政府購買食品安全監管服務研究

林麗雅+王銳蘭

摘 要：食品安全監管領域實行政府購買是解決目前食品安全問題的有效路徑，是提高政府公共服務質量的有效舉措。政府在食品安全監管過程中引入競爭機制和合作機制，必須要考慮服務承接商的專業性、服務項目的成本效益以及什么樣的公共服務適合外包等因素，在此基礎上結合確保政府能順利完成外包所需條件，探索強化政府購買食品安全監管服務的路徑，進一步提高政府的公信力。

關鍵詞：政府購買服務;食品安全監管;競爭機制

中圖分類號：C939 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）12-0073-03

民以食為天，食品安全是涉及國計民生的基礎性問題。食品安全監管因此也是政府天職和使命所在。但食品安全問題屢屢見諸報端，在備受民眾詬病現象的背后，恰恰顯示出政府監管的無力。因此，近年來關于政府購買食品安全監管服務的呼聲漸趨高漲，但系統研究的尚不多見。盡管這只是“小眾化”的政府外包領域，但卻是政府治理能力和公信力的縮影，需要給予足夠的重視。

一、政府購買食品安全監管服務需要考量的因素

食品安全監管領域政府購買公共服務是一項復雜的公共購買行為。在政府主導的監管過程中引入競爭機制，將政府“提供者”和“生產者”的角色相分離。吸納其他社會主體參與公共服務提供，在競爭環境下實現資源的有效配置和改進公共服務質量的目的。

第一，成本效益因素。我國公共服務領域服務外包范圍不斷擴大，學術界對政府購買服務的研究也不斷深入?？扑棺钤缣岢鼋灰壮杀镜母拍?，他在1937年《企業的性質》的文章中提出了“交易費用”理念，科斯認為但凡市場交易的發生并運作，必然會形成成本的積累過程，因而從逆向觀點來看交易成本的發生也決定了交易行的存在[1]。政府向市場購買公共服務便是一個交易過程，交易產生費用。如何以最少成本實現利益最大化，實現高效率供給和優質公共服務是首先需要考慮的因素。當公共部門的內部管理成本小于外部合同交易費用時，公共部門選擇內部生產;相反，隨著公共服務供給規模的不斷擴大，直至政府“內部購買”交易成本超過“市場購買”，則選擇通過合同外包方式來獲取公共服務的供給[2]。目前，政府購買公共服務大多采用向社會招標的方式，通過在招投標平臺發布招標公告，根據評估參與競標的服務提供商的報價等綜合因素來選擇最優服務提供商。

第二，政府購買公共服務邊界考量，并不是所有的公共服務都適合外包。公共經濟學理論按照公共服務的排他性和競爭性程度，將公共服務劃分為“基本公共服務領域”和“非基本公共服務領域”[3]。對于具有競爭性且可以采用市場化方式提供或者社會力量能夠提供的基本公共服務以及非基本公共服務，政府可扮演政策制定者、監管者的角色;若是社會力量不能、不愿意提供的公共服務，政府應該保留并直接生產、提供公共服務。

第三，專業性考慮。在履行公共職能、提供公共服務時，行政機關不可能做到面面俱到，在很多具有專長性的領域更傾向于選擇與社會組織合作。多元的公共服務供給主體，具備行業優勢及資源優勢，首先得益于其行業嗅覺、實踐經驗、專家資源等自身優勢條件。其次是企業化管理的私主體基于組織效益及其生存法則的戰略考慮，更傾向于在全面深入了解居民需求的基礎上提供公共服務。

二、政府購買食品安全監管服務的內容

以民生為前提的非核心職能，且生產成本低于政府自己生產的情況下，政府可以選擇向社會購買部分食品安全監管服務。有學者將政府購買服務的內容分為信息服務、監管輔助服務和技術服務三類[4]。此外，筆者認為第三方評價服務也應當成為政府購買的一項重要服務內容。

（一）政府購買食品安全檢測技術服務

隨著科學技術的日新月異，檢驗檢測技術和設備不斷在突破。食品安全檢測領域涌現出了大批先進的檢驗檢測技術，為現代的食品檢測工作創造了有利條件，為食品鏈各環節的安全保駕護航。對于食品安全監管來說，政府購買技術服務的主要內容是關于食品質量檢測技術的服務。而在市場化運作的模式和管理機制下的第三方檢測機構具有技術以及服務上的優勢，可以有效降低政府食品安全檢測成本。

（二）政府購買信息服務

在食品安全問題和監管方面存在嚴重的信息不對稱，表現為信息公布不完全、不及時，信息傳遞不通暢等。在食品安全事件中利益各方掌握信息不對等，如生產者出于利益和競爭的考慮，將自己的信息有選擇地對外公布，導致食品生產經營者與消費者之間存在嚴重的信息不對稱。食品安全事件近些年來一直受到公共輿論的高度關注，隨著新經濟時代的到來和互聯網技術的廣泛應用，以微博為代表的Web2.0網絡媒體成為各類型突發事件輿論傳播的主要平臺，并呈現去中心化、傳播速度快、涉及面廣、影響時間長等特點[5]。在食品安全監管過程中如何正確引導網絡輿情、整合發布權威信息成為政府下一步亟須解決的問題，同時也為食品安全監管研究帶來了新的發展方向。

（三）政府購買輔助監督服務

在食品安全監管服務外包過程中，將生產某種公共產品或公共服務的職責交給市場，政府的身份就轉向更高層次、更廣泛意義上的“管理者”，實現真正意義上的社會管理者的身份轉型。政府礙于資源有限的客觀原因，需要向社會力量購買相關監管輔助服務，輔助食品安全監管職能的履行。

（四）政府購買第三方評價服務

對公共服務的改善和管理最有效的方式就是對其進行質量評價。政府購買一項公共服務外包項目，在承包商提交合同規定的服務內容時，對該項目進行驗收，即對全過程的投入產出進行一個總體的評價總結。購買第三方評價服務，其優勢在于作為獨立的第三方，與項目沒有直接的利益關系。第三方評估分析社會公眾和承接主體使用、提供公共服務過程中的數據信息，開展獨立的、專業性的評估過程，并將評估結果反饋給購買主體，以此作為政府購買公共服務的滿意情況和下一次開展服務購買的依據。

三、政府購買食品安全監管服務存在的問題

從食品安全監管服務政府購買的條件角度著手，順利完成外包可能面臨若干問題與挑戰。

（一）社會組織的獨立性、專業性和資源整合程度問題

第一，我國社會組織是在政府以及各個行業的職能部門對部分服務需要的前提下發展起來的。在傳統體制下各項行政管理制度對社會組織的管理使得社會組織的發展多多少少帶有政治色彩，運行過程中擁有完全意義上的管理權和人事權，但缺乏獨立性，加之長期對行政的依賴，導致社會組織難以適應市場化帶來的競爭，自我發展能力有限。

第二，部分社會組織的發展滯后于市場化的發展?！肮俎k”色彩濃重的社會組織面對市場經濟的深入發展仍停留在原來的配置水平，技術落后且更新速度慢、人員服務意識薄弱、專業素質差。如第三方食品安全質量檢測機構在對食品物理污染、生物化學污染、農藥殘留等危害因子進行檢測的時候，要求配備高精度、高靈敏度的儀器。而原有的檢測資源則無法滿足市場的需要，給政府職能的履行帶來阻礙。

第三，社會組織資源過于分散。以第三方檢測機構為例，目前有能力且有資格進行檢測的機構包括政府自身設立的職能部門、高等院校、科研院所、醫院和市場化運作的私有企業等?；ハ嘀g信息溝通不充分、業務設置重疊、設備和技術水平參差不齊。

（二）政府監管失靈

在我國體制下，食品安全問題的解決主要依靠政府主導的監管。而傳統的公共行政模式：一方面導致監管過程的信息不通暢、不透明;另一方面各職能部門的目標和利益不總與公共利益相一致。當這兩種情況存在，就有可能存在政府監管失靈，出現尋租現象。就本文食品安全監管政府購買公共服務來說，一旦將公共服務投放到市場進行購買，必然要遵循市場運作的規律，而市場也可能失靈，這時通常的做法是政府介入市場。由于政府監管機構權力占主導優勢，再利用信息掌握上的優勢，其結果就會產生尋租，即權力導致的租金。尋租成本不僅會提高公共服務的成本，降低公共服務的質量和效率，而且損害了消費者的權益和社會的公共利益。

（三）政府購買服務的資金問題

政府購買公共服務是一個市場行為、經濟行為，結果必然會涉及成本費用問題。目前，我國政府購買公共服務尚處于初步發展階段，相應的政府購買資金缺乏制度化的規范。問題主要表現在兩個方面：一是資金來源渠道狹窄;二是政府購買資金尚未被統一納入到預算科目，購買隨意性大。這一現狀直接導致的結果是不利于購買公共服務的順利進行，以及后期的審計與監督[6]。

四、強化政府購買食品安全監管服務的路徑

（一）加強公共服務外包的控制能力

政府購買公共服務使得政府角色從公共服務的“提供者”向“監督者”轉變，而將部分食品安全監管服務外包給第三方，并不意味著政府完全退出這部分公共服務的供給。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責才剛剛開始，政府應當做一個“精明的買家”、有能力的管理者，提高對整個公共服務外包項目的監管控制能力，確保購買的公共服務供給的質量和效率。在筆者看來，對公共服務合同外包過程進行監管主要體現在兩方面：一是對政府權力的制約;二是對承包商的監督管理。

絕對的權力產生絕對的腐敗，即不受控制的權力必然會導致權力被濫用、尋租的可能[7]。公共服務外包的各個環節都有可能加大交易成本。制約權力要從根源入手，而權力配置不科學和運行不規范是服務外包亂象的根源所在[8]。因此應該徹底推行政社分開，實現整個服務項目外包運作流程規范性操作和透明公開，接受社會各界的監督，“讓權力在陽光下運行”。

（二）加強食品安全監管全過程的信息管理、控制

構建由政府主導的食品安全監管信息交流平臺。信息是信息社會解決問題的關鍵，對信息流的掌控也至關重要。因此，這個平臺的構建需要由政府主導，向專業性的數據管理組織購買相關服務。食品安全監管需要全程控制，即要對整個過程的信息進行管控，包括食品檢測信息公布、食品召回進度查詢等，讓消費者可以隨時了解問題產品的信息，讓消費者廣泛參與到食品安全監管過程中，減少信息不對稱導致的不穩定因素，消除信息不對稱帶來的隔閡，增加彼此間的信任。另一方面，打造這一由政府主導的信息平臺，是為了對食品安全問題網絡輿情進行管理。這一平臺將成為統一的、權威的信息發布平臺，破除網絡上有關食品安全問題的不實傳言，遏制負面輿論的肆意生長，避免公共事件的發酵。

（三）拓寬政府購買資金來源并納入財政預算體系

穩定且充足的物質基礎是保證政府購買服務順利進行的前提條件。食品安全監管服務外包是將公共服務提供行為轉變為經濟行為，其間必然產生交易費用。目前政府購買社會組織服務的資金來源主要有專項資金、預算外資金、預算資金和其他資金來源[9]。其中專項資金、預算外資金使用比例相當高，其他資金來源比如彩票公益金。我國政府購買社會組織服務的財政資金尚未被全部納入公共財政預算體系，導致資金來源不固定。

因此，除了將政府購買服務的財政資金全部納入公共財政預算外，還要努力拓寬資金渠道，實現多途徑融資[10]。引導社會力量投資公共服務領域。政府方面應加大對社會公共服務的投入和支持力度，比如通過稅收減免、政府貼息、信用擔保等方式為社會組織提供保障，以及嘗試建立各種社會公益性基金。

（四）創造食品安全監管服務外包的良性競爭環境

政府購買食品安全監管服務是實現政府對食品安全有效治理的途徑之一。公共服務供給方式的轉變，優越性在于政府在公共服務領域有效引入競爭機制，改變以往政府壟斷公共服務供給的局面。其中競爭而且是公平的競爭是必要的，在公平的競爭環境下承包商為了贏得公眾的青睞而不斷改善自身的服務質量和效率。提高效率的最重要的因素是競爭。當沒有競爭時，私人組織會像最沒有效率的政府一樣浪費[11]。第三方服務機構迫于被其他機構取代、被社會淘汰的風險壓力，為了爭取跟政府合作的機會、得到公眾的支持和認可而不斷提高服務專業性，不斷增強自己的服務意識和市場敏感度。因此，創造公平競爭的市場環境是必要的，來自同行專業性視角的相互競爭和監督有利于我國第三方服務行業的發展。

參考文獻：

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