國際民航組織出版物的體系架構及制定特征研究

鮑夢瑤 李 迅

民用航空產業具有高度的國際化特征，為促進全世界民用航空安全、有序的發展，1944年成立了國際民航組織（International Civil Aviation Organization，ICAO），目前已有191個國家獲得國際民航組織成員國資格，該組織的使命及作用的核心之一是依據《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）的根本原則，制定和維護國際標準和建議措施（Standards and Recommended Practices，SARPs）及空中航行服務程序（Procedures for Air Navigation Services，PANS）。

國際民航組織作為國際民用航空標準制定組織，成立70 多年來，其出版的文件數量不斷增加，文件的組織和編排也不斷改進，并日臻成熟、自成體系。目前，該組織管理著貫穿《國際民用航空公約》19個附件的12 000多項標準和建議措施、 5個空中航行服務程序及相應的近千份指導材料，其為整個國際航空出版物體系理清框架，不但在國際民用航空標準統一化上起到了積極的推進作用，而且為國際航空法律秩序提供了強有力的保障；同時，在這些出版物的指導下，該組織有力地推動著國際民用航空的發展。

我國自1974年恢復參加國際民航組織活動，并于2004年當選成為一類理事國。近20年來，作為國際民航組織的創始國和一類理事國，我國航空運輸每年保持10%以上的速度發展。近年，我國民航也開始逐步重視并希望更多地參與到國際民航組織的標準制定、修訂和建議活動中。2010年國際民航組織第37屆大會，我國共提交12份工作文件（Working Paper，WP）和信息文件（Information Paper，IP），如《在國際航空可持續發展框架下應對全球氣候變化》（A37-WP/181）；2013年國際民航組織第38屆大會，我國共提交17份工作文件和信息文件，如《建議加強全球航空貨運保安的路線圖》（A38-WP/133）；2016年國際民航組織第39屆大會，中國共提交22份工作文件和信息文件，如《航空器駕駛員電子執照》（A39-WP/334）和《輕小型無人機運行和監管》（A39-WP/335）。盡管我國在大會上提交的工作文件（提案）數量逐步增加，但是由所提交的工作文件正式生成工作卡（Job Card）進而開展后續工作的較少，導致我國在國際民航標準制定/修訂領域方面的話語權較為有限。究其原因是：現階段我國民航對國際民航組織的出版物缺乏整體了解和客觀認識，尚不熟悉國際民航組織的標準制定/修訂規則及程序。為提升中國民航的影響力，我國亟需從國際民用航空標準的被動跟隨者向參與者、制定者、引導者轉變。

基于以上原因，根據在國際民航組織工作的實際經驗總結，本文對國際民航組織出版物類型、體系架構、以及附件和空中航行服務程序的制定/修訂流程進行闡述和剖析，并在此基礎上結合我國在國際民航組織第39屆大會上的提案給出典型案例和建議措施，旨在幫助國內了解國際民航組織的出版物現狀，有助于我國民航與國際民航組織建立完善的合作模式、更好的參與到國際民航組織的國際標準制定、修訂或建議活動中，逐步提升我國民航在國際民用航空標準領域的主導權和話語權。

1 國際民用航空組織的出版物類型

根據《國際民航組織出版物條例》（Doc 7231）第II條～第V條，出版物指本組織以印刷或電子形式發布的、帶有國際民航組織徽標的任何可銷售和不可銷售的材料，包括：

● 《國際民用航空公約》、公約各附件（包括理事會根據該公約通過的國際標準和建議措施），以及本組織出版或再版的其他國際航空文書；

● 文獻；

● 工作文件；

● 其他出版物。

其中，這里限定的“文獻”是一種被認為具有永久性質或對各成員國有特殊重要性的出版物，包括：記錄大會或理事會的行動文獻、理事會和空中航行委員會召開的會議的報告、就航空活動的特定方面提供指導和信息或促進統一采用國際標準和建議措施的手冊?！肮ぷ魑募笔且环N作為國際民航組織的會議的討論基礎或信息來源的出版物?！捌渌霭嫖铩卑ǎ和ǜ?、航圖、國際民航組織出版物目錄、國家級信件（State Letter）等。

2 國際民用航空組織的出版物體系架構

根據《國際民航組織出版物條例》（Doc 7231），經梳理國際民航組織的出版物體系架構如圖1所示，分為4個層級：

● 《國際民用航空公約》；

● 《國際民用航空公約》的附件（以下簡稱附件）；

● 空中航行服務程序（PANS）/ 地區補充程序（SUPPs）；

● 指導材料。

層級不同對應出版物的性質也有所不同，可能是國際標準和建議措施、具體操作程序或指導材料。需要指出：附件是《國際民用航空公約》（Doc7300）的附件，是實施《國際民用航空公約》所述原則的具體規定，國際民航組織以《國際民用航空公約》附件的形式制定了各種國際標準和建議措施。由于標準和建議措施屬于公共國際航空法律（Public International Air Low），故國際民航組織的準立法功能集中體現在根據《國際民用航空公約》第37條、第54條和第90條授權其理事會制定和修訂國際標準和建議措施?，F階段《國際民用航空公約》的附件有19份，如表1所示。

空中航行服務程序是是經理事會批準并建議各成員國采納和應用的文件，內含配合國際標準和建議措施的具體操作程序，是對附件具體規定的細化。就其性質而言，空中航行服務程序中的規定尚不成熟，故尚未達到可定為標準與建議措施的程度；且因其規定過于具體，故不宜納入附件?，F階段空中航行服務程序有5份，如表2所示。

地區補充程序是由國際民航組織理事會批準僅在ICAO各分支地區范圍內適用，其是為了滿足特定分支地區的特定要求而制定的程序方面的規定，并建議成員國在與他們相關的飛行情報區內實施。地區補充程序中的材料雖然與空中航行服務程序的材料相似，但該文件是載有關于地區適用的空中規則和空中交通服務、航空電信及氣象服務等各種具體的地區程序。目前僅頒布一份地區補充程序，即《地區補充程序》（Doc 7030）。

指導材料是除上述層級以外的出版物，包括技術手冊、空中航行規劃、通告（Cir）等。其中：技術手冊是為了補充國際標準和建議措施及空中航行服務程序并促進其執行而制定的，幫助各成員國具體實施的指導文件，如《適航性手冊》（Doc9760）?？罩泻叫幸巹澥菍H民航組織各空中航行地區的國際空中航行的設施和服務提出的詳細要求，如《全球空中航行計劃》（Doc 9750）。通告是對成員國有意義的專門資料，通常是基于所提供的統計資料做出的研究或說明，成員國提交的文件分析等，如《新型大飛機對無障礙物區的侵入：運行措施和航空研究》（Cir 301）。同時指出Doc僅是對出版物的一種編號，不代表出版物的實際性質。

表1 現階段《國際民用航空公約》的附件

表2 現階段空中航行服務程序

3 國際民用航空的附件和空中航行服務程序的制定

盡管國際民航組織的出版物類型多種多樣，在航行局的實際工作中，主要管理著《國際民用航空公約》的16份附件（除附件9、附件16和附件17）、5份空中航行服務程序及其相關指導文件的制定、修訂工作。以附件和空中航行服務程序的制定/修訂流程為例，如圖2所示。

通常，某事項（提案的來源）經一系列的需求分析、可行性論證后，會由特定的專家組編寫對制定/修訂附件或空中航行服務程序的行動提案或直接提交技術提案。在制定階段，專家組、秘書處、專業會議與航委會不斷迭代地對技術提案進行討論，從而形成初步審議。在審議階段，技術提案將會與各成員國、各國際組織進行征求意見，經秘書處匯總形成最終審議。在通過/公布階段，將上述提案形成建議理事會采納和應用的最終版本。對于空中航行服務程序，其經航委會批準后、經理事會主席代表理事會進行批準；對于附件，其經航委會建議在理事會會議上進行表決，當三分之二及以上票數通過時，由理事會將此種附件或附件的修正案分送各成員國，除非半數以上成員國向理事會表示反對，否則一般會在理事會送交各成員國3個月內或在理事會所規定的更長時期終止時生效。

需要指出：針對某一個提案所涉及的附件和/或空中航行服務程序的制定/修訂工作通常需要經歷2～7年。而制定階段往往耗時最長，需要經歷0～5年。期間，航委會需要組建專家組，該組對提案涉及的政策、技術、程序等進行研究并向航委會提出建議；且這一階段的研究工作只有通過了航委會初步審議才能進入到下一階段，整個過程耦合迭代。因此，加強對國際民航組織附件和空中航行服務程序制定階段的工作流程、接口部門的研究和了解，將有助于提高工作效率、縮短制定/修訂周期。在制定階段，需要工作組（Working Group）與航委會、秘書處（專業領域）、專家組進行協作，故附件和空中航行服務程序在制定階段的流程如圖3所示。

由圖3可見，其主線是：可能經大會、理事會、秘書處、成員國、各國際組織、地區組、會議協同或部分參與形成會議報告。其中航委會專家組形成的會議報告（Meeting Report）通常由秘書處（專業領域）負責審閱；地區組（如地區規劃和實施小組（PIRG）或地區航空安全組（RASG））提交的會議報告則往往因涉及更多內容，需由戰略和規劃工作組（Working Group on Strategic Review and Planning，WG/SRP）的主席參與審閱。WG/SRP的工作主要是辨識新的工作項并建議航委會批準工作卡或采用其他行動，同時負責審閱會議報告。

展開而言，如針對大會上某提案，通常由戰略和規劃工作組提出工作卡。期間，因航委會、WG/SRP、專家組對工作范圍和內容的討論，可能需要召開多次SRP會議。當這些討論達成共識后，在SRP末次會議上WG/SRP將形成的會議報告隨工作文件向理事會提交以報告草案，內容涉及：建議的后續工作（工作卡）和后續安排等。

航委會負責對工作卡進行批準，工作卡的批準實際上意味著工作卡中所述工作開展的批準。在后續的工作中，根據實際情況可對工作卡進行修訂，但工作卡的修訂同樣需要航委會進行批準。工作卡中涉及的工作內容由專家組與秘書處（專業領域）協同進行，當完成工作卡中約定的附件或空中航行服務程序修訂后，將形成的技術提案隨工作文件提交項目可交付成果工作組（Working Group on Programme Deliverables Production，WG/PDP）和委員會（Commission Groups，CGs）。WG/PDP的工作主要是對附件和空中航行服務程序中建議的修訂進行初步和最終審閱。CGs是經航委會主席委任、航委會中少數成員組成的特定領域技術小組，判斷工作組的工作成果是否符合工作卡中的任務目標、任務要求和預期結果。需要說明，該階段提交的工作文件編號規則為AN-WP/xxxx.PDP；隨后根據會議反饋（如有建議或意見），迭代的采用討論文件（Discussion Paper，DP）進行提交和討論。

當上述工作完成后，技術提案進入航委會初步審議階段，從而完成制定階段的耦合迭代過程。

4 典型案例

國際民航組織2016年9月第39屆大會上，我國提交了關于航空安全和空中航行標準化的《航空器駕駛員電子執照》（A39-WP/334）工作文件。這里限定的“航空器駕駛員電子執照”，是指航空器駕駛員執照副本（航空器駕駛員執照的電子版本），該副本以網絡化數字信息為基礎，由中國民用航空局飛行標準職能部門制作、核發并載有航空器駕駛員注冊和簽注信息。終端用戶可通過下載安裝相應應用程序（APP）的方式獲得其電子執照副本。

這份工作文件介紹了中國民用航空局即將實施的航空器駕駛員電子執照計劃，闡述本項計劃將確保航空器駕駛員執照信息準確、安全的同時，極大的方便持照人保存執照和即時更新執照相關簽注信息。該工作文件涉及附件1《人員執照的頒發》第5章第5.1.2條（第5章人員執照的規格 第5.1.2條材料：必須用優質紙張或其他合適的材料，包括塑料卡片在內，清楚地印上5.1.1.2 所列的各項內容）及其可能的修訂。同時，中國民用航空局通過這份工作文件提請大會：向各成員國介紹電子執照項目，必要時協助通知各成員國獲取該項目信息的途徑；鼓勵各成員國制定實施航空器駕駛員電子執照項目計劃；獲得成員國之間的電子執照雙邊、多邊互認，以防止境外運行例行檢查時可能出現的障礙和理解偏差。

與此同時，在第39屆大會上，阿根廷提交了《以電子格式頒發人員執照》（A39-WP/186）工作文件。該工作文件的目在于推動就實施人員執照頒發電子系統進行可行性分析。若該提案得到大會接受，則啟動相應的技術研究，最終詳細制定附件1的修訂提案從而對附件1關于核發、實施和批準電子執照的相關要求進行必要的修訂。

2016年10月，航空安全和空中航行標準化技術委員會同意將上述提案上報理事會。中國民用航空局飛標部門和國際民航組織航行局運行安全部門官員（如安全官員、適航與執照實施官員）于2017年3月組成工作組，在《航空器駕駛員電子執照》（A39-WP/334）工作文件的基礎上，對附件1關于實施電子執照和可能涉及的指導文件（如《建立與管理國家人員執照頒發系統的程序手冊》）（Doc9379）的影響和修訂進行可行性分析。目前，該部分工作處于圖2所示“行動提案”環節，將進入到制定階段。因此，可基于對附件制定階段流程的研究梳理，明確工作節點和工作接口，有助于該工作組后續附件修訂工作，更好的推動全球航空器駕駛員資質管理的數字化進程。

由此可見，圖2和圖3所示的每一步工作環節都來之不易，需要各部門、各工作組經過不斷的迭代論證，以保證協調一致的全球民用航空標準化。

5 結束語

國際民航組織作為國際民用航空標準制定組織，自1944年成立以來，其出版的文件數量不斷增加并自成體系。目前，國際民航組織管理著貫穿《國際民用航空公約》19個附件的12 000多項標準和建議措施、5個空中航行服務程序及相應的近千份指導材料，這些出版物提供了世界范圍空中航行設施與服務職能和性能要求方面的標準化，并有力地推動著國際民用航空的發展。

國際民用航空組織的出版物包括4種類型：《國際民用航空公約》、公約各附件），以及本組織出版或再版的其他國際航空文書、文獻、工作文件、其他出版物。國際民用航空組織的出版物體系架構分為4個層級：《國際民用航空公約》；《國際民用航空公約》的附件；空中航行服務程序/ 地區補充程序；指導材料。

隨著國際民航業的不斷發展，許多內容順應最新發展和創新不斷演變，國際民用航空的附件和空中航行服務程序的制定/修訂對國際民航組織各成員國及其他利害攸關方至關重要。研究可見，該制定/修訂遵循一個結構分明、透明和分為多個階段的過程，牽涉到組織內部或與國際民航組織密切相關的許多技術機構和非技術機構，且歷時時間較長。

在我國民航運輸業務高速發展同時，理清國際民用航空組織的出版物類型和體系架構，熟悉國際民航組織公約的附件和空中航行服務程序的制定/修訂流程，把握制定/修訂流程中的關鍵環節、工作接口、時間節點，有助于我國民航與國際民航組織建立完善的合作模式、提高工作效率，更好的參與到國際民航組織的國際標準制定、修訂和建議活動中，對我國在國際民航標準領域提升主導權和話語權具有一定的指導和借鑒意義。

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