跨部門協同視域下的地方政府執行力提升研究

劉西濤

摘 要：地方政府執行力的強弱已經成為阻滯政府競爭能力提高的重要條件。在影響政府執行力的諸多因素中，部門協同不夠、“碎片化”的運行模式、地方政府職能交叉等問題是導致執行力不足的關鍵癥結。本文分析了影響跨部門執行中政府執行力提高的四大影響因素，即業務流程、協同機制、人員素養、行政環境；并有針對性地提出優化政府業務流程、完善政府跨部門協同機制、提高行政人員的整體素養、創設跨部門協同的良好環境的跨部門協同提升政府執行力的對策。

關鍵詞：協同執行； 跨部門協同； 政府執行力

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）06-0035-07

大部制改革歷經多年進程，成績與爭議并存?！吧罨姓徟贫雀母?，穩步推進大部制改革”指明了我國行政體制改革的方向。然而，在資源整合、行政效率提高的過程中，部門間管理職能分散，條塊分割，協調難等一系列問題依然存在，政府執行力面臨著嚴峻的挑戰。如何協調政府各部門間的職能和關系，減少“碎片化”執行方式帶來的目標沖突、資源浪費，繼而提高政府執行力，自然就成為政府改革中亟待解決的問題，本文試圖從跨部門協同視角提出增強政府執行力的路徑。

一、跨部門協同與政府執行力的內涵闡釋

（一）政府執行力的基本內涵

自從2006年3月《政府工作報告》中第一次將政府執行力以官方文件提出后，政府執行力這一議題就成為我國各級政府及學術界普遍關注的焦點。所謂的政府執行力，有的學者認為是“行政機關依據法律法規，有效推行和落實既定政策的實際能力”[1]。還有的學者界定為“政府把社會經濟發展目標變成現實的實施能力”。[2]簡單理解，就是各級政府按照相關規定，有效實現政策目標的能力。政府執行力這一特定概念因其與政府關聯，不免行政色彩很濃，除了體現出各級政府的不同行政層級上的特性外，還少不了政府作為管理各種公共事務的實踐工具特征，同時，公務員執行主體的主觀意愿與外在的社會制度環境間主客觀結合的特征也比較明顯。

針對政府執行力的影響因素的研究成果已經比較豐富，側重的角度也不盡相同。西安交通大學特約研究員連維良等認為影響政府執行力的因素主要有主觀和客觀兩方面，其中主觀方面是執行意愿、工作技能、行為風格，客觀方面表現在個體障礙、組織障礙和決策障礙。[3]武漢科技大學顧杰教授歸納了四個方面影響政府執行力的因素，具體的是行政意識的惰性力量導致行政執行的原動力不足，制度建設中的形式主義導致執行的保障力不足，利益配置的非均衡導致執行力建設激勵機制的不足，行政過程的縫隙化導致執行中的脫節和缺環節[4]。陳奇星認為影響政府執行力的因素包括制度因素、配置因素、技術因素和文化因素等方面，其中，技術因素的狀況直接決定了政府執行力的水平，是影響政府執行力的重要環節[5]。燕山大學教授韓兆柱提出政府執行力提升的障礙因素表現在以下幾個方面：干群關系不融洽，中央與地方關系不順暢，部門關系不協調，權法關系不明晰，權力與權利關系不和諧[6]。江蘇師范大學教授楚德江總結了政府執行力的重要因素是政策質量、政策執行人員素質、政策執行機制及民眾認同[7]。通常，政府執行力構成要素包括了較多的內容，大致上可以涵蓋如下幾個方面：一是部門協作力。這也是政府執行力最為重要的一項內容，在目前網絡化治理和錯綜復雜的社會現實面前，部門間協作能力的重要性尤為突出。二是人員行動力。政府執行主體中的普通公務人員以及領導干部都要具備必要的行動能力，處理事務時能夠具有較高的行政效率。三是政策理解力。對于政策的正確解讀是有效執行的基本前提，保證政策執行與政策目標一致，這恰恰是體現政府執行力的重要體現。

綜上，對于影響政府執行力的因素，不同學者表述和理解不同，本文主要試圖從跨部門協同的角度來探討政府執行力提升的問題，這也正符合我國大部制改革中簡政放權、轉換政府職能的政策目標。

（二）跨部門協同的理解

跨部門協同是信息高速發達時代政府治理的必然趨勢，實現部門間的信息共享，職能協同是有效提升政府服務能力和競爭能力的重要途徑。所謂的跨部門協同即是打破各行政職能部門間的行政壁壘，最大限度的實現信息高度共享，人、財、物的綜合配置，最終實現部門既定目標的過程。對于政府不同的職能部門來講就是政府各部門之間形成的相互協調、互相作用，運行有序的實現政府職能的過程。需要注意的是，跨部門協同的特征必須在運行過程中加以重視，以達到最佳的效果。其特征主要體現在：一是執行主體的多元性?？绮块T協同就是不同職能部門互相協作實現組織和政策目標，因此不同部門就構成了不同的執行主體，協調這些主體間的關系就是跨部門協同的重要任務。二是執行過程的動態性?？绮块T協同在實現過程中依據工作和政策任務的不同，多數情況下是基于某種特定任務而開展的，因而具有較強的時間約束，其執行過程也就體現了明顯的動態的特征。三是執行手段的多樣性和協作性?？绮块T協同在實現任務的過程中需要運用不同的方式方法，針對特定的任務要采取行之有效的途徑，有的時候是群連群動，有的時候又是一中心多部門聯動，有的時候又是多中心信息共享?？傊?，其執行手段具有多樣性的特征。

二、地方政府協同行政執行中存在的問題

（一）行政職能交叉限制執行力的提升

行政職能是國家各級行政機關，在履行國家和社會公共事務管理義務時應當承擔的主要職責和應當具有的基本功能。而在實際工作中，行政職能的發揮存在著諸多的問題，繼而限制了政府執行力的提升，主要有：

1.法定職能與實際執行職能錯位

法定職能是國家依據相關法律對不同的行政機關應當履行的職能給予的具體的規定，包括其執行范圍、權力的大小、適用的條件等等。實際執行職能是在具體的職能履行過程中所表現出的職能。這二者出現錯位和偏差就成為影響政府執行力提升的重要因素。如關于車輛購置稅的征收，按照2001年1月1日實施的《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》，車輛購置稅由國家稅務局負責征收，但國家稅務局于2005年1月1日才負責征收，在四年多的時間里，車輛購置稅一直是由交通部門負責征收。這就出現在實際管理工作中，部門職能交叉，矛盾出現，產生互相推諉、責任不清的情況。

2.上級政府與地方政府職能越位或缺位

這種職能交叉常見于部門職能交接時，當把某部門職能劃歸其他部門時，往往需要較長的交接過程。如民政部門是社會救濟工作主管部門，在《城市居民最低生活保障條例》中，規定縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區域內城市居民最低生活保障的管理工作。有關規定，勞動社會保障部門負責企業下崗職工基本生活保障工作，兩個部門在職能上交叉。查找相關城市政府網站，發現網站公布的部門組織機構的職能設置時有所交叉。如：上海市的人力資源和社會保障局關于軍隊轉業干部安置政策和安置計劃的擬定職能，與上海市民政局存在交叉；北京市市政市容委與環保局在關于本市環境行業科技發展、科技項目攻關、成果引進及推廣等方面的職能存在交叉；廣州市水務局、城市管理委員會及環保局三個政府部門在關于監督本市排水行業、水域水體、水域環境的職能方面有交叉。正是由于這些職能上存在的不同范圍的交叉會產生執行力的偏差。如表1所示：

（二）部門利益博弈導致職能部門追求各自的政績觀

恩格斯指出：“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段?！盵8] “在現代社會政治生活中，政府的行政權力在一定范圍內和一定程度上表現為一種交換的力量，權力的行使在一定范圍內和一定程度上變成為權利的交換”[9]。政府部門運用公共權力資源、通過行政職能的行使可為本部門帶來諸多利益，部門圍繞利益的博弈，實質就是各個部門利益最大化的爭奪和職權的擴大，因為政府部門的工作業績會直接影響到部門的未來發展，部門職能范圍大、工作績效好、會直接影響政府工作人員的各種獎金、福利等待遇，部門的重要性也會得到提升，管理人員的職能也可能相應得到擴大。職能作用對象也是從各自的利益出發，為了獲取自身利益的最大化而尋求相應的策略[10]1-2。因此，部門之間的博弈關系將會變得更加錯綜復雜?！袄娓窬职l生根本變化的過程，也就是一種利益重構的過程”[11] 。政府部門職能重新界定的過程實際上也就是全局公共利益與其他利益（政府部門利益）的分配和調整的過程。

政府職能部門為了得到更多的行政職能權力，以增強部門的重要性和自身的經濟實力，就會出現某些部門偏離政府部門的職責，在管理過程中會以本部門利益為出發點，體現部門政績的就積極辦、有利可圖的業務積極辦理，無利的就借故拖延或者干脆以種種借口不予辦理?！霸诓煌块T之間，不同的單位之間，都出現了較為明顯的利益分化，有多少個組織或團體或行業就有多少個利益中心和利益主體” [11] 。政府部門中也出現了較為明顯的利益分化，而政府職能作用對象也經歷了利益依賴性到利益獨立性的轉變。政府機構按照職能分工設立后，就擁有相應的權力資源，運用權力資源與外部環境交換得來的權利往往以部門利益表現出來，為本部門所有。而政府各個部門所獲得的行政權利因各部門專業性質不同、權力資源作用不同，效率和收益也各有差別。這就刺激了政府各部門為獲得更多的行政權利，而增強對部門行政權力的追求，也就有可能超出本部門的職能權限來進行行政管理活動，造成政府部門職能交叉[10]125-126。

（三）政治領域的“經濟人”導致執行的利己性

公共選擇理論創始人布坎南將政治決策的分析同經濟理論結合起來，把人在經濟市場和政治市場上的行為重新納入一個統一的分析框架或理論模式，用經濟學的方法和基本假設來統一分析人的行為，他把“經濟人”假說由經濟市場行為分析推廣到政治市場行為分析；把政治市場上當事人的基本行為動機也假定為追求自身利益最大化。也就是說不存在政治、經濟截然對立的善惡二元論，而只存在一種行為動機的個人，即在政治和經濟兩種市場上都是追求個人自身利益最大化者。追求自身利益最大化的“經濟人”范式也成為了公共選擇理論各派普遍接受的一個范式，這個范式說明作為獨立的個人， 不論是在經濟領域還是在政治領域，都是具有功利主義的“經濟人”。因此在執行政策時，會選擇執行最有利的政策，對本部門有利的政策馬上執行，不利于本部門的政策拖延執行，違反相應規定可能還會變相執行。

由于利己性在政府職能部門執行政策過程中的廣泛存在，為了追求部門利益的最大化，對政策的觀望、對政策的選擇性執行、替代性執行等政策執行偏差就層出不窮。這完全違背了政府執行力的基本要義。

（四）治理能力差制約職能部門執行力的發揮

治理能力是政府職能部門執行力的突出體現，治理能力差直接阻滯著執行力的提升?，F實治理能力差的表現：一是執行決策隨意性明顯。在進行政策執行時，不能科學的論證，憑經驗憑主觀想象，不根據地區及執行對象的實際情況，以致隨意做出執行決策，往往與現實目標出現較大的差距。二是執行缺乏創新。當今社會環境時刻都在發生變化，政府的政策執行需要跟上時代的步伐，在具體的執行過程中要體現創新，只有創造性的執行才可以達到預期目標。然而，實際執行中職能部門恪守成規，不知變通，致使執行的最佳時機和最佳環境被錯過。三是協同溝通能力不足。在職能履行時，部門與部門之間、部門與行業間、部門與民眾之間缺少必要的協調和溝通，誤解不斷、重復性工作等現象頻發，造成資源浪費，效率下降。

（五）監督、激勵機制缺失造成執行標準不統一

健全的監督機制是保障執行效率的重要條件，職能部門在履行行政職能過程中出現的行政不作為、執行偏差、隨意性執行等缺乏效率的現象都是因為缺少有效的監督造成的。缺少有效的行政監督機制難以實現行政執行的規范性、行政執行的效率性、行政執行的公平性。當前存在的行政監督機制在某種程度上監督效率不盡人意的原因是過于籠統，不能真正的給出比較合理的標準，缺少細化的指標、量化的體系，難以實現硬化處理，最終就流于形式，無法發揮應有的效果，致使執行不到位和缺位、錯位現象出現。監督標準出現不統一，重視上級監督下級、官員監督民眾，“唯上傾向”嚴重。

監督與激勵是不可或缺的兩只手。沒有監督的激勵會出現投機主義，沒有激勵的監督也會帶來積極性的喪失。因而監督離不開激勵。然而，現實中由于激勵機制不完善，出現公務人員行政惰性增強、公仆意識減弱、積極性不高、消極怠工、總覺得受到不公平的待遇。就會出現在發揮職能時，不積極主動，行政作風散漫，態度差，分人分事不一致的處理原則。

三、跨部門協同提升政府執行力的影響因素分析

跨部門協同不可回避的問題就是跨部門以及協同這樣的兩個方面，具體的展開，主要體現在如下幾點：

（一）業務流程

跨部門協同首要的是實現不同部門間的良好溝通，建立互為作用的信息共享的虛擬組織形式，因而業務流程的內容和形式就成為關鍵的影響跨部門協同的因素。一是業務流程的規模的大小。政府業務流程因其體系龐雜而在某種程度上影響著政府執行的效果，用來衡量業務流程體系的重要標準就是規模的大小。流程環節越多，跨部門協同就越困難，政府執行力就越難提升。二是業務部門橫向延伸的幅度。政府業務流程關聯到不同層級的職能部門，這些關聯機構越多，流程的橫向幅度就越大，繼而影響打破組織間協同工作的能力。適當的業務流程的橫向延伸，可以提高執行效果。三是業務流程的序列化程度。序列化活動是政府運行過程中不同的任務間有序的活動步驟，這些有秩序的環節越多，限制條件越嚴格，靈活性越差，繼而影響政府執行力的提高。四是業務流程集成度的高低。集成就是將相互有關聯的業務有效的集合起來，達到信息共享，實現政務的信息渠道暢通，傳遞信息的失真環節減少。集成度越高，政府實現政策目標的能力就會越強，效率就會越高。

（二）協同機制

協同機制是影響跨部門協同的相關的條件，主要包括了激勵機制、監督機制等方面。一是激勵機制不健全。激勵機制就是在協同治理過程中，給予不同部門的利益分配制度。在激勵機制不健全的情況下，出于部門利益的考慮，不同部門在參與協作辦公過程中，首先考慮本部門的自身利益，而不是從整體角度出發，這就在某種程度由于利益協同不均進而產生效率低下，難以實現協同效應。二是監督機制不完善。組織也會有惰性，沒有有力的監督檢查機制，不同部門就會產生行政惰性，追求部門規模的最大化，忽略整體利益。

（三）人員素養

一切的職能都是需要執行人員來實現，因而，人的因素成為不可或缺的重要影響因素。主要會在如下幾個方面影響：一是執行人員的主觀意識。諸多的失誤不是由于技術和能力不夠，更多的是由于主體的覺悟和意識不足產生的。執行主體在思想上不能給予足夠的重視，未能形成正確的態度，沒有責任心，抱著得過且過的工作態度，認識不到跨部門協同工作的意義，浮于表面工作，重視形式主義。這些都會在不同程度上對執行力產生重大的負面影響。

二是執行人員的技能水平。主觀態度能夠有正確的認識，能夠有積極的意愿，再就是執行人員的技能水平了，“趕鴨子上架”的現象就是說明工作中將不具備工作能力的人員安排在某工作崗位上，由于沒有足夠的勝任工作的技能，連基本的本職工作都不能履行，何談協同效應了。

（四）行政環境

環境是一切事物運行和發展依賴的外部條件?？绮块T協同提升政府執行力的外部環境也同樣是發揮著重要的影響作用。體現在：一是人文環境。政府所在區域存在著長期形成的人文社會環境，政府執行力通過跨部門協同的方式提升，受到不同程度的影響。如果整體的人文社會環境是趨于積極、熱情、善于交往的氛圍，協作起來就會比較容易。否則，就會互相抵觸，相互拆臺。二是經濟環境。一個地區的經濟發展水平，決定了政府會運行何種執政方式。經濟水平高的地區，不受經濟條件的限制，更趨向于合作，部門利益影響較小。反之，為了追求部門私利，往往選擇各自為政，談不上政府執行力的提升了。

四、跨部門協同提升政府執行力的對策

基于前面分析，要塑造較高的政府執行力，建立在跨部門協同的基礎上，需要從如下幾個方面采取對策：

（一）技術保障：優化政府業務流程

政府執行力的提升需要建構在優化的政府業務流程基礎上，因為跨部門協同離不開有序優化的業務網絡。如何優化業務流程，應當在以下方面做足功夫：

1.加速技術更新，縮小政府業務流程規模。技術更新為政府業務流程優化重組提供必要條件。借助先進的信息技術、網絡技術，結合政府業務工作的實際，提升政府業務的電子化水平，加強技術管理能力，實現政府業務流程的優化。通過技術更新，實現業務流程規模的縮小，減少了業務流程的序列化水平，就可以提高跨部門協同的能力，繼而提高政府執行力。

2.構建技術平臺，大力發展電子政務，增加政府業務的集成度。采用服務外包的形式，構建電子政務技術平臺，提高政府業務流程優化能力。只有在先進的技術平臺上，才有可能提高政府業務流程的集成度，延伸業務流程的幅度，提高政府實現政策目標的執行能力。

（二）機制保障：完善政府跨部門協同機制

通過跨部門協同來促進政府執行力的提升，需要與相應的配套機制作為保障，如何完善政府跨部門協同機制，關鍵在于：

1.健全利益協調機制?？绮块T協同難免受到部門利益的影響，為了減少由于部門私利化對政府執行力的影響，需要健全利益協調機制，充分的考慮到不同的職能部門的既得利益，在一定程度上通過這種利益協調機制實現各部門整體利益的增加。

2.完善監督檢查機制?？绮块T協同過程中，政府執行效果需要有一套科學的監督檢查機制來檢驗。建立政府首席信息官制度、信息公開制度、責任追究制度。哪一個環節出現問題，就在那一個環節查找原因，追溯責任，總結教訓，繼而減少府際關系碎片化[12]。

（三）人員保障：提高行政人員的整體素養

協同的過程，其實就是人員與業務之間的科學匹配，有了好的業務流程，需要有高素養的人員執行。

1.建立定期的崗位培訓制度，提高人員的基本能力。通過職業技能培訓，甄別不同人才，結合工作需要選撥勝任的人員。為了提升政府執行力，需要從理論培訓、技能培訓等方面做足功夫。提高人員的溝通能力、組織能力、應變能力、領導能力、協調能力等不同方面的能力，適應跨部門協同工作的需要。

2.加強交流。經驗和能力往往是在交流中產生的，在不同部門協同過程中增加交流和溝通的平臺，促進協同能力的形成。定期開展經驗交流會，互助學習小組，聯動演練等活動，提高人員的綜合素養。

（四）環境保障：創設跨部門協同的良好環境

環境之所以重要，因為政府執行力的提升離不開賴以存在的外部條件。需要營造良好的政府執政環境，在于：

1.加大宣傳，實現公眾的思想認同，改善人文社會環境。政府執行力的提升需要廣大的公眾的大力支持。需要結合實際，通過政府熱線，社區座談會等途徑，增加宣傳的力度，正確的對公眾解讀政策，使公眾接受進而認同。只有形成了良好人文社會環境，才能保障政府執行力的提升，才能在跨部門協同過程中減少阻滯因素的出現。

2.轉變管理觀念，加速產業結構調整，優化經濟環境。政府跨部門協同聯動需要經濟作為后盾，只有轉變傳統的管理觀念，政府積極深化審批制度改革，為產業結構升級改造創造條件，才能實現反向作用力，對政府執行力的提升提供更好的經濟環境。

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責任編輯：鄧衛紅