國有地勘單位改革回顧及前瞻

■ 王玉翠/朱堂華

（1．中國地質科學院地質研究所，北京100037；2．貴州省地質礦產勘查開發局，貴陽 550004）

國有地勘單位改革回顧及前瞻

■ 王玉翠1/朱堂華2

（1．中國地質科學院地質研究所，北京100037；2．貴州省地質礦產勘查開發局，貴陽 550004）

改革開放以來，國有地勘單位分別從體制和機制兩個層面進行了一系列重大改革，對地勘經濟發展起到了積極作用，但由于改革措施不完善、政策不配套，改革目標未完全實現。目前，大部分地勘單位雖然進行了分類改革，但仍存在事企混合運行、產業結構雷同、產能嚴重過剩、“打工經濟”特征等明顯問題，需要進一步深入推進改革。改革的目標是打破事企混合運行管理模式、打破“百局千隊”地勘隊伍格局、打破現行事業單位分類方式，最終實現事企分離。

國有地勘單位；改革；回顧；前瞻

1 地勘單位改革回顧

我國改革開放近四十年來，隨著經濟、政治、社會等各項改革的不斷深入，地勘單位改革也在不斷推進，從1979年的專業化改組到現在的事企分離，從“一業為主、多種經營”到“戴事業帽子、走企業路子”，每一次改革都賦予了時代特征，盡管由于改革措施不完善、政策不配套，改革目標未完全實現，但是在不同時期對地勘經濟發展都起到了積極作用。地勘單位改革大致可分為兩個層面的改革：一是體制層面的改革，二是機制層面的改革。

1.1 體制改革

從體制層面來看，改革有三個重要時間節點。

1.1.1 專業化改組——地探分離

在1979年全國地質局局長會議上，時任地質部長孫大光提出了“按專業化分工原則改組地質隊伍，通過經濟合同組織生產協作”的地勘單位專業化改組的改革方向。所謂專業化改組，就是將綜合地質隊一分為二，分為地質專業隊和探礦專業隊。這次專業化改組是地勘單位改革史上的一次大動作。此次改革總結了十年“動亂”期間地質隊以“鉆探為綱”，一味追求鉆探進尺的深刻教訓，改革的目的是要回歸到以地質找礦為中心，遵循地質工作規律。這次改革初衷是好的，并且在一些試點單位取得了成功。但由于簡單地將一個地質隊一分為二，造成基本建設投入和運行成本增加，實際上加大了改革成本。加之后來地勘單位要闖市場，單純的地質或單純的鉆探都無法在市場上參與競爭，因此到20世紀90年代末期及21世紀初，又基本上恢復了綜合地質隊的格局。

1.1.2 屬地化管理——公商分離

1999年3月17 日，國務院辦公廳《關于印發〈地質勘查隊伍管理體制改革方案＞的通知》（國辦發〔1999〕37號文）正式頒布和實施。改革方案包括四項內容：一是將原地礦部所屬分駐在各省、自治區、直轄市的地質勘查單位統一劃歸到所在省、自治區、直轄市，由省級人民政府國土資源主管部門歸口管理，并逐步實行企業化經營；二是各工業部門所屬地質勘查隊伍要根據不同情況積極推進改革；三是組建中國地質調查局，作為國土資源部所屬的組織實施國家基礎性、公益性、戰略性地質和礦產勘查工作的事業單位；四是分流人員，減員增效，地勘隊伍要面向市場、面向區域經濟，發揮自身優勢，因地制宜，積極構筑新的經濟增長點，開辟非地質勘查業生產門路，安置富余人員及下崗職工，提高經濟效益，改善職工生活。自此開始，全部原地礦部所屬各省、自治區、直轄市地勘隊伍及部分工業部門所屬地勘隊伍劃歸地方實行屬地化管理，并實現了公益性地勘隊伍與商業性地勘隊伍的分離。地勘單位屬地化管理后，由于不斷地融入到當地的經濟社會活動當中，在機制上更加靈活，地勘經濟獲得了空前發展（盡管目前地勘行業不景氣），地勘行業整體實力增強，服務領域不斷擴展，為后續改革與發展打下了基礎。

1.1.3 事業單位分類改革——事企分離

2011年，中共中央國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）及國務院辦公廳《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號），拉開了地勘單位分類改革的序幕。據統計，到2015年底，全國有23個?。ㄗ灾螀^、直轄市）基本完成了國有地勘單位的分類工作，并得到各?。ㄗ灾螀^、直轄市）編辦的批復；尚有8個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的國有地勘單位未完成分類工作，中央管理國有地勘單位也未完成分類工作。此輪分類改革，存在幾大問題：一是公益性事業單位偏多。從各?。ㄗ灾螀^、直轄市）已批復文件的情況看，地勘單位多以公益類為主。據統計，在已完成的407家地勘單位分類中（不含陜西省所屬地勘單位），劃分為公益類的比例高達93%，其中：公益一類124家，占總量的30.5%；公益二類有257家，占總量的63.1%；生產經營類13家，占總量的3.2%。二是事業單位分類標準尺度把握不一致。大部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）地勘單位類別的選擇基本上是按照“自愿站隊”的原則進行的。三是相關配套政策沒有跟上。從目前掌握的情況來看，除安徽省專門出臺了相關配套政策外，其余各?。ㄗ灾螀^、直轄市）對公益一類事業單位與公益二類事業單位在財政保障等政策方面并沒有什么差別。

1.2 機制改革

從機制層面來看，又分為地質工作運行機制和地勘單位經營機制方面的改革，大致分為以下四個階段。

1.2.1 改革起步階段（1979—1984年）

這一階段主要是根據黨的十一屆三中全會提出的“全黨工作重點轉移到經濟建設上來”和“調整、改革、整頓、提高”的方針進行的以下改革：

(1)以地質——找礦為中心；

(2)設計預算包干、節約分成；

(3)實行“定、包、獎”經濟責任制；

(4)全面開展企業整頓，建立各項規章制度和管理辦法。

1.2.2 改革全面啟動階段（1985—1987年）

這一階段主要是根據《中共中央關于經濟體制改革的重要決定》精神及地礦部下發的《地質工作體制改革總體構想綱要》，進行的一系列改革，包括：

(1)一業為主、多種經營。1986年，地礦部印發《關于簡政放權、搞活地質隊的暫行規定》，提出“地礦部門實行一業為主、多種經營”，其后又印發了《關于地質勘查單位開展多種經營若干問題的暫行規定》。這項改革，主要是基于當時一方面地勘經費嚴重不足，另一方面地勘單位生產能力又嚴重過剩，對減輕國家財政負擔、安置富余職工，起到了較好作用。但由于地勘單位資金不足、管理粗放、經營方式落后、經營人才缺乏，加之所辦的企業小而分散，絕大部分企業最終倒閉破產。

(2)“三化”改革 。1987年，地礦部在《地質工作體制改革總體構想綱要》中提出“三化”方針，即地質成果商品化、地質工作社會化、地勘單位企業化。但由于人們認識上的偏差，加之具體措施不到位，除了經營企業化在一直走下去外，其他都沒有付諸實踐。

(3)推行地質項目管理。按照商品交換的原則，積極推行地質項目管理，同時引進競爭機制，進行地質項目的招投標，在一定程度上改變了地勘費的分配方式。

(4)實行隊長負責制。在地勘單位全面推行隊長負責制和隊長任期目標責任制，確立了隊長在地質隊中的中心地位和作用。

1.2.3 改革深化階段（1988—1998年）

這一階段的改革主要是以上改革的延續或深化。主要包括：

(1)各種形式的承包經營責任制。按照所有權與經營權分離的原則，推行地勘單位承包責任制或租賃經營責任制，主要有競爭招標、委托承包兩種形式。

(2)產業結構調整。按照“一業為主、多種經營”的總體思路，調整地勘單位產業結構，各省局初步形成了地質找礦、地質市場、多種經營的三大產業格局。

(3)戰略性結構調整。1997年，地礦部印發《關于戰略性結構調整的若干意見》（地發〔1997〕182號文）。主要目標是實現公商分離，成立中國地質調查局及省屬分支機構、組建大公司和企業集團。這項改革因中央國家機關機構改革、地礦部歷史使命終結而中斷。這一戰略性結構調整目標不但未能完全實現，且組建的八大（集團）公司也全部劃歸國資委管理或國資委所屬中央企業管理。

1.2.4 改革徘徊階段（1999年至今）

地勘單位屬地化后，地勘費作為基數留給地勘單位，大多?。ㄗ灾螀^、直轄市）實行“基數加增量”的預算管理方式，國家不再下達地質工作任務。地勘單位主要通過競爭方式承攬地質工作或從事各項生產經營活動，實行企業化經營，在此過程中繼續享受事業單位的各種政策。在這一階段，地勘單位事企雙軌制混合運行，既得到了財政撥款帶來的經費保障，又爭取到了企業運作的靈活政策，這就是大家常說的“戴事業帽子、走企業路子”，地勘單位對這種“兩頭沾”的管理方式樂此不疲，也不再去追求什么企業化改革，因此改革基本上處于一種停滯徘徊狀態。

2 國有地勘單位現狀

截至2015年底，全國共有110家廳局級地勘局，國有地勘事業單位1117家，“百局千隊”的隊伍格局基本上沒有大的變化，“一省數局”“一市多隊”的狀況依然普遍存在。目前地勘單位主要存在以下問題。

2.1 事企混合運行

長期以來，地勘單位實行企業化經營、市場化運作，但仍戴著事業的帽子。這種事企混合運行的管理方式造成事企產權不明、市場主體不清、各類人員交叉、激勵約束機制相互沖突、地勘企業發展空間受限等突出問題，同時由于缺乏創新意識和激勵措施，地勘單位核心競爭能力不強，錯失了許多發展機遇。

2.2 產業結構雷同

截至2015年底，包括國有地勘單位在內，全國具有地質勘查資質的地勘單位共有2640家。在資質等級方面，擁有甲級資質的有1167家，占地勘單位總數的44%；在資質專業方面，擁有固體礦產勘查資質的單位有1936家，占地勘單位總數的73%；在資質數量方面，全國地勘單位擁有各項資質7595個，平均每個地勘單位約擁有3項資質。各地勘單位專業基本相同，隊伍結構相近、產業相近、職能相近，發展方式趨同，同質化競爭明顯。

2.3 產能嚴重過剩

21世紀初以來，受地質勘查投入增加影響，地質勘查從業人員快速增長。據《中國國土資源綜合統計年鑒（2007—2014）》統計，2001—2014年，全國地質勘查（除油氣勘查外）從業人員從24萬人增至49.5萬人，其中2012年達到峰值59.8萬人，與全國地質勘查投入的變化趨勢基本相符。隨著地質勘查投入的下降，現有的地質勘查工作已經無法滿足龐大的地勘隊伍的業務需求，地勘行業出現嚴重的“產能過?！?。預計未來幾年，我國地質勘查投入即使有所增長，也是處于低位增長。

2.4“ 打工經濟”特征明顯

地勘單位長期從事地質勘查與地質找礦，技術人員知識結構單一、生產人員技能單一、勘查技術手段單一，加之無礦業權、無資金，只能靠“打工”維持單位的生產經營活動和自身發展。即使是國家或地方政府出資進行找礦，國有地勘單位也只能在公共平臺上通過招投標的方式來獲取項目承包價款，地勘單位雖然是找礦主力軍，但實際上成為政府出資找礦的打工者，礦產勘查成果好壞與自身利益無關，地勘單位的智力成果無法體現。

3 地勘單位改革進展情況

全國地勘單位改革現已逐步邁入深水區，改革已在各?。ㄖ陛犑?、自治區）逐步鋪開。從目前所了解情況來看，地勘單位改革大概有以下幾種趨勢。

3.1 整體轉為公益一類

此種情況以寧夏回族自治區為代表，湖北省、廣東省從走向上看也是盡量往公益一類靠，名稱上都已更名為地質局。

寧夏回族自治區以“寧編發〔2015〕59號文”對寧夏地礦局及所屬事業單位機構編制進行了調整，將寧夏地礦局更名為寧夏地質局，除地質工程院、礦產地質勘查院劃為公益二類外，其余單位均劃為公益一類，按自治區同類事業單位經費標準予以保障。

3.2 整體轉為企業

此種情況以內蒙古自治區、陜西省、遼寧省為代表。

內蒙古自治區于2005年3月率先將地質礦產局、有色地勘局和煤田地質局列入自治區直屬事業單位改革試點，實行內部企業化改革。組建成立了內蒙古自治區地礦（集團）有限公司、內蒙古自治區有色地質礦業（集團）責任有限公司、內蒙古煤炭地質勘查（集團）有限責任公司。2006年7月，內蒙古地質礦產(集團)有限責任公司在自治區原地礦局基礎上成立，正式注冊掛牌運營。內蒙古改革開了個好頭，取得了階段性成果。但地勘單位的事業“外殼”還存在，進入企業工作的人員還保留有原事業身份。

陜西省于2008年12月啟動全省地勘單位企業化改革工作。經過幾年的努力，省屬4家地勘局（地勘、有色、煤田、核工業）均已改制成企業，分別成立了陜西省地質礦產勘查開發總公司、西北有色地質礦業集團有限公司、陜西省煤田地質有限公司和中陜核工業集團公司。同時，為保留公益性地勘隊伍為經濟社會發展提供礦產資源保障，陜西省新組建成立省地質調查院（正廳級）作為開展省公益性地質工作的重要支撐單位，負責承擔中國地質調查局和省政府在陜西省開展的公益項目。2016年12月26日，經陜西國資委批準、工商行政管理局登記注冊，陜西省地質礦產勘查開發總公司依法改制為陜西地礦集團有限公司。

遼寧省于2016年6月宣布該省地勘單位事業轉企業改革正式啟動，遼寧省地礦局、有色局、核工業地質局、東北煤田地質局、冶金地質勘查局、化工院等六家地勘單位合并成立“遼寧省地質礦業勘探集團有限公司”，注冊資產50億元。2016年12月23日，遼寧地勘集團正式掛牌成立。

上述三省區改革的共同點是整體轉企，分別組建一個或數個企業集團，但改革的措施和政策方面三省區有較大差異：一是財政保障程度不同，二是職工分流安置政策不同，三是社會保障銜接不同，四是公益性地質調查隊伍的組建不同。內蒙古自治區、陜西省企業集團成立較早且有相關配套政策，已取得一定成效；而遼寧省的改革效果如何尚待時日。

3.3 事企分離

此種情況以山東省為代表，已有具體方案并正在實施；湖南、河北、江西、貴州等省局正在開展調研和方案制定工作。

山東省的做法是將省地礦局、省煤田局所屬企業及資產、人員從地勘單位中剝離出來，分別組建山東地礦集團、山東泰山地勘集團，并于2017年5月22日宣布正式掛牌成立。主要政策有：一是提高地勘單位的財政資金保障水平；二是事業人員身份轉換充分尊重本人意愿，實行三年過渡期，期滿后可回到事業單位；三是事業單位將不得以任何名義投資設立經營性企業或經濟實體。但剝離后的事業單位職能是什么？財政如何保障？具體措施是什么？這些都沒有作出具體規定。

3.4 還有部分省局還在觀望、等待時機

其他省份中，有的希望有成功的改革經驗或模式可供借鑒，有的希望有更好、更明確的配套政策出臺，還有的希望國土資源部有統一的改革指導意見，有的是“外部壓力不大、內部動力不足”而導致改革停滯不前。

4 地勘單位改革前瞻

4.1 事企分離——打破事企混合運行的管理模式

地勘單位將按照事企職能分開、資產分開、資質分開、人員分開的原則，將經營性活動或所屬企業從地勘單位中剝離出來，實現事企分離。

(1)職能分開。按照政企分開、事企分開，進一步理順政府與市場關系的要求，嚴格劃分公益性地質工作和商業性地質工作邊界，準確定位事業職能與企業職能。

(2)資產分開。按照《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于從事生產經營活動事業單位改革指導意見＞的通知》（廳字〔2016〕38號文）要求，在對現有資產進行全面清查和界定的基礎上，在保證事業單位正常運轉和滿足公益性地質工作需要的前提下，將經營性資產全部作為初始資本金劃撥給企業經營和管理，確保其保值增值。

(3)資質分開。根據事企職能定位及各事業單位業務類型和工作區域分布，統籌考慮地勘單位資質的歸屬和使用，既要有利于履行好事業職能，又要有利于企業的生存和發展。

(4)人員分開。按照人員分流安置政策和措施，本著職工個人自愿與組織安排相結合的原則，對地勘單位事業編制人員進行合理分流和安置，實行老人老辦法、新人新政策。轉企人員要脫離事業身份，與企業簽訂勞動合同，同時要做好轉企人員的社會保障銜接工作。

4.2一 省一局、一市（州）一隊（院）——打破“百局千隊”的地勘隊伍格局

(1)以省為單元，組建省屬地質局（或地質調查局）。各省應打破部門分割，撤銷各事業職能相似的局級地勘單位，組建省屬地質局（或地質調查局），作為省屬公益性地質工作隊伍，歸口省級人民政府國土資源主管部門管理，業務上接受中國地調局的領導或指導。

(2)各市（州）設置一支公益性質的地質隊（或地質調查院）。各市（州）的地質隊（或地質調查院）實行雙重管理，即行政上歸省地質局管理，業務上接受地方政府國土資源主管部門領導。隊伍規模按照地質工作需要，根據區域國土面積、資源稟賦、地質環境狀況、經濟社會活躍程度等因素來核定。

(3)組建省屬大型企業集團。對剝離出去的企業，各省可根據行業性質或產業特點組建一家或多家企業集團，納入省級國有資產集中統一監管體系?？傮w而言，一省一局一集團（或多集團）、一城一隊（院）將是未來我國地勘體制的基本格局。

4.3 不再保留公益二類地勘單位——打破現行事業單位分類方式

除非營利醫療、高等教育等公益二類事業單位以外（以后可能實行備案制，人員也不再保留事業身份），凡從事生產經營活動的事業單位，到2020年將全部轉為企業。財政部、中編辦《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（〔2016〕53號）也規定，到2020年，現有公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，將全部轉為通過政府購買服務方式提供，原財政撥款改為政府購買服務，實行合同化管理、依法納稅，意味著公益二類事業單位也將是市場主體，與社會力量平等競爭?？梢?，地勘單位保留公益二類已經沒有必要，而且還受事業體制束縛；同時，如果還存在公益二類地勘單位，將會形成與地勘企業不平等競爭的局面。

[1]國有地勘單位改革發展調研報告[J]．國土資源,2016(7)：33-35．

[2]付英,黃賢營,傅連珍,等．我國地質勘查行業發展現狀與走向[J]．中國國土資源經濟,2016：(11)11-15．

[3]曹政,鄭傳均．屬地化國有地勘單位改革關鍵問題及對策[J]．中國國土資源經濟,2015(11)：13-16,26．

[4]王希凱．回顧與思考：我所經歷和理解的地質工作改革[J]．中國國土資源經濟,2009(2)：4-7,46．

Review and Prospect of Reform of State - owned Geological Prospecting Units

WANG Yucui1, ZHU Tanghua2
(1. Institute of Geology, Chinese Academy of Geological Sciences, Beijing 100037; 2. Guizhou Provincial Bureau of Geology and Mineral Exploration and Development, Guiyang 550004, China)

Since the reform and opening up, the state-owned geological prospecting units have carried out a series of major reforms from the system and mechanism respectively, which have played a positive role in the development of the geological prospecting economy. However,due to the imperfect reform measures and the unmatched policy, the reform target is incomplete achieved. At present, although most of the geological prospecting units have implemented classified reform, there are still some obvious problems like mixed business, similar industrial structure, serious excess capacity, "engagement economy" and so on, to be solved by further reform in-depth. The reform goal is to break the mixed operation and management mode of public institution and enterprise, to break the "hundreds of bureau, thousands of teams" pattern of geological prospecting team, to break the classification of existing public institutions and finally to separate the public institution and enterprise.

state - owned geological prospecting units; reform; review; prospect

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）10-0036-05

2017-09-11；

2017-09-15

王玉翠（1962—），女，河北省灤南縣人，中國地質科學院地質研究所副所長，碩士研究生，長期從事經濟管理工作。