提高土地整治項目的農民參與度研究
——以河北省為例

■ 鄭小剛/魏 靜/劉樹明/王晨剛

（1．河北省土地整理服務中心，石家莊 050051；2．河北省地質調查院，石家莊 050081）

提高土地整治項目的農民參與度研究
——以河北省為例

■ 鄭小剛1/魏 靜2/劉樹明1/王晨剛1

（1．河北省土地整理服務中心，石家莊 050051；2．河北省地質調查院，石家莊 050081）

文章以河北省為例，詳細介紹土地整治項目農民參與現狀，從國土資源管理部門和農民自身兩個角度分析土地整治農民參與存在的問題，在此基礎上，提出相應對策：通過加大宣傳力度和有針對性地組織開展教育培訓，提升國土資源管理部門的“土地整治農民參與”意識和當地農民自覺參與意識；建立相關制度，制定土地整治農民參與具體規范，完善土地整治農民參與的法律要求；細化土地整治農民參與環節，參與方式；建立土地整治農民參與激勵措施，保障農民全程參與土地整治。

土地整治項目；農民參與；河北

0 引言

土地整治的本質是對田、水、路、林、村的綜合整治，是在不加重農民負擔的情況下，由政府主導投資建設農村中小型基礎設施、調整土地利用結構、增加耕地面積、提高耕地質量、改善農業生產條件和生態環境、優化農田景觀、促進農業規?；洜I的重要途徑。土地整治作為一項“德政工程”“民心工程”，是為農民辦好事、辦實事，要使這項 “德政、民心 ”工程做得更好、更到位，農民參與必不可少。農民能否全程參與到土地整治，關系到土地整治項目選址是否符合當地“民意”，工程建設能否達到當地“心意”，產生效益能否最終實現“最大化”。本文以河北省為例，對如何提高農民在土地整治項目中的參與度問題進行研究，以期對相關工作有所助益。

1 河北省土地整治項目農民參與現狀

1.1 參與制度的建立

“十二五”期間，河北省全力推進高標準基本農田整治和大力開展耕地占補平衡工作。其中高標準基本農田建設項目完成立項2434萬畝；占補平衡項目新增耕地110.65萬畝，實現了“先補后占、占補平衡、占優補優”。在實施土地整治項目過程中非常重視農民參與，有關實施管理辦法中有明確要求：立項階段，項目設計要征求有關農村集體經濟組織的意見；項目實施階段，要求項目實施接受村民監督小組的監督；驗收階段，要求項目區所在村民代表參與項目竣工驗收，并出具村民監督小組意見書。

1.2 參與現狀及存在的問題

盡管河北省有關文件明確了土地整治農民參與制度，但調查發現，普遍存在管理意識上對農民參與土地整治不重視，不知如何讓農民參與等問題；農民自身對參與土地整治項目不重視，不知如何參與等問題，制度規定在一定程度上停留在“理論和紙質”層面。

1.2.1 國土資源管理部門對農民參與土地整治認識不夠

土地整治的最終目標是讓項目所在地農民受益，為保障農民的最大利益，在項目實施過程中，首先是要讓農民參與，了解其真實想法和利益所在，這樣才能推動土地整治工作健康有序開展，發揮最大效益。然而，當前河北省土地整治項目實施基本上是采用“自上而下”的運作模式，縣級國土資源管理部門是參與主體。調查發現，一是存在縣級國土資源管理部門對農民參與土地整治的意義認識不夠，認為土地整治項目是政府主導行為，政府意志貫穿于項目實施全過程，忽視農民意愿；二是具有“膽怯”思想，擔心農民參與會導致影響項目實施進度、實施效果，影響自己的工作和政績，往往讓農民參與土地整治成為一種“例行公事”；三是縣級國土資源管理部門缺乏相應的讓農民參與土地整治的經驗，缺乏相應的規范作指導，如在設計階段不知道如何征求村民意見，在項目實施階段，不知道如何成立村民監督小組，不清楚村民監督工程的具體操作規程等，導致村民參與不規范，不具有代表性。

1.2.2 村民自覺參與意識不強，參與廣度、深度不夠

經調查，一是部分村民認為土地整治項目是無償給當地土地平整、打井、鋪管道、架線、修路，已經是“求之不得”的事情，自己不需要參與，對國土資源管理部門實施很放心，或者認為土地整治同自身不存在任何關系，是政府、國土資源管理部門的事，“政府、國土資源管理部門說如何干就如何干，農民參與了也白參與”；二是部分村民對土地整治項目有所參與，但由于宣傳、參與機制不完善，導致參與廣度、深度不夠，調查發現，只有10%的農村參與了項目立項階段的征求意見過程，不到1%的農民參與了項目實施階段的過程，只有個別農民參與了項目后期管護。由于農民自身文化水平、個人“狹隘主義”、對項目建設工程內容了解不到位等原因，導致項目設計多次變更、進展緩慢，項目監督工程數量、質量存在問題，后期管護只落到“紙面”層次，未落到實處，后期效益無法發揮。

2 提高土地整治項目農民參與度的幾點思考

2.1 完善土地整治農民參與相關制度

首先，以國家制定《土地整治條例》為契機，完善土地整治農民參與的法律要求。其次，根據已有辦法和規定，制定土地整治農民參與的具體規范，理清農民參與過程中具體的機構、內容、人員等方面內容，從參與程序、參與內容上規范農民參與。最后，要完善立項階段的公開征詢意見制度、公示制度和聽證制度，實施和驗收階段的公告制度、村民監督制度，實施后的后期管護制度，從而確保土地整治農民參與從項目立項勘測設計，到項目實施監督、驗收，直至后期管護的法制化、規范化。

2.2 提升土地整治農民參與意識，提高農民參與能力

為有效推進土地整治農民參與，建議：一是加大宣傳力度，通過構建宣傳平臺，主要通過地方權威新聞媒介如電視、廣播、報刊、網絡等，以及農村當地村政務公開欄、宣傳標語，“送科技下鄉”，舉辦講座、發放知識手冊等方式，宣傳土地整治相關知識信息，以此來提高農民對土地整治的認識，了解土地整治的目的、意義及其與自身的關系，提高農民的參與意識和積極性。二是有針對性地組織開展教育培訓，對土地整治從業人員進行專業技術培訓，使其及時掌握行業相關政策信息，了解農民參與土地整治的方式方法，提高自身業務能力和素養，規范有序地開展工作。三是通過通俗易懂、循序漸進、靈活多樣的方法對農民開展培訓，提升其對土地整治的認識程度，了解土地整治規劃、設計、工程建設土地標準等知識，讓其科學地參與土地整治。

2.3 細化土地整治農民參與環節、參與方式

土地整治項目實施整個過程的農民參與，按照實施程序應包括項目立項、實施、驗收及后期管護四個階段。在立項階段，縣級國土資源管理部門土地整治機構向宜開展土地整理的村莊提出建議，村委會要充分征求當地村民的意見，集中大家的意愿；同時對當地村民的種植習慣、土地權屬、自然條件和現有基礎設施狀況進行調查，在充分了解農民需求的基礎上開展規劃設計。規劃設計完成后，要進行公示、聽證，公示聽證無異議后，出具農村集體經濟組織的意見方可向上級申請批準立項。實施階段，要充分考慮農民經濟利益，讓當地村民“投工投勞”，將土地平整、水土保持等簡單工程交由當地村民自己干，直接參與工程建設。對于泵站、機井、管道鋪設、電力工程、農橋、涵洞等專業性較強的農田水利和道路工程，通過招投標選擇施工單位。成立村民監督小組，通過村民監督小組對工程質量實時監督，對出現與設計不符或質量達不到設計要求的，必須進行返修或重修，直到達到設計要求為止。驗收階段，首先是縣級國土資源管理部門土地整治機構對項目進行自查，自查時縣級國土資源管理部門土地整治機構組織由涉及的相關部門、項目區所在村民代表參與組成的自查小組，根據批復的規劃設計內容，對土地平整、農田水利、田間道路、其他等各單項工程逐項進行檢查驗收，并出具村民監督小組意見書。自查合格后，向市級國土資源管理部門申請驗收，市級國土資源管理部門邀請相關部門專家組成驗收組進行驗收。后期管護階段，首先確定當地村委會作為后期管護主體，將項目移交村委會，再由村委會落實到個人，并與村委會簽訂“耕地保護責任書”和“工程管護協議”，保證耕地質量、數量不降低以及新修水利設施、道路正常使用和日常維護。

2.4 建立土地整治農民參與激勵措施，激發農民參與潛力

首先，建立國土資源管理部門激勵措施，對農民參與土地整治組織有序、項目實施順利、效益發揮巨大的地方所在國土資源管理部門人員、單位，在年終評優、職稱評定、物質獎勵等方面給予激勵。其次，建立農民參與激勵措施，對積極參與、建議合理、監督認真負責、后期管護到位的農民給予一定的物質獎勵，以鼓勵和帶動農民主動參與。此外，鼓勵農業企業、農村經濟合作組織自發開展整治工作。隨著土地確權和土地流轉制度的不斷完善，農業規?；洜I是農村發展的大勢所趨。對有強烈意愿且有投資實力的農業企業、農村經濟合作組織給予政策支持并給予資金補助，允許參與、自主開展土地整治，發揮農民的主動性。

3 結語

綜上，通過加大宣傳力度和有針對性的組織開展教育培訓，提升國土資源管理部門的“土地整治農民參與”意識和當地農民自覺參與意識；建立相關制度，完善土地整治農民參與的法律要求，制定土地整治農民參與具體規范；細化土地整治農民參與環節、參與方式；建立土地整治農民參與激勵機制，從而保障農民全程參與土地整治，保障土地整治項目在“陽光下”實施，真正成為讓當地農民受益的“民心工程”。

[1]河北省國土資源廳．河北省土地整治管理辦法[Z]．石家莊：河北省國土資源廳,2014．

[2]國土資源部土地整治中心．中國土地整治發展研究報告No．2[M]．北京：社會科學文獻出版社,2015．

[3]吳海洋．土地整治理論方法與實踐[M]．北京：地質出版社,2014．

[4]宋志紅．農村土地制度改革中的效率與穩定問題探討[J]．中國國土資源經濟,2016(4)：8-11．

[5]趙建寧,洪土林．我國土地整治公眾參與現狀分析[J]．江西農業學報,2010,22(4)：204-206．

[6]李枝,詹晴．論農村土地整理中的公眾參與與機制[J]．農村金融,2015(6)：20-22．

[7]馮時,陶志梅．我國農村土地整理的公眾參與與機制探究[J]．天津經濟,2015(12)：36-38．

Research on Increasing Farmers' Participation in Land Consolidation Project—Taking Hebei Province as an Example

ZHENG Xiaogang1, WEI Jing2, LIU Shuming1, WANG Chengang1
(1. Land Consolidation and rehabilitation Center of Hebei Province, Shijiazhuang 050051, China; 2. Geological Survey Institute of Hebei Province, Shijiazhuang 050081, China)

This paper takes Hebei Province as an example to introduce the present situation of farmers 'participation in land consolidation project, and analyzes the problems of farmers' participation in land consolidation from the perspective of land resources management departments and farmers themselves. On this basis, the corresponding countermeasures are put forward as follows. Firstly, through intensifying propaganda and organizing targeted education training, enhance the consciousness of "farmers to participate in land consolidation" of both land resources management departments and farmers themselves. Secondly, establish relevant systems, develop specific norms for regulating farmers’ participate in land consolidation and improve the legal requirements. Thirdly, re fine the link and way of farmers’ participation in land consolidation.Finally, create incentives for farmers to participate in land consolidation and ensure farmers’ full participation.

land consolidation project; farmers' participation; Hebei

F301.24；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0027-03

2017-03-29；

2017-04-11

國家自然科學基金項目“黑龍港流域土地整理項目碳排放及其影響機理研究”（41401201）

鄭小剛（1978—），男，山西省翼城縣人，河北省土地整理服務中心國土工程高級工程師，工學碩士，主要從事土地開發整理、土地復墾等研究工作。