》規定了政府可以實行政府指導價或者政府定價的商品和服務價格類別，其中重要的一項即是公益性服務價格。同時明確規定，政府指導價、政府定價的定價權限和具體適用范圍，以中央和地方的定價目錄為依據。

天津市現行的《天津市定價目錄》（津政發 [2002]79號）和即將頒布施行新修訂的《天津市定價目錄》，都明確規定了公益性服務中的養老服務的收費標準由價格主管部門制定。

按照《價格法》有關規定，國家發展和改革委員會制定了《政府制定價格行為規則》，這是對《價格法》中政府制定價格工作的規章性細化，具有很強的可操作性。其中明確規定制定價格應當遵循公平、公開、公正和效率的原則，就養老服務收費具體來說就是制定收費標準應當根據平均成本和市場供求狀況、國民經濟與社會發展要求以及社會承受能力等要素作為基礎，依法履行價格（成本）調查、成本監審、舉行聽證、聽取社會意見，特別是分析社會承受能力以及對相關行業、消費者的影響，在綜合考慮各方面因素的情況下，制定有關價格政策，并發布施行。

二、天津市養老服務行業發展現狀及現行收費管理政策

（一）養老服務行業發展現狀

近年來，天津市不斷加大對養老事業發展的扶持力度，先后出臺了《關于加快天津市養老服務業發展的意見》（津政發〔2008〕27號）、《關于進一步發展天津市居家養老服務的意見》（津政辦發〔2011〕51號）等政策文件，提出了一系列建設和運營方面的扶持政策，全市養老服務機構建設快速發展。

目前全市養老服務機構共計406所，床位總數約5.5萬張，千名老人擁有床位32張，養老機構平均入住率為70%。其中：市級國辦養老機構5所，床位1809張；區縣國辦養老機構15所，床位2929張；社會辦養老機構266所，床位42811張；敬老院85所，床位3167張；光榮院5所，床位594張；托老所29所，床位1594張；老年宜居社區1個，床位（只租不售）1010張，延伸服務 （簽訂協議上門服務）床位932張。近幾年，天津市出現了一批規模較大、服務較好、全國有影響的養老機構，其中既有國辦養老院，也有社會辦養老院，形成優勢互補、競爭有序的發展格局。

（二）天津市養老機構收費基本情況

1.管理現狀

2002年天津市制定出臺了《天津市社會福利機構收費管理暫行辦法》。2010年根據天津市養老服務發展的實際情況，進行了進一步修訂完善，形成了《天津市社會福利機構收費管理辦法》，并對社會福利機構收費的內涵、制定收費標準的原則、審批流程、申報要件等方面做出了詳細規定。政府舉辦及由財政核撥經費的養老機構的收費，實行政府定價和政府指導價，收費標準按照市區兩級分別由同級價格主管部門制定，并納入《天津市行政事業單位經營服務性收費目錄》進行管理；社會組織和個人投資舉辦的養老機構，實行市場調節價，收費標準由舉辦者自主制定。

2.養老機構享受優惠收費政策情況

按照《天津市人民政府關于加快天津市養老服務業發展的意見》（津政發[2008]27號）等政策規定，對社會福利機構在額定范圍內使用的水、電、氣、暖，有關部門和單位要按當地最優惠價格收費。目前，天津市養老機構所用水和煤氣，執行民用價格，用電按最優惠價格收費，用熱價格按非居民供熱價格收取。同時自2015年1月1日起，對非營利性養老和醫療機構建設全額免征行政事業性收費，對營利性養老和醫療機構建設減半收取行政事業性收費。免征項目包括土地閑置費、耕地開墾費、房屋所有權登記費、防空地下室易地建設費和停車場易地建設費等。

三、天津市養老服務行業發展存在的主要問題

（一）機構養老發展現狀與老年人實際需求存在差距

公辦養老機構在承擔了政府公益托底護養職能的同時，與民辦養老院一起面向社會開展養老服務。由于國辦機構的公益屬性，在土地、建設、運營、軟硬件、收費水平上都占有絕對優勢，對依靠正常市場化運營的社會辦養老機構的收費標準造成擠壓效應。同時本應作為基礎性養老產品主體的居家和社區養老服務供給不足，造成國辦養老機構更加一床難求，而民辦養老院部分資源閑置的局面。這導致了在天津市出現了一個奇怪的現象，一兩千人排隊等待進入國辦院，而大部分民辦機構入住不足，運營困難。這嚴重制約了社會資本投身養老事業的動力。因此必須改變公辦機構利用公益屬性所帶來的成本優勢從事市場經營的現狀，公辦養老機構的改革勢在必行，使其真正回歸社會公益的本位。

（二）相關優惠政策需要強化落實

根據《天津市人民政府關于加快天津市養老服務業發展的意見》（津政發[2008]27號）等規定，天津市現行的養老機構用水、電、氣價格，執行民用價格。從本次調研摸底的情況來看，部分養老服務機構，特別是新建的養老機構在享受用水、用電、燃氣、暖氣等優惠政策方面存在一定困難，用熱價格仍按照非居民供熱價格收取，部分區縣政府協調水、電營運企業的力度有待進一步加強。

四、規范收費政策，推動天津市養老服務行業發展的建議

（一）加大政府對養老機構的正常投入

養老是公益事業，政府對養老機構的正常投入是這項事業發展的基礎，更是鼓勵社會力量進入這一領域的前提。要建立與人口老齡化形勢和老齡事業發展要求相適應的財政投入增長機制，同時加大彩票公益金用于發展老齡事業的比例。不斷探索老齡事業資金投入的新模式，積極引導民營資本和國外資金投入老齡事業，逐步形成國家、社會、個人、境外資金等多元化的老齡事業投入機制。各級政府投入不足阻礙國辦養老機構的規模擴大，床位供需比失衡，造成國辦養老機構入住難的困境。在加大財政投入的同時，由政府統籌協調本行政區域內水、電、氣、暖企業，擴大政策受惠面，切實落實養老服務機構用水、用電、燃氣、暖氣等優惠政策。

（二）明確各類養老機構的功能定位

根據國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》，政府是社會養老事業的主導，公辦養老機構要充分發揮托底作用，重點為“三無”老人等困難群體提供無償或低收費的服務；同時激發社會活力，發揮社會力量在養老事業中的主體作用，引導企事業單位、社會團體和個人，以多種融資渠道和方式興建具有一定規模的養老服務設施和具有養老、護理功能的養老機構。在保證為老年人提供基本養老服務的前提下，為滿足部分老年人群的個性化養老需求，社會辦養老機構在硬件設施、服務內容、服務標準等方面可分為多種檔次。這樣逐步形成符合地區實際的以居家養老為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系。對于社會辦養老機構在充分保障其自主經營權的前提下，可以考慮通過第三方評估組織，按照國家對養老機構的建設規范，對其新建、改造和已運營的機構建設、運營情況、風險防控、服務質量和補貼資金使用等進行評估，為各類養老服務機構評級提供基本條件。

例如，北京市政府辦公廳印發了《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）。今后北京市將鼓勵引導社會資本投資運營公辦養老機構，形成公辦公營、公建民營和公辦民營三大類。此外，北京對于公辦養老機構接收對象范圍進一步明確，未來所有不到高齡即80歲以下健康的、非城市特困或農村五保對象中的老年人，將只能入住民營養老機構?！兑庖姟反_定了三種民資參與公辦養老機構運營的方式，包括：采取單項服務外包、專項服務合作等方式，面向社會力量購買服務，分項目、分步驟地使用社會優質服務資源；公辦民營、公建民營養老機構要通過招投標、品牌機構連鎖運營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應的服務機構、社會組織開展運營?！兑庖姟芬幎?，公辦民營、公建民營養老機構不得登記為營利性養老機構，屬于民辦非企業機構，而且公辦民營、公建民營養老機構要至少保留20%的床位，用于接收基本養老服務保障對象。在收費方面，民資運營的公辦養老機構內，政府供養保障對象免費入住，按照基本供養標準由政府實施供養保障；對困境家庭保障對象參照養老機構運營成本設定收費標準；對優待服務保障對象綜合參考養老機構運營成本和市場價格設定收費標準。

（三）提高行業服務水平，規范價格管理措施

養老服務業在我國整體服務業里是一個新生的業態，也是發展較快的行業。隨著社會老齡化程度的加劇以及公共服務的日益完善，養老服務業很可能成為我國第三產業中一個迅速崛起的行業。它的快速發展既是天津市國家整體的社會需求，也是政府管理服務的需求。就價格管理而言，一方面價格主管部門要依照現行法律法規規定從嚴審核公辦養老機構的成本支出情況，科學合理制定收費政策，充分體現公辦公益的特性，進而為其他性質的養老機構做出示范；另一方面要根據養老事業發展中出現的新情況、新問題制定對策措施，同時對已出臺政策及時調整完善，充分發揮價格管理在整個養老事業發展中的促進作用。

對目前正在試驗試行的公建民營方式，價格主管部門要會同民政部門合理確定民間資本運營的合理利潤率。利潤率是剩余價值與全部預付資本的比率，利潤率是剩余價值率的轉化形式，是同一剩余價值量不同的方法計算出來的另一種比率。如以P代表利潤率，M代表實際利潤額，C代表全部預付資本，那么利潤率P=M/C×100%。利潤率反映企業一定時期利潤水平的相對指標。具體來說，養老機構利潤率P=預估年運營利潤額（萬元）/養老機構的成本構成主要包括人員工資和福利、公用經費支出（辦公費、交通通信、水電采暖、人員培訓、清潔物業、材料費、維修養護等）總和。

規范社會辦養老機構的收費行為，在明確提供各項服務具體內容的基礎上，依照《價格法》的規定，嚴格落實收費公示制度，進一步完善收費公示內容，對收費項目、收費標準、收費依據等主要內容進行全面公示，自覺接受企業和群眾監督。充分發揮社會和新聞輿論監督的作用，暢通“12358”價格舉報服務網絡，認真受理群眾對養老服務收費的投訴或舉報，嚴肅查處養老服務單位擅自設立收費項目、提高收費標準、擴大收費范圍及強制服務并收費等亂收費行為，對性質惡劣、情節嚴重的典型案件公開曝光，切實維護廣大群眾的合法權益。

責任編輯：張麗恒

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張寶麟（1981—），天津市發展和改革委員會。郵編：300040