金沙江水電移民共享電站經濟效益的相關思考
----基于向家壩、溪洛渡水電站移民安置案例的分析

陳永華，趙升奎

(1.云南省昭通學院招生就業處，云南 昭通 657000；2.云南省昭通學院人文學院，云南 昭通 657000)

0 引 言

新世紀初，國家授權中國長江三峽集團開發建設金沙江下游向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德4個巨型梯級水電站，其中向家壩、溪洛渡兩個水電站(以下簡稱“兩站”)分別于2005、2006年正式開工，2007、2008年實施截流，2012、2013年蓄水發電?！皟烧尽鄙婕霸颇?、四川兩個省3個州市12個縣區移民，需搬遷縣城兩座(云南省綏江縣、四川省屏山縣)和集鎮23個，總計動遷移民18.616萬人。

“兩站”皆屬“西電東送”的骨干電源，具有發電、防洪、灌溉、供水、航運等功能。2014年7月10日16∶00，中國長江三峽集團董事長盧純在成都梯級調控中心向公眾宣布：金沙江下游水電開發一期工程取得重大建設成果----世界第三大水電站、中國第二大水電站溪洛渡電站和中國第三大水電站向家壩電站機組全部投產發電。兩座電站總投產裝機達2 026 萬kW，每年平均發電量880 億kWh，按受電地區平均每度電能夠產生35元的GDP計算，可以為國家經濟社會發展貢獻30 800 億元產值。相當于從金沙江中撈起了多達3 300 萬t標準煤，減少排放CO2超過7 500 萬t，減少排放SO2約90 萬t，減少排放氮氧化物約39 萬t。毋庸諱言，“兩站”的建成，為金沙江水電開發戰略、國家經濟穩增長、惠民生和調整能源結構等做出了重大貢獻。但同時也付出了云南、四川兩省庫區近19萬移民的利益代價。

稍作分析，我們會進一步發現，從電站輸出的電能源看，真正受益者不是位于大壩和庫區的移民和群體，因為，“兩站”強大清潔電能分別輸送到了我國華東、華南和華中地區，他們是首要的受益者；從“兩站”水庫的灌溉功能看，主要也是惠及大壩下游的地區，防洪保護的也主要是大壩以下區域。所謂“節能減排”也不是從大壩和庫區來測算的。

然而與此相反的另一方面是：“兩站”的建設受到負面影響的主要是庫區和淹沒影響區，蒙受損失、付出代價的主要是“兩站”移民。因此，我們認為，各級政府、特別是國家層面以及項目法人，應重點調整移民政策、完善相應措施創造“兩站”移民和庫區的發展機遇、全力保障移民群體的經濟利益和福利待遇，允許移民群體參與共享水電站的營運效益和經濟效益。

1 共享經濟效益的理據分析

“兩站”移民共享水電站經濟效益的理據可以從兩個方面來看：一是從社會學方面，“兩站”移民是經濟財產、社會文化和精神心理全方位的犧牲者，理應參與共享電站經濟效益；二是從經濟學角度看，“兩站”的發電運營產生了經濟效益，國家、各級政府和開發業主完全有其經濟來源和基礎讓移民共同分享電站發電運營的效益。

1.1 社會學視角下的共享理據分析

(1)“兩站”移民安置后的危機與風險。雖然水能資源和承載水電站蓄水發電所征用的土地資源屬于國家所有，但傳統上，這些資源卻歷史的、現實的構成了“兩站”庫區群眾基本的生產生活依托，其使用權完全屬于受影響的移民群體。國家實施開發，國家授權的三峽集團公司擁有建設資本和技術力量，廣大移民非自愿為“兩站”開發作出犧牲，這使“兩站”19萬移民群眾全部或部分喪失了使用這些資源的權力，移民由此承擔了“兩站”建設的主要風險，帶來了危機。西方有專家把水庫移民的風險歸納為8個方面：喪失土地；失業；失去家園；邊緣化；疾??；食品短缺；失去公共資源享有權；社會組織結構解體[1]。應該說，這8個方面的風險在“兩站”移民來說也是普遍存在的，比如“失去家園”一項，雖然“兩站”移民安置完成后有了新的家園，但是“此家園”不是“彼家園”，時空變化了，并且居住環境、世俗習慣、精神文化等都存在重大差異，需要重構。

(2)政府的移民責任重大?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》之《總則》第五條：“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。[2]”這就意味著移民的責任主體是政府，特別對“兩站”這樣具有國家戰略性的巨型水電工程建設的移民，各級政府有義不容辭的責任。移民的搬遷、安置、維穩、發展、致富，自始至終的一系列問題，自然應該由各級政府來解決。移民工作難做，“兩站”移民至今還有上訪者，說明移民的問題始終是存在的，移民與政府的關系還是緊張的，這是移民工作的現實。而移民共享水電經濟效益，能促進改善政府與移民群體的緊張關系，能促使移民工作艱難局面得到根本改觀，能體現政府對移民負責的態度，能重塑政府的形象。這也是國家發改委明確的“省級人民政府對水電工程移民工作負總責，應加強對市、縣人民政府移民工作的領導”[3]，市、縣級人民政府要“ 整合各類資金與資源，統籌做好移民安置和庫區建設工作，以移民搬遷安置為契機，積極謀劃庫區長遠發展，促進移民脫貧致富”的各級政府的責任[3]。

(3)項目法人(開發業主)應承擔的社會責任?！皟烧尽币泼衽c政府移民部門簽訂了協議，而與項目法人(開發業主)本身并沒有直接發生契約關系，但是，項目法人(中國長江三峽集團)如果單純追求自身利益的最大化，將可能導致外部的負面效應，使企業自身與移民群體之間的沖突加劇，損害的是企業的公共形象。反之，項目法人如果最大化各利益相關者的總體福利，特別是最大化移民群體的共享控制權，則有利于減少這些負面影響。移民屬于水電開發的核心利益相關者，承擔著項目開發帶來的風險，理應共享這其中的部分權益，這也是項目法人的社會責任。由此，學界的專家提出：“除必要的安置和補償費外，移民還應該獲得水電運營后的部分經濟效益。[4]”我們認為，這有利于項目法人履行“國務院令第471號”之總則第三條明確的“使移民生活達到或者超過原有水平”[2]，也有利益增強項目法人的正向社會影響力,增強企業社會責任感，踐行中國長江三峽集團提出的“建好一座電站、帶動一方經濟、改善一片環境、造福一批移民”和“長期合作、融入當地、平衡兼顧、互利共贏”的理念和方針。

(4)移民“穩定住，逐步能致富”的關節點。水電移民是非自愿性移民，移民的行為是被動地或者說有明顯的強制性，這也就是“兩站”移民搬遷安置后要能夠“穩得住”的艱難?！皟烧尽苯ㄔO以來，政府為使移民“搬得出、穩定住、逐步能致富”，出臺了一系列有關開發性移民的政策，包括后扶政策和措施，但是，由于移民政策和一些后扶政策不落實或不具備落實的條件，措施不得力以及制度等相關原因，移民對安置和補償仍然強烈不滿，加之許多具體的搬遷安置現實和經濟對比形成的反差，“兩站”移民希望共享水電工程經濟效益的呼聲越來越高。業界許多專家認為，“實現移民共享經濟效益的愿望，可以從根本上轉變移民的非自愿性。[4]”我們以為，能否“共享水電經濟效益”是“移民穩定住，逐步能致富”的關節點，也是移民從非自愿性到自愿性質轉變的關鍵。移民在獲得搬遷安置補償的基礎上，如果還能夠共享水電營運過程中的經濟效益，這必將是移民一生中的根本保障，是移民可持續發展的源頭之水，也必將成為移民心理轉變的酵母。

(5)國家“開發性移民”之“參與性”的內涵指向。國家發展和改革委員會發改能源〔2012〕第293號《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》指出：要“建立移民參與制度……有序推進移民工作”，其中“參與”的含義自然不僅僅是指參加會議等?！洞笾行退姽こ探ㄔO征地補償和移民安置條例》之《總則》第三條“國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法”第四條之第一款的內容是，“以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存和發展的需要。[2]”據此，我們認為，移民“參與”， 主要應該是參與獲得經濟利益，即：移民參與到工程項目開發經營中并共享經濟效益。相反的事實是，如果移民的“參與”是指出席相關會議、出義務工，最終又不能從“參與”中獲益，那也就失去了“參與”的意義。這正是我們要進一步明確的開發性移民之“參與性”的內涵指向。

1.2 經濟學視角下的共享理據分析

國家把具有巨大經濟效益的水能資源授權給某些國企開發，比如，國家授權于中國長江三峽集團開發金沙江下游4個梯級(向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德)巨型電站，體現了國家利益和對三峽集團的利益輸送。如前三峽集團董事長盧純先生向公眾宣布的事實(“兩站”全部蓄水發電產生的巨大經濟效益)所述，一方面當然是國家開發獲利，但另一方面由于國家統一規劃，水電開發所產生的企業經濟效益幾乎等同于西方經濟理論中的“壟斷租金”或者“李嘉圖租金”(壟斷租金和李嘉圖租金，是經濟學上兩個重要的概念?！皦艛嘧饨稹笔侵竾野丫哂芯薮蠼洕鷥r值的資源無償或者抵償授予某些壟斷國企，只收很少的象征性資源稅和資源使用費，實際上是國家對壟斷國企的利益輸送，經濟學上稱為壟斷租金?！崩罴螆D租金”是經威廉配第、亞當·斯密、大衛李嘉圖和馬歇爾等西方經濟學家提出并完善的概念和經濟學理論。是指由于短期內資源供給帶來的經濟租金?？梢钥闯墒怯捎谄髽I擁有獨特的資源要素的結果，這種資源要素往往同時具備有價值、稀缺和不可替代3個特征。獨特的資源要素是其主要特征，這就是經濟學上的李嘉圖租金)，這些利益的創造是某些國家企業通過自身的優勢擁有獨特水能資源要素的結果。目前，雖然一些民營企業也大規模進入水電行業，但也未改變國家審批、管制和壟斷的性質。

再者，我國的水電開發企業經過審批獲得水能資源使用權，就如采礦商獲得礦山開采權，而后，只需要向地方繳納一定的稅費，也不是全部納入中央收入，也就意味著水資源費不是真正的產權價值補償。這樣，水電工程創造的所謂“壟斷租金”或者“李嘉圖租金”，最終享有者是項目法人、電網公司、水電終端消費者和政府，而移民犧牲了他們祖祖輩輩能夠使用的水資源，成就了國家水電工程建設，最終還是背井離鄉。也就是說，現在電站建好了，家鄉有水庫了，變得美麗富裕了，而自己卻成了“移民”，被迫離開了故土。因此，“移民共享水電營運的效益”是需要重新審視和認真研究的重大課題。

2 共享經濟效益的思考和建議

綜合國內外水電工程項目的相關共享案例，移民參與共享水電工程經濟效益的機制主要有：水電稅費共享、移民發展基金、入股分紅、優惠電價等。根據2008年11月14日，國土資源部黨發[2008]46號《中共國土資源部黨組關于認真學習貫徹黨的十七屆三中全會精神的通知》要求：“積極推進多元化安置，切實解決好被征地農民的就業、住房和社會勞動保障，保障被征地農民的長遠生計”，分析近年來國家南水北調工程、三峽水電工程、金沙江大型梯級電站開發、特別是向家壩、溪洛渡“兩站”開發移民補償安置的實踐，本文提出以下4點共享經濟效益的機制建議。

(1)建立庫區產業發展基金，促進移民就業。建立庫區產業發展基金主要是為了通過扶持庫區產業，特別是二、三產業，全方位解決庫區廣大移民就業問題而設置?；饋碓粗饕獜碾娬倦娏︿N售價格中按比例提取，地方政府給予規劃配套。庫區產業發展基金作為一種效益共享機制，要由政府主導，項目法人和移民共同參與商討它的適用范圍、期限、標準、具體措施和預期目標，地方政府應將其納入本地區和庫區的產業發展規劃中，并緊緊與移民就業相聯系起來，在水電站項目研究階段就要編入《電站移民安置規劃》中，最終以國家法律法規和移民實施辦法的形式出臺。這是居于如果庫區產業發展起來了，移民就能夠通過勞動力轉移，從農業向二、三產業轉移，從而實現就業后的穩定經濟收入，最終實現移民安置后“維穩致富”的目標，逐步消除庫區和移民安置區不穩定的因素，避免再重復產生水電移民的遺留問題。

在金沙江“兩站”移民安置中，向家壩水電站水富縣三個移民安置點：壩尾槽、鹽豐、邵女坪，分別試點規劃實施“西部大峽谷金江奇石城、鹽豐建材城和邵女坪旅游觀光園”；綏江縣按照“以山為背景、以水為依托、以城為中心”的原則，制定了“一山、一海、一城、一基地、一走廊”的“五個一”旅游產業開發格局；確立了“竹海新城、山水綏江”的旅游城市發展定位；宜賓市依托蜀南竹海、石海洞鄉和珙縣懸棺之“蜀南三絕”和李莊古鎮、夕佳山古民居、趙一曼紀念館、五糧液“十里酒城”進一步開發工業旅游資源。從目前實施的效果特別是解決移民就業的問題來看是比較成功的。如果建立了庫區產業發展基金，就能夠支撐以上所列的庫區產業發展，解決其中的資金缺口問題。

(2)建立移民專項社會保障基金，構建移民保障體系。為什么要提“專項”，因為“社會保障體系”包括醫保、養老保險、失業保險、失地保險、最低生活保障等，已基本形成一套國家機制和政策體系，在全國正在進一步推進和實施，全國人民都可享有。建立專項的移民社會保障基金，是以解決移民在這個保障體系中自身要繳納的費用，或者移民沒有能力繳納但又必須要繳納的費用，以期優先解決移民群體“生病有醫保、老了有養老保障、搬遷后失業期間有保險、生活實在過不下去了有最低生活保障”。而這一切，一是要有經費保障，二是要有機制保障。

經費的來源國家層面解決一部分、項目法人解決一部分、地方政府出一部分，具體比例應在編制水電站移民安置規劃時寫入規劃中，進入法律法規程序。機制保障上要分層落實、有機構來辦理、有人來管理，要有長效、可持續的具體措施。

(3)實行共享水電稅費、優惠電價、入股分紅政策。稅收是國家獲得水電利益的主要途徑，大型水電站的稅收主要包括：銷售額17%左右的增值稅和10%左右的營業收入稅[4]。目前“兩站”移民安置規劃中，已經將縣級10%的水電稅收和縣級收取的水資源費的15%和省級水電稅收5%、市級8%同時列入移民共享資金，并且明確依托于項目建設或者直補到人的方式惠及移民。但目前由于相關機制不健全，如何落實到位還在試行中。我們認為，通過多次試點實行后，這項政策應該以法規的形式正式出臺。

移民入股水電開發是指移民將經評估后承包地使用權或者將被征用土地的土地補償款和安置補助款，以資本金的方式投入到水電工程項目開發中，根據所占股份比例分享水電工程營運效益。在2004年10月，國務院頒布的國發[2004]28號文件中提出，“農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股”，首次提出“入股分紅”，但在實踐中真正實施還不多，國家應鼓勵進一步探索實踐，正式施行。

移民享受優惠電價是指在水電站竣工以后，電網公司對移民的生產生活用電實行優惠的政策。享受的范圍包括：移民正常生活用電、移民農業生產用電、移民所辦企業用電和解決移民就業的企業用電等。享受優惠的方式可以實行全部用電量打折或者一定用電數額內免費等。

(4)完善長效補償機制，促進移民可持續發展。如何完善長效補償機制已成為移民社會的重大問題。國發[2006]31號通知曾明確指出，長效補償機制要以被征地農民“長遠生計有保障為原則”[5]，“探索確保農民實現利益和長效穩定收益的有效辦法，解決好被征地農民的就業和社會保障”[6]。2006年國務院發布的《國務院關于大中型水庫后期扶持政策的意見》，決定對2006年6月30日以后搬遷的水庫移民原遷人口從搬遷之日起扶持20 a，扶持標準為每人每年補助600元，即每個移民每月補助50元，對此，向家壩、溪洛渡移民普遍反映強烈，他們說，“連買半袋米都不夠，有什么用！”在國家層面來看，這是一筆巨額補助款，但對移民個體來說又“無用”，因此長效補償機制也要考慮如何補償才對移民“有用”的問題。要在具體實踐中進一步探索有用的途徑，中國長江三峽集團公司提出的“建好一座電站，帶動一方經濟，改善一片環境，造福一批移民”水電開發理念，蘊含了長效和持續的思想，要推廣、細化到具體措施和制度中。

3 結 語

總之，水電開發是富民工程，金沙江水電開發為金沙江沿江地區及其移民提供了良好的發展機遇，但要抓住這一機遇發展致富，就必須更新水電開發的思想觀念、引入經濟利益共享機制、完善相關制度和政策措施，以真正達到能使庫區、移民地區和諧發展和可持續發展的目標，真正達到能使移民和庫區人民共同富裕的目標。

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[1] 邁克爾· M·塞尼. 移民·重建·發展，世界銀行移民政策與經驗研究(二)[M].南京：河海大學出版社，1998:29-51.

[2] 國務院令第471號. 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例[Z]. 2006年3月29日國務院第130次常委會通過，2006年7月7日公布，2006年9月1日實施.

[3] 國家發展和改革委員會文件. 國家發展改革委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知[Z]. 發改能源〔2012〕293號，第四條.

[4] 孔令強，施國慶，李天華. 水電工程移民共享經濟效益的機理和機制研究[J]. 貴族社會科學，2007,34(10):74-78.

[5] 國務院，國發[2006]31號. 國務院關于加強土地調控有關問題的通知[Z].

[6] 中國共產黨第十六屆中央委員會第六次會議通過. 中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決議[Z]. 2006-10-11.