新常態下我國綠色礦山建設面臨問題與解決途徑

楊俊鵬，戴華陽，張建偉

(1.中國礦業大學(北京)，北京 100083； 2.許昌學院，河南 許昌 461000；3.青島大學，山東 青島 266071)

新常態下我國綠色礦山建設面臨問題與解決途徑

楊俊鵬1,2，戴華陽1，張建偉3

(1.中國礦業大學(北京)，北京 100083； 2.許昌學院，河南 許昌 461000；3.青島大學，山東 青島 266071)

本文分析了當前我國新常態下經濟、法制、環境、社會等各方面的轉變和調整對礦業發展的影響，提出了建設綠色礦山、發展綠色礦業是我國礦業的唯一出路。當前我國綠色礦山建設面臨了創建的綠色礦山單位較少、綠色礦山標準體系不完善、配套支持政策不明確、管理職能部門不協調等問題，針對面臨的問題提出了三條解決途徑：①建立完善的國家級綠色礦山標準體系；②繼續推進綠色礦山的創建；③制定相應的財稅政策支持綠色礦山建設。

新常態；綠色礦山；綠色礦業;

自2010年開展國家級綠色礦山試點建設以來，在國土資源部的指導下，綠色礦山建設獲得極大的推動和成效，樹立了一批先進典型礦山，綠色礦山理念也已得到國內大多數礦山的認可。然而2014年以來，礦業形勢一直處于下行趨勢，國家對資源需求的增速全面回落，而綠色礦山建設投入相對較大，使得在礦業領域內出現了一些是否繼續建設綠色礦山的爭議。本文分析了目前我國新常態格局下發展綠色礦業的必要性，結合國家級綠色礦山創建現狀，研究當前綠色礦山建設所面臨的問題，指出了新常態下我國綠色礦山建設的重要途徑和建議。

1 新常態格局下發展綠色礦業的必要性

我國經濟、政治、環境、社會等各個領域在十八大以來均已發生了根本轉變和調整，國家已進入新常態下全面深化改革期，這必將對我國礦業發展帶來深遠的影響。我國新常態的內涵及其對礦業領域的影響具體表現在以下幾個方面。

在經濟方面，2014年中央經濟工作會議對經濟發展新常態的特征進行系統闡述，其主要是經濟增速放緩，并向追求增長質量轉變，我國也告別8%以上的高速增長階段[1]。這種轉變要求了我國礦業發展在未來需通過不斷科技創新，獲得先進的探、采、選、冶等技術，淘汰落后技術和產能，持續不斷地降低礦山生產成本和提高生產效率，同時通過不斷地挖掘和培育礦山企業新的增長點和增長動力，提高初級礦產品的附加值，實現礦產資源的高效循環開發利用。

在法制方面，黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，這就要求了政府公權力的運行逐步地規范化和制度化。這對礦業開發投資領域而言，將減少了行政干預、暗箱操作等不法行為，這反而促使了礦業領域的公平、公正、公開，市場化運作礦業開發建設。

在環境方面，2015年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》的總體要求是“全面促進資源節約利用，加大自然生態系統和環境保護力度，大力推進綠色發展、循環發展、低碳發展”，并部署“加快建立系統完整的生態文明制度體系，引導、規范和約束各類開發、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態環境”。明確我國礦業開發領域未來發展必須是低碳環保開發，資源高效綜合利用，同時也預示了未來礦業開發利用過程中環保成本也將不斷大幅提高。

在社會方面，中共中央辦公廳印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》提出“富強、民主、文明、和諧是國家層面的價值目標”，建立“利益協調機制、矛盾調處機制、權益保障機制，最大限度增進社會和諧”。這為礦業開發過程中如何正確處理礦地之間和礦山內部之間的矛盾指明了方向，即積極主動履行礦山社會責任，避免或盡可能降低礦山的開采生產活動對周邊社區生活的影響，建立與周邊社區協調機制，最終實現社區和諧共處。

綜合以上分析，我國經濟、法制、環境、社會等方面已經進入改革的攻堅期和深水區，在各個方面表現出來的新常態要求我國礦業必須堅持發展綠色礦業，建設綠色礦山。以前粗放式的開發、不計環境成本和不履行社會責任的建設方式只能是礦業開發的死路。當前我國各個領域呈現出了新常態，這種轉變已成為礦業發展綠色礦業和建設綠色礦山的倒逼機制，因此發展綠色礦業，建設綠色礦山是我國礦業在新常態下的唯一出路。

2 國家級綠色礦山建設現狀及面臨的問題

2.1 綠色礦山的建設目標與現實要求差距大

截至2015年末，我們國家評選出四批共661家國家級綠色礦山試點單位，其中第一批37家，第二批183家，第三批239家，第四批202家。2015年末，第一批和第二批國家級綠色礦山試點單位經過評估驗收，其中191家礦山企業通過驗收評估，獲得國家級綠色礦山，其中第一批35家，第二批156家。我國661家國家級綠色礦山試點單位涉及到石油及天然氣、煤炭、黑色金屬、有色金屬、黃金、化工、非金屬及建材等各類礦種，其分別為13家、237家、96家、118家、75家、59家、63家等(圖1)。除了上海和天津，它們遍及我國的山東、河北、內蒙古、河南、湖北等29個省、自治區和直轄市(圖2)。并建立了一批在資源利用、生態建設、科技創新、社區和諧等方面的典型國家級綠色礦山建設模式[2]，綠色礦山建設在全國已取得了初步成效。

目前我國綠色礦山的創建速度，相對于我國10萬多座礦山來說[3]，數量明顯偏少，距離全面建設和整體推進，還有較大差距。在當前新常態格局下，這種差距顯得尤為突兀，這就促使了進一步提高綠色礦山建設水平，加快實現《全國礦產資源規劃(2008～2015年)》的目標，并將綠色礦山建設向全面深層次地推進。

圖1 國家級綠色礦山試點單位的行業分類及數量

圖2 國家級綠色礦山在各省、自治區和直轄市的數量

2.2 國家級綠色礦山建設標準不完善

建立健全國家級綠色礦山標準體系，是為強化監督管理綠色礦山，推進我國礦產資源開發在綜合利用、節能減排、環境保護、土地復墾等方面的技術進步，引導和規范我國礦產資源開發與建設，同時也是我國制定針對綠色礦山建設的財稅政策的重要抓手。目前出臺的較為系統的國家級綠色礦山標準體系是由中國礦業聯合會發布的，即《國家級綠色礦山試點單位驗收評價指標及評分表》(中礦聯發〔2014〕38號)，該驗收評價指標包括10大類，35項指標，其中僅有開采回采率、選礦回收率、選煤數量效率、科技創新投入比例、能耗指標、選礦廢水重復利用率等6個定量化指標，并給出了最低標準，其余均為定性指標，沒有給出定量化的標準。目前綠色礦山建設缺少定量化指標的考核，也造成了當前難以獲得國家財稅政策的支持。而且在綠色礦山實際應用過程中表現較為宏觀，不具體，部分條件與我國目前礦山建設水平相當，或者是國家、社會、環境對礦山建設的基本要求，不具備更優更高性。因此，當前急需出臺國家級綠色礦山標準體系，指導或引導我國礦山向更高水平邁進。

2.3 國家配套系統專門支持綠色礦山建設的政策不明確和不完善

《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》(國土資發〔2010〕119號)中明確提出了通過“加大財政專項資金的支持力度，研究制定有利于綠色礦山建設的資源配置制度，逐步完善稅費等經濟政策等”，營造綠色礦山建設的良好環境[4]。

在財政專項資金支持方面，截至2015年底，國家級綠色礦山及其試點單位可以獲得國家財政專項資金包括如下幾個方面：危機礦山接替資源找礦專項資金、礦山地質環境恢復治理專項資金、礦產資源節約與綜合利用專項資金、國有冶金礦山企業發展專項資金等[5]。在資源配置方面，僅是《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》中提及在資源配置和礦業用地將給予綠色礦山企業政策傾斜。截止目前國家還未出臺具體相應的政策和實施辦法。在稅費優惠方面，目前頒布實施《企業所得稅法》、《企業所得稅法實施條例》、《財政部國家稅務總局關于調整完善資源綜合利用產品及勞務增值稅政策的通知》(財稅〔2011〕115號)等文件，在技術創新、綜合利用、節能減排、環境保護等方面稅費優惠與綠色礦山建設相關。

實施財稅政策和資源配置政策，可以鼓勵更多礦山企業參加綠色礦山建設，然而目前專門系統針對綠色礦山建設的國家配套支持政策還不明確和不完善，造成綠色礦山建設的激勵機制不完善，綠色礦山企業無法獲得比非綠色礦山企業在政策支持的優勢，在一定程度上消弱礦山企業開展綠色礦山建設的積極性。具體表現如下幾個方面。一是未設立專門支持綠色礦山建設的專項財政資金。目前綠色礦山建設可以獲得的財政支持資金，是對于綠色礦山建設某個方面進行資金激勵，造成了財政資金使用的碎片化，根據當前我國財政資金使用的政策，后續將很難獲得國家支持。而且這些財政資金非綠色礦山試點單位也可以申請獲得，而非綠色礦山試點單位僅是在某個方面進行投入，而綠色礦山試點單位是在綠色礦山建設的九個方面均進行了投入，卻未獲得優先財政支持的地位，導致財政資金激勵機制無法獲得最大化。二是未針對綠色礦山建設出臺具體資源優先配置的政策，使得國家級綠色礦山試點單位在申請礦業權方面沒有獲得優先地位，與在礦山建設過程中投入較少的非綠色礦山單位同臺競爭。三是稅收優惠政策還存在一些不足，未形成對綠色礦山鼓勵，而對非綠色礦山限制或是懲治的局面。例如：在資源綜合利用增值稅優惠范圍較少，僅僅特定綜合利用方式進行退稅；其次現行資源稅還未與資源回采率掛鉤，導致未對難采難選低品位礦石和綜合利用進行優惠；企業在所得稅在環境保護、節能減排等方面的優惠幅度較小，僅按照相關設備投資額度的10%遞減應納稅款，同時優惠范圍有限。綠色礦山建設涉及方面多，投入資金相對較大，僅僅是特定幾個方面和一般的稅費優惠，很難激勵礦山企業開展綠色礦山建設。

2.4 綠色礦山建設的相關職能部門協同機制不完善

按照《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》，各級國土資源行政主管部門是綠色礦山建設的指導部門，各級礦業協會為組織和技術支撐部門。例如國土資源部負責全國綠色礦山的指導工作，中國礦業聯合會負責全國綠色礦山組織和相關業務的支撐工作。雖然綠色礦山建設主體是礦山企業，但是在建設過程中還涉及到礦山所在的多個利益相關者，具體包括國土、環保、科技、安監、工信、稅務、民政、社會保障等職能部門，以及礦山所在地的村集體、農民等利益相關者。由于不同職能部門對綠色礦山建設的管理目標不同，而利益相關者對綠色礦山建設的訴求不一致，各方均是尋求各自權益的最大化，缺少各個相關方協調機制，共同推進綠色礦山的建設。

3 新常態下推動我國綠色礦山建設的重要途徑

3.1 制定國家級綠色礦山標準體系，規范我國綠色礦山經營管理

目前國家級綠色礦山標準與國家對綠色礦山要求還有一定差距，急需制定國家級綠色礦山的標準體系，分礦種分規模分區域提出各類綠色礦山建設標準，體現出礦種類型、礦山規模、地域差異等，同時并能系統地規劃我國整個綠色礦山建設結構，完整地表述出綠色礦山的各項建設內容，以及各個標準之間的關系和礦山行業內標準的全貌。

首先將我國礦業開發區進行區劃，考慮到我國地形地貌、氣候、生物等礦山開發的自然條件具有分帶特征和我國地區經濟社會發展不平衡，可將我國礦業開發區大致劃分7個大區，分別是東北區、華北區、東南區、西南區、中部區、西北干旱區、青藏高原區。分析各區劃單元的生物氣候條件、土地資源、水資源等以及社會經濟發展水平，確定每個區的環境承載能力以及相應的社會承載力，進而分區提出我國綠色礦山建設在節能減排、環境保護、土地復墾、社區和諧等方面的相應定量化標準。

其次將我國礦山按照礦種和規模進一步分類，目前我國礦種一般劃分7大類，分別是石油及天然氣、煤炭、黑色金屬、有色金屬、黃金、化工、非金屬及建材等，礦山開采規模劃分為3大類，分別是大型、中型和小型。針對不同礦種和不同規模的采選工藝和技術發展水平，統計分析661家國家級綠色礦山試點單位在礦產資源開發中的指標數據，同時結合國土資源部目前已出臺的分礦種 “三率”指標，分礦種和分規模確定我國綠色礦山建設在綜合利用、科技投入等方面的相應定量化標準。

其后針對礦山企業的規范管理和企業文化等方面，分析661家國家級綠色礦山試點單位的先進典型，總結歸納出不同礦種不同規模的礦山企業管理和文化建設模式，針對不同的建設模式提出不同的標準要求。

最后，我國綠色礦山標準體系還需反映出礦山的變化和發展趨勢，即標準是動態的，隨著經濟社會不斷發展，需不斷修訂，逐步提高。

3.2 繼續推進綠色礦山單位創建，實現我國綠色礦山總體格局

目前創建的國家級綠色礦山單位的數量與《全國礦產資源規劃(2008～2015年)》制定的目標有一定的差距，即“到2020年，綠色礦山格局基本建立”，這就要求在以下三個方面推動綠色礦山的建設。

其一，繼續推進國家級綠色礦山試點單位的創建，并積極推進省級和縣市級綠色礦山試點單位的創建。同時對目前661家國家級綠色礦山試點單位進行評估驗收，確立國家級綠色礦山的典型礦山和樣板礦山，探索出一批綠色礦山建設的模式化經驗和方法，便于在全國推廣和借鑒。

其二，開展綠色礦業建設示范區工作，以驗收確定的“國家級綠色礦山”為典型標桿礦山，輻射帶動周邊礦山，實現由點到面，整體推動我國綠色礦山建設。具體以縣域為單位，選擇原則為礦產資源儲量集中、礦山分布較多、礦山開發有序、采選技術先進、管理制度規范、當地政府高度重視等，從而建設一批布局合理、集約高效、生態優良、礦地和諧、區域經濟協調發展的綠色礦業建設示范區。

其三，建設綠色礦業集團，以企業內部管理推進綠色礦山建設。我國國有企業不僅對國民經濟發展和經濟安全起到重要作用，同時也擔負了重大政治、經濟和社會責任。特別是中央企業和部分地方國有企業，主導了產業發展和技術創新。在后續工作中，選擇一些擁有較多國家級綠色礦山試點單位，并主動擔當礦業綠色發展責任的國有礦業集團，建設綠色礦業集團。利用企業內部統一的管理制度，實現資源合理配置和新技術新方法共享，快速推進綠色礦山的建設。

在當前新常態環境下，以綠色礦山建設為契機，逐步推動我國礦業行業的增量提質。當務之急是以綠色礦山建設作為推動礦業領域的重組整合優化。一是依據現行法律法規，淘汰落后產能，關閉環境和能耗不達標的礦山；二是以市場為手段，不斷整合無法達標的綠色礦山，將礦產資源配置到愿意以綠色礦山為建設標準的礦山企業，做大做強區域骨干綠色礦山企業，促使區域產業的集中度不斷提高。新常態下，利用綠色礦山建設作為倒逼機制，促使礦山企業不斷地通過科技創新，開發和引進礦山在采、選、冶等方面先進技術，持續降低礦山生產成本，提高礦山生產效率，并逐步掌握領先世界的采、選、冶關鍵技術，同時謀劃初級礦產品的深加工，增加礦產品的附加值，促使礦山企業不斷做大、做強、做優，實現我國礦業的綠色轉型升級，早日實現綠色礦山新格局。

3.3 制定相應財稅政策支持綠色礦山建設，營造良好綠色礦山建設環境

國家財稅政策是具有引導、協調、激勵功能，制定專門針對綠色礦山建設的財稅政策，引導礦山企業自愿參加綠色礦山建設，本文針對綠色礦山建設內容，提出如下建議。

1)設立綠色礦山建設專項資金。該專項資金可以從國家財政一般預算中安排，也可以從國有資本經營預算中安排，鼓勵地方政府也設立省級綠色礦山建設專項資金，比如河北省專門出臺的《河北省綠色礦山建設工作實施意見》，明確了具體資金支持方案。同時加快制定綠色礦山建設標準體系，綠色礦山建設專項資金與綠色礦山建設標準體系相結合，對于達到并超過標準的礦山給予專項獎勵。

2)整合現有財政相關綠色發展支持資金。根據《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》(國發〔2015〕35號)精神，考慮將危機礦山接替資源找礦專項資金、礦山地質環境恢復治理專項資金、礦產資源節約與綜合利用專項資金、國有冶金礦山企業發展專項資金等資金優化整合，統籌使用，并明確以綠色礦山建設標準作為申請財政資金依據，制定專門優先用于綠色礦山建設或是向綠色礦山傾斜的財政政策和規定。綠色礦山建設專項資金

3)出臺并切實落實稅費方面的優惠政策。首先在資源稅方面，對于低于工業品位的礦石和難選礦石，建議出臺減免優惠政策，鼓勵礦山企業對貧、雜、難選礦產資源的開發和利用。其次，完善礦產資源綜合優惠稅收政策，具體有如下建議：其一明確企業享有優惠時限，即新技術和新工藝出現后，企業享有的優惠期限終止；其二建議定期及時對《優惠目錄》進行修訂，讓其引導礦山企業建設綠色礦山。最后在所得稅方面，完善企業所得稅在環境保護、節能節水、安全生產等設備采購優惠政策。目前設備購置目錄范圍有限，綠色礦山企業在環境保護、節能減排等方面的設備基本不在目錄范圍之內，因此建議根據綠色礦山建設標準，修訂完善所得稅優惠目錄。

4)在我國礦業開發過程中，生產的產品是初級原材料，生產過程沒有對礦產品增值，卻與制造業一樣繳納增值稅，無形增加了礦山企業的負擔[5]。建議進一步擴大礦產資源綜合利用產品及勞務增值稅優惠范圍，實時根據綠色礦山建設標準調整增值稅優惠目錄。

4 結論

新常態下我國經濟、法制、環境、社會等各個方面發生了深刻的變革，礦業領域必須堅持發展綠色礦業，建設綠色礦山。針對目前綠色礦山建設面臨的各項問題，本文提出如下解決途徑和建議。一是盡快建立分礦種、分規模、分區域的綠色礦山標準體系，系統指導我國綠色礦山建設。二是按照《全國礦產資源規劃(2008～2015年)》，推進綠色礦山單位、綠色礦業示范區和綠色礦業集團的創建。新常態下，利用綠色礦山建設作為倒逼機制，提高礦業領域的集中度和科技水平，實現礦業的綠色轉型。三是制定專門針對綠色礦山的財稅政策，營造良好的綠色礦山建設環境。

[1] 齊建國,王紅,彭緒庶,等.中國經濟新常態的內涵和形成機制[J].經濟縱橫,2015(3)：7-17.

[2] 栗欣.國家級綠色礦山模式研究[M].北京:地質出版社，2014.

[3] 朱訓.關于發展綠色礦業的幾個問題[J].中國礦業,2013,22(10)：1-6.

[4] 喬繁盛,栗欣.綠色礦山建設工作的進展與成效[J].中國礦業,2012,21(6)：54-56.

[5] 李奇明,楊樹旺,王來峰.我國綠色礦山鼓勵政策評析[J].中國國土資源經濟,2014,27(3)：52-55.

The problems and solution of the construction of green mine in the new normal

YANG Junpeng1,2,DAI Huayang1, ZHANG Jianwei3

(1.China University of Mining & Technology(Beijing), Beijing 100083, China; 2.Xuchang University, Xuchang 461000, China; 3.Qingdao University, Qingdao 266071, China)

This paper analyses the influences on development of the mining in the process of the changing and adjustment in economy, politics, society and environment, which suggests that constructing green mine and developing green mining is the only way to solve the problems in Chinese mining. At present, there are a lot of problems in the construction of green mine in China, such as a little green mines, an imperfect standard, imprecision supporting regulation, less coordinated between management departments and so forth. This paper put forward to solve the above problems: laying down perfect national green mine standard system; continuing to push the establishment of green mines; making the financial and taxation policies that support the construction of green mine.

the new normal; green mine; green mining; standard System

2016-05-30

楊俊鵬(1980-)，博士后，從事綠色礦山建設規劃、土地復墾等方面研究,E-mail: 20448649@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)01-0067-05