論我國反腐敗機構的整合與完善

劉夏

摘要：當前，我國反腐敗機構存在力量分散、職能交叉、監督體制不完善、職能較為單一、缺乏有效監督與制約等缺陷，亟待加以改革與完善。為此，國家以監察體制改革為突破，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，擬成立新的反腐敗機構——監察委員會。監察委員會應獨立于行政機關，只對人民代表大會負責；實行垂直管理模式；具有相對獨立的選人權和用人權；廣泛擁有監督、調查、處置、預防、教育等權力；建立完善的內外部監督機制。

關鍵詞：監察體制改革；反腐敗機構；監察委員會；法治反腐

中圖分類號：D6309文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）02-0004-05

黨的十八屆六中全會明確指出，落實全面從嚴治黨戰略部署和深化國家監察體制改革的決策部署，構建權威高效的國家監察體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。在這一背景下，國家選擇在北京、山西、浙江三省市開展監察委員會試點工作。王岐山指出，監察委員會實質上是反腐敗機構，整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量。[1]由此可見，我國的反腐敗機構也將面臨重大調整，新成立的監察委員會將成為我國今后的主要反腐敗機構。國家為何要對現有的反腐敗機構設置進行改革？監察委員會應當具有哪些職能，在今后的反腐敗斗爭中發揮何種作用？本文將主要圍繞上述問題展開討論。

一、改革背景：我國反腐敗機構的現狀分析

國家開展監察體制改革、整合成立監察委員會的重要原因之一在于當前我國的反腐敗機構設置存在缺陷，已經不能適應新的反腐形勢要求。當前，我國反腐敗機構主要包括黨的紀檢機關、監察機關、檢察院與預防腐敗局等部門，雖然反腐敗斗爭取得了顯著成績，但在實踐運作中其仍存在缺乏獨立性、權威性、制約性和透明性等不足，已成為制約我國反腐敗斗爭進一步深入開展的瓶頸，亟待加以改善。具體而言，問題主要包括以下四方面：

（一）反腐敗機構力量分散、職能交叉

當前，我國的反腐敗機構隸屬于黨、政、司法等不同系統，缺少一個強有力的領導、組織與協調機構。這種“一攬子”式的機構設置模式容易導致職能交叉重疊、組織協調困難、人員組成不穩、反腐力量分散、辦案周期較長、辦案成本高昂等弊端。盡管聯合辦案與案件移送機制能夠在一定程度上克服這些弊端，但因為實踐中的操作與銜接不力，并沒有達到預期效果，甚至存在發現問題不予追究的漏洞。例如，由于反向移送程序并不健全，檢察機關在發現行為人雖然違紀、違法但尚未構成犯罪之后，可能會認為自己的工作已經完成，就不再把違法線索與相關材料移送給監察機關，從而使行為人得以逃脫政紀與法律的追究。為此，有必要建立起一個名正言順、有權威、能夠獨立行使職權，并真正起到統攬作用的綜合性的專職反腐敗機構，并賦予其廣泛的權力，集中力量投入反腐工作之中。

（二）反腐敗機構的監督體制不完善

當前，我國反腐敗機構的監督體制存在較大問題，導致監督者往往受制于被監督者，監督工作難以開展——只能對下級監督，不易對同級監督，更難以對上級進行監督。以行政監察機關為例，根據法律規定，縣級以上地方各級人民政府監察機關對本級人民政府各部門及其公務員、下一級人民政府及其領導人員實施監察。但在我國當前的政治體制下，監察機關在對同級單位進行監督時存在較大的掣肘，作為監管機關領導之一的本級政府經常介入干預，導致平行監督形同虛設。即使是對下級的垂直監督，受監督區域或空間的限制，上下級監察機關之間實際上存在信息不對稱、溝通不順暢的問題，通常只能以事后補救為主，事前預防為輔。這就極大地削弱了監督機構的威懾力，更難以做到防范于未然。[2]

（三）反腐敗機構的職能較為單一

目前，我國反腐敗機構的職能設置與履行方面存在重懲治、輕預防的問題。雖然反腐敗機構并不缺少預防腐敗的職能，但在現實中的操作卻不盡如人意，遠未達到預期的效果。例如，盡管腐敗行為的預防工作是紀檢監察機關的重要機能之一，但他們多以對問題的嚴肅整改為主、持之以恒的教育或督促為輔。再如，雖然國家預防腐敗局是我國預防腐敗的專門機構，負責協調各部門預防腐敗的力量，旨在形成預防腐敗的整體合力，但令人遺憾的是，其只負責組織協調、綜合規劃，既沒有監督權力，也不參與具體案件，在預防腐敗中的處境十分尷尬。[3]落實到具體的預防工作中，我國預防腐敗工作的主要開展模式是社會化預防模式。不可否認，這種“全民普法”式的預防措施從長遠來看無疑能夠改善社會風氣與國民意識，從源頭上遏制腐敗行為的滋生。但從整體來看，這些措施大多具有臨時性、運動式的特點，不少屬于蜻蜓點水、就事論事，得不到長效機制的保障，勢必會在短暫的喧囂后復歸于平靜。再如，反腐倡廉宣傳教育缺乏點面結合的有效整合機制，表面上看似聲勢浩大，實則使理當成為重點教育對象的領導干部成為教育的盲點和薄弱點，致使反腐倡廉宣傳教育淪為走過場。[4]

（四）反腐敗機構缺乏有效監督與制約

在實踐中，我國對反腐敗機構的監督主要停留在內部監督層面，容易使監督權的行使受到極大干擾。對于外部監督機制，我國有關人大監督的相關法律規定非常分散，缺乏對人大行使監督權的權限、方式和程序等明確的制度化、規范化和細則化的規定。例如，人大只能靠聽取法院、檢察院工作報告的方式，來了解和監督司法機關的反腐敗工作情況，這就難以充分發揮其對反腐敗工作的監督職能。此外，當前的新聞審查制度也阻礙了網絡對反腐敗機構的監督，黨政機關權力干預、限制采訪的情況并不罕見。[5] 普通群眾對反腐敗機構進行監督的意識也較為薄弱，參與監督的渠道不夠通暢，甚至還存在著被打擊、被報復的擔憂。

綜上所述，當前我國的反腐敗機構雖已較為系統、完備，并在反腐敗斗爭中發揮了重要作用，但在機構設置、地位、職責履行與監督制約方面存在的問題已成為我國反腐事業縱深發展的阻礙?；谶@一原因，國家通過監察體制改革對反腐敗機構進行整合與完善，以設立監察委員會的方式克服上述缺陷，推動我國反腐斗爭的深入開展。

二、改革路徑：以監察體制改革為突破

為推動我國反腐敗機構的改革與完善，無論普通民眾、專家學者還是機關機構工作人員，都圍繞著在新時期如何構建我國反腐敗機構這一主題積極建言獻策，提出了很多富有建設性的意見和建議，如“國家廉政總署”說、[6]“國家防治腐敗院”說、[2]“最高人民廉政院”說、[7]“國家反腐敗委員會”說、[8]多機構說，[9]等等。在眾多改革路徑中，為何國家最終選擇以監察體制改革為突破口，以整合后的監察委員會作為主要的反腐敗機構？筆者認為，可以主要從以下幾個層面展開考量：

（一）整合完善優于推倒重來

把改革的力度與社會可承受的程度統一起來，構建與我國經濟、政治制度和社會發展水平相適應，與我國歷史和文化傳統相協調的反腐敗機構設置模式，乃是反腐敗機構改革與完善的指導性原則。在當前的時代背景下，反腐敗機構改革的核心方向應當是集中化而非分散化。另起爐灶、推倒重來的工作量十分浩大，不但會花費巨大的人力、物力和財力，成本與操作難度也很大，還違背了國家機構設置精簡、效能的原則。因此，沒有必要在現有反腐敗機構體系之外，再重新設立其他的反腐敗機構，只需要對現有機構進行合理的完善即可。

（二）集中式體系優于分散式結構

在對反腐敗機構進行改革而非新設的前提下，應當將部分機構進行職能整合，還是分別予以完善？當前，世界各國關于反腐敗機構的設置體系，主要表現為分散式與集中式。與分散式的反腐敗機構相比，集中式的專職反腐敗機構的優點更為明顯，主要表現為：首先，具有較強的政治地位與權威性，被法律廣泛賦予了預防、調查、懲處腐敗行為的權力，便于實踐中的工作開展。其次，具有較高的獨立性，可以有效排除各種行政權力的干預，更好地發揮監督作用。再次，有利于反腐責任的進一步明確和落實。最后，可以對一國的反腐戰略進行通盤考慮，更好地集中力量、整合資源開展反腐工作。至于該模式存在的如何進行有效制約、可能專業性不足的問題，完全可以通過監督機制的完善、專業人員的任用等方式予以解決。[10]在我國反腐敗機構職能分散與分工復雜的背景下，結合我國的政治經濟體制，對兼職的反腐敗機構進行整合，成立專職的反腐敗機構可謂是最合理、穩妥的做法。

（三）監察機關的獨有優勢

在對現有反腐敗機構進行整合時，需要直面以監察機關為主體，還是以檢察機關為主體的難題——究竟應當將監察機關的反腐力量并入檢察系統，還是將檢察機關的反腐力量并入監察系統？筆者認為，與檢察機關相比，以監察機關為主體整合各方工作力量的優勢主要在于：首先，能夠更好地堅持黨的領導。監察機關與黨的紀檢機關在監督對象上有較大重合，具有較為悠久的相互配合、密切合作甚至合署辦公的傳統。由與紀委合署辦公的監察機關主導反腐敗斗爭更能加強黨對反腐敗工作的統一領導，優化黨政關系，并將黨紀與國法有機地結合起來，是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措，具有現實的合理性。[11]這種“政黨主導共治型”的腐敗治理結構，能夠實現政黨反腐和國家反腐兩種治理模式在價值取向、制度安排和行動方向上的“無縫隙對接”。當然，堅持黨的領導并不意味著黨對反腐敗機構的具體工作都要面面俱到、事無巨細地進行干預與指導，而是對我國反腐敗斗爭的基本方針政策進行定調與把握，從宏觀層面對反腐敗機構的工作進行組織與協調。紀委的監督也應當從對“權力行使過程”進行監督逐步轉向對“權力監管過程”進行監督。其次，可以避免權力監督與制約的缺陷。按照我國刑事案件偵查權、公訴權、審判權相互配合、相互制約的原則，將腐敗犯罪的偵查權歸屬于監察機關應當是更加科學合理的做法。這樣一來，由獨立的反腐敗機構負責對涉嫌腐敗犯罪的行為人進行偵查，檢察院負責批捕與提起公訴，法院負責審判，彼此之間能夠形成一種較為穩定的監督與制衡關系。較之當前檢察院全權負責腐敗犯罪的偵查與起訴這種“一家獨大”“同體監督”的局面，該模式可以有效實現偵、控分離，避免同一機關內部相互制約所可能引發不利于保護當事人的合法權益、不利于保證刑事訴訟公平公正與合法性的弊端，提高腐敗犯罪偵辦的透明度與司法反腐的公信力。再次，能夠更有效地預防腐敗行為。根據國際知名反腐敗專家杰瑞米·波普的觀點，過于依賴對腐敗進行懲治，而沒有培養反腐敗機構有效預防腐敗的能力；忽視消除腐敗的機會，依賴對腐敗行為進行事后懲治而不是事前預防，進而導致腐敗水平并未降低是反腐敗機構失敗的兩個重要原因。[12]141因此，有效地預防腐敗是影響反腐斗爭成敗的重要因素，也是反腐敗機構的重要職能。檢察機關雖能發揮預防職務犯罪的功能，但作用范圍有限，且更偏重于對腐敗行為的事后懲處，難以在日常工作中進行持續的監督與教育。相對而言，監察機關在實踐中積累了豐富的預防腐敗經驗，能夠通過監督權力運行、反腐倡廉制度建設等途徑，更好地從源頭上預防腐敗。因此，通過監察體制改革，可以進一步提升監察機關預防腐敗的能力與功效，構筑好拒腐防變的第一道防線。

三、改革建議：監察委員會的具體設計

在明確了我國當前反腐敗機構存在的主要缺陷，以及進行監察體制改革、設立監察委員會的理由與意義之后，接下來就要解決監察委員會的具體設計問題。根據中央精神，并結合前文對我國反腐敗機構存在缺陷與改進路徑的討論，筆者對監察委員會的組織結構、管理模式、人事安排、職責范圍、監督制約等方面提出下列建議：

（一）組織結構

只有具備政治上的權威性，反腐敗機構才能夠不屈從于任何部門或個人的不當干預或掣肘，不懼怕任何違法亂紀的利益集團，[13]從而不偏不倚地獨立行使反腐職權。在我國當前的政治體制下，作為組織結構的基礎因素，機構地位的高低會直接影響其權力的有效行使。亦即：反腐敗機構的政治地位與行政級別將直接與其權威性相掛鉤。全國性反腐敗機構直接負責的個人或機構地位越高、獨立性越強，反腐敗機構所開展的工作就越具有權威性。目前，監察機關屬于國務院的組成部門之一，級別為正部級，其地位并不高于其他部委，更無力約束最高行政長官。此外，由行政機關去監督行政機關，無疑使監察機關同時扮演了運動員與裁判員的雙重角色，更多淪為國家行政機構中的內部監督部門，監督的有效性和公信力都可能受到質疑。

縱觀國外發達國家或地區，反腐敗機構主要官員的級別要高于其他部門相同職位官員，只對最高權力機關或最高領導人負責，能夠起到“以權勢威懾權力”的效果。例如，英國反腐機關的總檢察長直接對議會負責；新加坡的反貪污調查局直屬于內閣總理的領導；美國總檢察署雖設立在司法部，卻由部長兼任總檢察長，并且獨立檢察官有權直接向議會報告案情和提供彈劾案情。[14]因此，應當提升監察委員會的級別和地位，并使其從行政機關中獨立出來，且作為行使國家監察職能的專責機關，只對權力機關——人民代表大會負責。在全國層面，應當形成“一府一委兩院”的新體制格局，明確“中華人民共和國監察委員會”為獨立的副國級單位，直接向全國人民代表大會負責并匯報工作，是我國的最高反腐敗機構，統一領導和指揮全國反腐敗工作。在地方層面，縣級以上地方人民政府應設立相應的監察委員會，與同級人大、政府、法院、檢察院相平行。

（二）管理模式

反腐敗機構的獨立性是其開展反腐敗工作的關鍵所在。由于反腐敗是對既得利益階層潛在或現實利益的剝奪，注定會受到該階層的強烈反對，甚至會引發激烈的政治權力斗爭。因此，倘若沒有獨立性作為保障，反腐敗機構就很容易受到各方面力量的阻撓，非但很多案件難以繼續查辦下去，甚至自身都將淪為政治斗爭的工具，以“反腐”之名達到排除異己的目的。為減少利益集團和地方政府的阻撓，避免受到地方保護主義的橫加干涉，監察委員會系統應實行國家監察委員會垂直管理的領導體制，上下自成體系，人、財、物由上級部門統一管理，各級監察委員會的經費統一納入中央財政預算，完全與地方財政脫離關系。這一模式組織結構嚴密，層級關系簡單，便于統一指揮和統一行動，有利于提高工作質量和工作效率。[13]

（三）人事安排

如果行政機關能夠在任命反腐敗機構領導人方面為所欲為，反腐敗機構的工作人員就會有因為其正常的職務行為而被無端降級、撤職或解聘的風險，從而影響其工作的積極性，而反腐敗機構的工作實效以及公眾對其的信任也會即刻喪失。[12]144因此，整合后的監察委員會應當擁有相對獨立的選人權和用人權，不能受到其他行政機關的干涉，其人員的任免應由對應級別的人民代表大會選舉或任免，對人大負責并報告工作。如國家監察委員會主任（委員長）應由全國人民代表大會選舉和任免，而不應向國務院各部部長那樣，經過國務院總理的提名決定人選；地方各級監察委員會主任（委員長）也應由地方各級人民代表大會選舉和罷免。其他工作人員則由主任（委員長）提請本級人民代表大會常務委員會任免。

具體到機構的人事編制與安排方面，監察委員會的工作人員應當由公務員、司法人員與其他專業人員（如非公務員編制的高級會計、審計人員等專業技術人員）組成。其中，監察委員會的正副職負責人不得再兼任政府的其他職務，以杜絕各種領導關系的干涉與牽絆。[15]此外，還應為監察委員會的高級工作人員設置不同于國家機關領導人選舉的任期制，在任期內如無重大失職或犯罪行為，就不得調離或罷免。

（四）職責范圍

除了提高反腐敗機構的政治地位之外，反腐敗機構被依法賦予的權力越大，其權威性自然也就越高。因此，在反腐敗機構的具體權限上，要賦予其執行工作任務所需要的充足資源和充分權力。筆者認為，在構建反腐敗機構的職能時，必須堅持懲防結合、預防為主的方針和執法、預防、教育“三管齊下”的工作模式。這既符合治理腐敗犯罪的實際規律，也符合我國反腐戰略的基本要求，還符合國際反腐斗爭的發展趨勢。而根據中央精神，監察委員會將整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量。這樣一來，國家預防腐敗局的基本職能就被監察委員會行使，檢察機關也不再負責貪污賄賂犯罪、職務犯罪等案件的偵查工作?，F有的反腐敗機構都讓渡出自己的部分權力，可避免職責不清、資源浪費，而監察委員會也能更有效地集中人力物力開展反腐敗工作。具體而言，其應當擁有以下權力：

1監督。對國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題進行監督和檢查是監察機關的重要職責之一。整合后的監察委員會理應對該權力予以保留和延續，但為了更好適應反腐新形勢的要求，應當將監督范圍由公務員擴大到人大、政協、檢察院、法院中所有履行公務的公職人員、科教文衛體機構的工作人員（如公立醫院醫生、公立大學老師）以及國有企業的管理人員。監督手段既包括被動監督，如受理對腐敗案件的控告、檢舉；也包括主動監督，如對于腐敗犯罪的高發、頻發領域，應采取積極介入的方式，定期進行實地巡視，查找并糾正其工作中存在的腐敗苗頭。

2調查。監察委員會在保留對違反行政紀律行為進行調查處理的權力之外，還應基于整合檢察機關的反貪力量而擁有對腐敗刑事案件的偵查權。具體而言，監察委員會在調查涉嫌腐敗案件時應具有以下權力：對涉嫌腐敗案件舉報信息的調查價值做出判斷，并決定是否啟動調查的權力；對涉嫌腐敗人員或機構進行調查，包括審計銀行帳目、扣留及審查商務和私人檔案，要求嫌疑人提供其資產、收入及支出的詳細資料等權力；對涉嫌貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪的案件進行立案與偵查的權力。需要強調的是，享有對腐敗案件的偵查權對于監察委員會而言具有非常重要的意義。一旦具有獨立的偵查權，監察委員會就可以摒棄在當前飽受詬病、有違偵查法治主義和民主法治建設之嫌的“雙規”“兩指”措施，從而使權力的行使更加法治化與透明化。至于是否賦予監察委員會以特殊偵查權，由于這些偵查手段的行使必然伴隨著侵害人權的風險，故必須取決于對監察委員會的外部和內部制約機制是否嚴密、到位。[16]

此外還需強調的是，在監察委員會的調查部門中，不宜將違紀、違法調查權與刑事偵查權分立，而應予以資源整合，賦予各紀檢監察室以完整的案件調查權與偵查權，以免將先前紀檢監察與檢察機關力量分散和橫向溝通的成本轉移到監察委員會內部。這是因為犯罪案件必然伴隨著違紀、違法行為，很難說哪些證據僅屬于行為人違紀、違法的證據，哪些僅屬于行為人犯罪的證據。在案件事實與證據大量重合的情況下，分工調查將會浪費資源，影響效率。調查只是查明是否存在違紀、違法或犯罪事實，最終應當對行為人如何懲處則由審理或審判機關決定，而不應由調查機關先行過濾。

3處置。調查結束后，調查部門應將收集到的證據材料等一并提交給相關部門，由其進行審查后作出進一步的處理意見。根據調查結果與案件定性，監察委員會對實施腐敗行為的監察對象應當具有下列處置權：第一，腐敗行為違法但尚未構成犯罪的，應依法給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分。第二，腐敗行為涉嫌構成犯罪的，應當移送檢察機關審查起訴，追究刑事責任。

4預防。預防并不只是規定法律文本最后面部分的簡單一行字，相反，腐敗預防（包括社區教育與提高公眾對腐敗問題的關注程度）應當是反腐敗機構的一項核心工作。[12]140實踐也早已證明：預防腐敗和懲治腐敗結合的狀況決定著反腐敗的整體成效。甚至在某種程度上，預防腐敗比懲治腐敗更為重要，能夠從源頭上遏制腐敗的滋生與蔓延。因此，我們不能使預防和教育流于形式，而應設立以專門預防腐敗機構進行的針對性強、專業化程度高的腐敗預防工作為主，以一般預防腐敗機構進行的教育、宣傳等工作為輔的腐敗預防模式。具體而言，應當從制度上進行預防，而不是運動式預防；事前針對特定腐敗犯罪的發案特點進行預防，而不是事后才針對可能再次發生腐敗案件采取“亡羊補牢”式的預防措施。為此，監察委員會應當建立起完善的腐敗審查機制，嚴格審查政府機構、事業單位、社會公共團體的工作規范流程及程序，對可能誘發貪腐案件的環節提出修改與完善意見，增加其預防尋租、權力濫用、腐敗的機制性要素，以減少發生腐敗行為的可能性。組織力量積極探索、參與和推動政務信息公開、政府采購、產權交易、官員財產申報、工程建設、招標投標等領域的預防腐敗制度建設。

5教育。為了凈化社會風氣、營造良好的反貪氛圍，監察委員會應當通過新聞媒體、社區宣傳、課堂教育等方式積極開展廉政教育，使廉潔拒腐的觀念深入人心，爭取與鼓勵公眾支持打擊貪污。提高基層民眾的反腐敗意識是鍛造反腐改革的政治決心的起點。一旦社會大眾的反腐意識得到了大幅提升，使得抵制腐敗成為了社會的道德底線，就會從根本上降低腐敗發生的幾率。如果整個社會沒有形成反腐敗的共識，反腐機構就將如無源之水，失去反腐工作方向和價值目標。[17]在開展教育工作時，還需選取重點，并根據不同對象的特點采取不同的方法與措施，走向專業化，提高針對性。例如，應當注重對國有企業主管人員廉政意識的教育培訓，加深其對腐敗的認識以及提升其應對腐敗環境能力，從而降低其實施行賄、職務侵占、貪污等違法犯罪行為的風險。再如，應當將青少年作為重點教育人群，將廉潔教育納入中小學課堂，通過開展一系列生動活潑的活動，努力營造廉潔的社會氛圍，使青少年從小樹立廉潔的觀念和信念。而這勢必會對我國未來的廉政工作和反腐敗斗爭產生深遠的影響。

6國際合作。隨著當前全球一體化進程的日新月異與腐敗犯罪跨國化、國際化趨勢的不斷增強，懲治腐敗犯罪已成為各國政府共同面臨的重大課題，我國反腐敗機構的國際合作也亟待加強。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出要“加強反腐敗國際合作，加大海外追贓追逃、遣返引渡力度”，因此，國家監察委員會還應設置獨立的國際合作部門，具體負責反腐敗執法、教育等領域的國際合作與協調問題，加大國際追逃追贓力度，努力形成打擊跨國腐敗犯罪的國際合力。

（五）監督制約

由于反腐敗機構是懲治腐敗行為的最后一道防線，其工作人員肩負著維護正義的神圣使命和重大責任，如果這些人自己濫用職權，或實施了腐敗行為，則勢必使廣大人民群眾對反腐機構的信任蕩然無存，直接影響到黨和政府的權威性，甚至導致反腐倡廉行動失效。因此，有必要對反腐敗機構建立起完善的內外部監督與制約機制，絕不能使監督權成為滋生腐敗問題的土壤。就內部監督與制約而言，監察委員會內部可效仿香港廉政公署的L組，建立內控機制，專門對反腐敗機構內部人員的工作進行調查與監察，并對違紀者予以內部行政或紀律處分。監察委員會的工作人員涉嫌腐敗犯罪者，應毫不留情地對之進行偵查取證。除了執法監督之外，還可以設立道德委員會，要求內部工作人員恪守最高的誠信水平，通過對其產生巨大的道德壓力，從而強化職業倫理。[18]

在外部監督與制約上，應當考慮人大監督、司法監督、媒體監督與社會監督。在人大監督方面，監察委員會要向同級人民代表大會匯報工作并接受監督。就司法監督而言，由于監察委員會只擁有偵查權，而對腐敗犯罪的起訴權和審判權仍然分別保留在檢察院的公訴機關與法院，故二者能夠在正常的反腐敗犯罪司法程序中對反腐敗機構的工作進行制衡。對于監察委員會提出的逮捕申請，檢察院經審查認為不符合逮捕條件的，應當不予批捕；對于監察委員會移送的案件，檢察院經審查認為不構成犯罪的，應當不予起訴。監察委員會對檢察院的相關決定存在異議的，也能夠通過相關渠道提出意見。此外，作為我國法律監督機關的人民檢察院，也應當對監察委員會工作人員所可能涉嫌的濫用職權、玩忽職守等問題進行調查與監督。

除了黨政機關的監督與制約之外，反腐敗機構的運行還離不開廣大人民群眾，特別是新聞媒體的監督。在當今這個信息無比發達的社會，媒體的監督能夠發揮出舉足輕重的作用，甚至被稱為與立法、司法、行政并立的“第四權力”。因此，我們應當對當前的部分新聞審批制度進行適當調整，放寬對媒體履行輿論監督機能的限制，從而更好發揮其在反腐敗斗爭中的監督作用，不斷加強反腐敗機構對公眾的問責性。此外，還應當充分發揮人民群眾的力量，通過反腐敗機構運行流程與處理事項的透明化，如定期公布反腐敗報告等方式，使大家能夠在充分了解的基礎上對公權力進行監督。要使普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑，應設置相應的監察委員會投訴委員會，負責監察、復檢所有涉及監察委員會及人員的投訴，并提供信訪、電話、信件、網絡、社交媒體等多種通暢的表達意見渠道。如果社會公眾或單位對監察委員會的工作常規及程序有任何不滿、投訴或檢舉意見的，均可通過這些途徑上報給監察委員會的監督機構進行監察或復檢，并得到及時的回應。當然，必須對監督、舉報的公民身份信息進行嚴格保密，以消除打擊報復之虞。

四、余論

當前，我國的反腐敗工作正處于由“人治反腐”“運動式反腐”向“法治反腐”轉型的關鍵時期。在人治反腐中，少數關鍵領導的意志能夠直接決定反腐敗斗爭的強度與力度——領導人的反腐決心越大，反腐機構的地位就越高，查處案件的力度就越大，反之亦然。盡管領導人的重視程度和政治決心是影響反腐成敗的核心要素，但這種依靠個人地位與威望推進反腐斗爭開展的模式缺陷也十分明顯，缺乏持續性與穩定性。一旦領導人卸任或轉移工作重心，反腐敗機構的地位就會發生變化。因此，用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行的法治反腐才是我們的必然選擇。監察體制改革以及監察委員會的設立，是對中紀委巡視組這種非制度化反腐模式的進一步創新與完善。通過試點先行與法律修改，在法律框架內賦予監察委員會較高的級別與地位，將我國的監察體制由權力邏輯轉變為法治邏輯，并以法律形式保障其權威性與工作的深入開展，正體現出法治反腐的價值內涵。相信隨著改革的持續深入，我國的法治建設與反腐敗斗爭必將取得新的更大成就。

參考文獻：

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