關于網約車法律規制的思考

摘 要 網約車是互聯網+時代興起的一種出租車模式，在其進入中國的短短數年內，不斷沖擊著傳統出租車行業并且迅速占有部分市場份額。國內外傳統的出租車行業，都會受到政府的管控和規制。但面對這樣一個新興事物，各地政府做出了不一樣的反應，國家也相應出臺一系列的規章條例來規范其發展。本文通過網約車現狀的法律分析從而揭示其存在的問題，以期能夠提出一些對網約車的監管意見。

關鍵詞 網約車 出租車 法律規制 政府監管

作者簡介： 李坤耀，渤海大學，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.022

網約車的迅速發展，曝露出了很多網約車自身的問題以及政府監管問題。政府也在不斷出臺政策法規進行規制，從交通部出臺《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）到2015年10月份向社會公布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）[以下簡稱《暫行辦法》（征求意見稿）]，終于在2016年7月份，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）可謂千呼萬喚始出來，一直到2016年11月份《暫行辦法》的具體實施。為網約車的正名無疑是必要的，我們不妨來看看規制網約車這張“大網”能否真正解決目前網約車行業存在的問題，從而滿足人們的出行需求。

一、網約車的性質

網約車這種新型服務模式因人們對出行方便的訴求而產生，其起源于美國，本質上屬于一種新類型的共享經濟，以P2P平臺為供需雙方提供交易的中介服務，而從中收取一定的費用。與傳統的出租車行業相比，網約車服務模式將收集到的閑散私家車信息加以整合利用，為人們的出行提供了極大的方便，這種方式降低了服務的成本，同時也提高了服務效率。對于整個社會來說，網約車的出現是有利的，但網約車行業也在不斷遭受著詬病，從其發展之初的市場準入資格問題，到網約車平臺公司對其不惜一切的補貼，乘客的信息安全問題以及不斷的和傳統出租車行業的利益沖突等問題。禁止網約車解決不了出行難的問題，但是不禁止又面臨著層出不窮的新問題。所以這里明確其是一種新類型的共享經濟模式有利于對其進行法律規制。

二、政府對網約車監管現狀的法律分析

網約車服務出現之后，各地政府采取了不同的監管方法。主要包括幾下幾種方法：找網約車平臺進行行政約談、對網約車不作為、進行訴訟或者是按照現有法規處罰。

2015年6月2日，北京市交通運輸管理局等部門共同約談“滴滴專車”的平臺負責人，根據 《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》、《北京市出租汽車管理條例》和《北京市汽車租賃管理辦法》等法規的相關規定，明確指出該公司推出的“滴滴專車”和“滴滴快車”業務以及使用私家車和配備相應的駕駛員的行為違法。滴滴平臺也表示會積極配合有關部門的工作進行相應的整改，并且愿意進一步加強與政府部門的合作，建立數據信息共享平臺。相繼深圳也出臺了網絡約租車管理辦法，2015年12月16日廣州市交通委員會和市交警支隊對網約車平臺進行行政約談，要求其整改。2016年1月7日，兩部門再次約談滴滴、神州、優步、易到等網約車平臺。兩次行政約談的主要內容對網約車的態度并不是很樂觀，或者說從某種程度上來說是禁止的。

與北京、深圳的態度不同，2015年9月16日，上海市交通委員會向滴滴打車發放了第一張《上海市出租汽車經營資質證書》，明確其經營范圍為約租車網絡平臺。其中對網約車服務的準入規定了一系列條件，包括對車輛和對司機的要求，要求網約車平臺對其管理的專車購買交強險和第三人責任險。并且應當按照所得進行納稅，網約車平臺要盡到自己的義務，加強乘客信息的保密和合法權益的保護。

上海市頒發給滴滴平臺資質證書的行為表明了上海市政府對這一新興行業的認可，這一創新監管與拓寬實踐相結合的監管模式無疑具有歷史意義，這種對于新興事物的探索為其他各地方政府提供了模板。這種制度創新是一個由點到面的發展，是新型政府的監管手段的進步。

除北上廣等一線城市外，其余大部分城市對于網約車的出現則采取了不作為的態度。筆者認為原因可能有以下幾個方面。首先，這種新興事物的出現是因為市場的需要并且對消費者沒有造成損害，政府這個時候的干預可能會限制市場的自由支配進而出現反作用。其次，規制網約車的法律法規尚未出臺，地方政府的態度更多的是采取原有的監管模式，實則是在觀望中。最后，網約車的出現確實給人們的出行帶來了便利，如果按照監管傳統出租車的方式監管這個新生事物并非合理，此時的不作為并不代表不監管，而是根據其發展趨勢探索更為有效的監管措施。

三、政府對網約車監管現存的問題

（一）網約車市場形勢變化快，法律明顯滯后

從打車軟件諸如滴滴、優步的發展過程來看。最初的所謂的網約車只適用于出租車司機，出租車不僅能夠有效的降低空載率并且還能夠享受網約車平臺給予的優厚補貼，一時間使得出租行業的整體收入大幅提高。但是好景不長，由于網約車行業內部的激烈競爭，網約車軟件平臺不僅取消了補貼并且因為私家車的引入使得競爭升級，出租車司機對于網約車搶占市場的行為是不歡迎的，全國各地也發生了多起出租車司機和網約車私家車司機對峙的事件。面對變化如此迅速的市場，法律的規制明顯是滯后的。

（二）網約車平臺不斷突破法律底線

法律規范的作用在于約束人們的行為，明確告訴人們違反法律的成本。然而網約車市場的不斷競爭，促使這種新興的共享經濟主體不斷的尋求新的商機，致使市場風云多變。比如，私家車剛進入網約車市場時因為資格和市場準入問題遭到了社會的質疑和政府的監管處罰，各大網約車平臺積極與汽車租賃公司簽訂協議，通過復雜的四方協議躲開了法律的規制。再比如，在各地執法部門對網約車司機的進行相應處罰后，網約車平臺公開承諾給予全額報銷或者通過獎勵的方式鼓勵私家車司機繼續違法運營。在缺乏法律規制的情況下，網約車平臺的這種打法律的“擦邊球”的行為不僅削弱了法律法規的功能，也使得政府的監管處于盲區。

（四）現行《暫行辦法》不完善的地方

政府的規制必然要通過一系列的法律規范來實施，《暫行辦法》的出臺對于網約車的規制無疑是有利的，但其中也存在一些不完善的地方。行政許可的設定是對一般自由的剝奪，是一種設定普遍禁止的行為，具有很強的創制性。正因如此，我國《行政許可法》禁止部門規章設定行政許可的權力。如果部門規章創設了行政許可，就有違法增設行政之嫌?！稌盒修k法》第六條規定，從事網約車經營的平臺公司應當根據經營區域向相應的出租汽車行政主管部門申請《預約出租汽車運輸證》，作為部門規章的《暫行辦法》是否增設行政許可應該是值得商榷的。

違法增設行政許可條件，是指在對行政許可作出具體規定時，增設了違反上位法的其他條件的行為?！缎姓S可法》對此也作出了規定，即法律、法規的有權制定機關在對行政許可的條件作出具體規定時，不得違反上位法。也就是狹義上的違法增設行政許可條件的情形?！稌盒修k法》第十四條規定了網約車駕駛員的準入條件，其中有一條：無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄。而《交通運輸條例》和《道路運輸從業人員管理規定》中的一致規定是：3年內無重大以上交通事故記錄?！稌盒修k法》中對網約車駕駛員的準入資格規定還是比較高的，有違法增設行政許可條件之嫌。

四、網約車監管制度的完善

（一）借鑒外國經驗

對于網約車這個新興產業，我們可以借鑒外國經驗。這里以美國科羅拉多州、加利福尼亞州、華盛頓哥倫比亞特區的經驗作為借鑒。

首先，三個州的法案對網約車服務模式都進行了定義，認為其是一種新型的網絡預約式出租車，基于美國對共享經濟認識的更為深刻，在法案中明確了網約車平臺公司并不直接雇傭司機和購買車輛，只是整合利用閑散的社會車輛信息，來滿足人們的出行需求。并且明確的將其和傳統出租車區分開來。

其次，三個州對于網約車服務模式，從立法到執法上都是支持的，為促進網約車的發展提供了一個合法身份，能夠更加有效的整合社會資源，適應市場的需要。在充分發揮網約車優勢的前提下，通過立法來保障乘客的安全和服務質量。

最后，三個州對網約車的監管方式也更加多樣化，尤其強調政府部門和網約車平臺公司的合作共享，通過平臺來實現對網約車的監管，給予專車更大的自主權，以便其能更好的發揮社會作用。

（二）對于網約車的監管應區別于傳統的出租車監管模式

網約車作為一種大數據時代下催生出來的新興事物，如果按照傳統的出租車監管模式去監管，也就變相的抹殺了共享經濟的特點，網約車實質上也就成了另一種形式的出租車，不但達不到規制網約車的目的，也可能阻礙新興產業的發展。應該建立一種政府監管的新模式，交通部新出臺并且實施的《暫行辦法》，這個規范性文件是個開放性的規范文件，是個適合新興行業發展的一個規范性文件。各個地方政府應該因地制宜，結合本地市民出行的實際需求和本地運營市場的特點，探索出適合本地網約車發展的監管模式。例如《暫行辦法》出臺前上海市政府對其采取的措施和態度，就積極的為網約車的發展提供了一定的條件。筆者認為，這是各個地方政府在探索本地的網約車監管模式時應該采取的一種態度。

（三）推進立法的完善

面對網約車這類新興產業發展，在上位法沒有做出規制之前，通過部門規章來填補法律空白并不能解決問題。筆者認為應該將其上升到法規層面，通過行政法規和地方性法規來為網約車的規范發展夯實基礎。我國各地發展水平參差不齊，地方應該因地制宜，通過地方性法規的對新興產業實行規制，為網約車出臺全國性法規積極嘗試。待地方積累了一定經驗之后，適時出臺行政法規。據交通運輸部2015年9月30日的官網的最新消息，其正在加強與國務院法制辦的溝通和協調，積極推動《城市交通運輸條例》的出臺，網約車的監管問題應當在《城市交通運輸條例》予以明確。

五、結語

作為共享經濟模式的代表，網約車的蓬勃發展對于解決人們出行難的問題是一個利好消息。面對新出臺的《暫行辦法》，各大網約車平臺公司應當積極遵守。政府在監管模式上也應當破舊立新，創新行政規制理念，賦予網約車平臺公司更多的自主權，順應共享經濟的發展趨勢，為網約車的有序發展提供一個良好的環境。

注釋：

王靜.中國網約車的監管困境及解決.行政法學研究.2016（2）.49-50.

王思源.“專車”服務監管的行政法分析.上海師范大學.2016.14-16.

張德龍.互聯網專車服務行業的法律規制問題研究.山東大學.2016.20-29.

張效羽.互聯網租約車規章立法中若干法律問題分析.行政法學研究.2016（2）.63-67.