經濟新常態下簡政之道的思考

● 劉喜生

理論研討

經濟新常態下簡政之道的思考

● 劉喜生

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視簡政放權改革，提出明確要求。本屆政府開門“第一件大事”就是“簡政放權”。繼續推進簡政放權，行簡政之道是經濟新常態的必然要求。

一、經濟新常態下行簡政之道的邏輯

經濟新常態下簡政之道的理論分析。經濟形態是對代表當時最先進生產力的生產活動的抽象描述，包括生產模式、主導產業、基本結構及政策等。人類歷史上共產生了四種經濟形態：原始經濟、農業經濟、工業經濟以及知識經濟。從20世紀80年代開始，發達資本主義國家的經濟出現了一種全新的發展模式，即以高科技、信息為主導的新型產業的崛起，推動了經濟領域的深刻革命。有專家把這種新的經濟稱作是“知識經濟”，也有的把它稱作“后工業社會”。它是人類社會經濟發展的高級階段。十八大以來，黨中央以“新常態”定義當下的中國經濟發展階段。其背后的深刻背景是中國已基本完成了工業革命，正積極進入經濟發展的高級階段。人類經歷了自然經濟、計劃經濟、市場經濟三種經濟形態或三種資源配置方式。計劃經濟體制基本是在一國范圍內，通過政府計劃的方式分配資源。在目前人類社會生產力水平階段，計劃經濟所產生的弊端和市場經濟的優勢相比，人們認識到市場才是資源配置效率最優的經濟方式?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。簡政放權，精簡的是束縛著市場主體的“無形枷鎖”和錯裝在政府身上的“有形之手”，放活的則是企業的活力、發展的動力和全社會的創造力。

簡政放權的本質?！昂喺本褪蔷喺?、精簡機構、精簡人員；“放權”就是減少政府管理的事務，把一些可以由市場調節的職能交給市場，把一些社會可以自主決定的事務交給社會。簡政放權是全面深化改革的“先手棋”，轉變政府職能的“當頭炮”。機構改革、簡政放權是一場革命，它必然觸及既得利益?；仡櫢母镩_放以來的歷史，行政體制改革很大程度上就是簡政放權的歷史。每一次簡政放權，無不推動經濟發展，催生和激發全社會的活力和創造力。政府部門要正確處理自己的利益與公共利益的關系，實行主動簡政放權。

簡政放權的核心目標。黨的十八大報告提出，“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。簡政放權目標就是這“三個轉變”。從行政學的角度，高效、低成本是基本原則；從政治學的角度，公平、公正的實現和公共福祉的最大化是核心標準。簡政放權通過政府職能轉變和工作機制的調整，實現由全能政府向有限政府、從管制政府向服務政府的轉變，精簡化、高效化、分權化、市場化、服務化、國際化是行政體制改革持續推進的方向。從政府規模和政府功能的角度來看，簡政放權的核心目標是打造一個“精干政府”。簡政放權分為兩個層次：第一個層次是調整政府組織架構、轉移政府職能、再造政府運行機制，權責配置合理，實現管理流程優化，提高行政效能；第二個層次是通過建構合理的公共領域職責分工體系來實現政府、市場和社會三者之間的良性互動和動態平衡。

二、經濟新常態下簡政放權的特點

經濟新常態下，進行簡政放權，不是另起爐灶，是在以往行政體制改革基礎上的延伸和深化，既有連續性也有創新性，呈現以下特點。

一是定位清晰。改革的明確目的在于劃分市場和政府界限，在此基礎上，對市場放松管制，對政府提高效能，既涉及經濟增長，也涉及行政體制內部的自我調整。

二是注重方法論。改革以問題和目標為導向，采取實證的方法，鎖定基數、分類處理，減控并舉，延伸推廣。從2013年開始，經過“三下三上”摸清并鎖定審批事項底數，在此基礎上分類分步解決行政許可和非行政許可、國務院部門審批事項和中央指定地方實施審批事項，在推進改革過程中，建立剛性約束制度，如清單制度、嚴控新設許可的制度以及全面清理非行政許可的規定等。在這些改革經驗基礎上，審批制度改革的思路延伸到商事制度、職業資格、投資審批以及收費清理，在這些領域建立清單、清理違法、分類處理，剛性約束。在指導思想和方法上與行政審批制度改革是一致的，是貫穿簡政放權的全過程和各專項領域。

三是進行剛性制度約束。剛性制度其實是重申法治的權威性。關于行政審批權力、收費項目、職業資格以及投資審批的設定和實施，法律法規明確有要求，清理不合法的，同時確認新設的合法性。從實施看，地方政府和政府部門設定權力的空間壓縮，雖然地方自行設定的各項權力減少但承接中央政府的權力事項增加，也是這次改革的一個特點。

三、經濟新常態下行政審批制度改革面臨的突出問題

經過十多年的努力，行政審批制度改革成績顯著，為我國深化市場化取向的改革起到了重要作用。特別是本屆政府緊緊扭住轉變政府職能這個“牛鼻子”，簡政放權，中央和地方上下聯動，取得了明顯成效。當然，行政審批制度改革仍存在不少問題，與經濟社會預期還有較大距離，老百姓辦事依然比較難，還有許多“門檻”難以邁過，制度成本依然過高等。這些問題的存在，既有認識、思維、理念和方式方法的原因，也有社會歷史等深層次原因。

一是行政審批制度改革理論研究支撐不足。從2001年開始的第一輪改革，很大程度上為適應加入WTO的相關要求，并沒有將其置于轉變政府職能、深化行政體制改革及至公共治理的大格局中予以定位，缺乏對行政審批制度較為系統的理論研究，尚沒有形成一套完整的適合中國行政審批制度改革的理論體系。

二是市場經濟發展水平不高。一方面，我國市場經濟體制改革在很大程度上就是一種政府主導的制度變遷，這種以行政手段推動改革的方式，客觀上必然強化行政審批制度，并使得市場化改革之后的行政審批制度與計劃經濟時期的行政審批制度保持著一定的連續性。另一方面，政府主導的制度變遷并非源于市場的內生動力，雖然我國由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌已經基本完成，但市場經濟體制仍不健全，成熟、統一的市場體系還沒有形成，政府行為不當等問題依然存在。

三是社會組織發育不健全。長期以來，我國對社會組織采取控制或變相控制的態度，導致社會組織帶有強烈的行政色彩，與機關事業單位存在千絲萬縷的關系。在這種情況下，如將由政府履行的職責簡單地轉給中介組織，必然強化了其“二政府”的地位。

四是監管能力不足。一些審批部門和工作人員習慣于通過審批配置資源和對相關事項進行事前把關，對政府在市場經濟條件下管理經濟社會的方式不熟悉，會審批不會監管的問題突出，擔心減少審批后，市場會出現這樣或者那樣的問題，因而輕易不愿放松審批權力。

五是部門利益的阻撓。由于行使權力的程序不規范、監督力量缺位、政務公開不到位等原因，權力往往意味著個人威望和部門的影響力，得之則“門庭若市”，失之則“門前冷落”。在這種情況下，一些部門不愿意放手行政審批權。

四、經濟新常態下行簡政之道的意見建議

行政審批制度改革是政府職能轉變的突破口，是供給側結構性改革的制度保障，更是全面深化改革的重要組成部分，必須以更大的決心和勇氣，堅定不移地深化推進。

一是進一步解放思想，牢固樹立服務意識、宗旨意識、法治意識。以敬民之心，行簡政之道。人民群眾對審批之弊感受最深，對改什么，如何改，最有發言權。行政審批制度改革要回應社會關切，用效果說話、讓群眾評判，這應成為簡政放權的新常態。因此，要自覺服從改革大局，堅決破除怕丟權、恐失利的思想，以更大的決心和勇氣深入推進簡政放權。還需要在思想上牢固樹立法治思維與法治意識。簡政在法律層面上就是修改、完善、廢止有礙社會運行、經濟發展、企業生產、個人生活的陳舊、過時、僵化的行政法規和規范性文件，同時大力推行權力清單、責任清單和負面清單管理模式，“法無授權不可為”，使改革始終在法治軌道上。

二是持續推進簡政放權放管結合優化服務改革。2016年6月27日，李克強總理在出席第十屆夏季達沃斯論壇開幕式談到簡政放權時，說道：“進一步推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。加快轉變政府職能、提高效能，營造公平競爭的市場環境和激勵創新的制度環境?！卑凑拯h中央和國務院的部署，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊緊扭住轉變政府職能這個“牛鼻子”，在更大范圍、更深層次，以更有力舉措推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，進一步形成經濟增長內生動力，促進經濟社會持續健康發展。一方面要嚴格審批事項設立。設定行政審批事項必須嚴格依法辦理，遵循行政許可法規定的范圍和程序，進行合法性、必要性、合理性審查論證，嚴格控制增量。另一方面要繼續深化行政審批制度改革，繼續減少存量，規范管理，優化服務。繼續加大放權力度，把該放的權力放出去，能取消的盡量取消，直接放給市場和社會。對確需保留的行政審批事項，要統一審批標準，簡化審批手續，規范審批流程。同時，深入推進投資審批制度改革、職業資格認證制度改革、商事制度改革，積極開展收費清理改革和監督檢查，發揮綜合效益，讓老百姓有更多獲得感。

三是創新方法，完善監管體系。新常態要求市場在資源的配置中起決定性作用，這也意味著必須改變傳統的審批模式，從重審批走向重監管。第一，加強事中事后監管。該管的事情管好，不該管的放開，在監管內容、監管措施等方面要具體可操作，做到不越位、不錯位、不缺位，特別是防止出現監管“真空”。第二，加大政務公開的力度。要以更大力度推進政務公開，讓人民群眾和企業了解放權情況、監督放權進程、評價放權效果，做到權力公開透明、群眾明白辦事。全面公布權力清單和責任清單。堅持“公開為常態，不公開為例外”，全面推進決策、執行、管理、服務、結果公開和重點領域信息公開。第三，創新監管體制。調動各類主體的積極性，充分發揮政府、市場、社會、公眾在監管中的不同作用，創新方式和手段，加快形成以強化行政監管為主要方式的監管理念和模式，加強社會監督和綜合治理，形成以企業主體責任落實為核心，消費者權益保護為監督基礎，保險救濟和社會救助為保障，質量檢測和風險評估為技術支撐，政府監管為一般強制的現代行政監管體制，形成行政監管、市場首責、行業自律、社會監督、公眾參與的綜合監管體系。第四，充分發揮社會組織的自律作用。改進社會組織登記辦法，擴大社會組織的覆蓋面。清理中介服務，大力推進社會組織去行政化、去壟斷化，鼓勵行業協會實行“一業多會”，加快實行政社分開，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，同時，加大向社會組織購買服務的力度，給社會組織讓渡出更多發展空間。積極推進社會信用體系建設，完善社會組織監管機制，確保社會組織健康有序發展，推動社會組織規范、公開、高效、廉潔辦事。

（作者單位：中央編辦機關服務中心）