自貿試驗區海關防范走私監管
——以福建省為例

樂 昀

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350000)

自貿試驗區海關防范走私監管
——以福建省為例

樂 昀

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350000)

近幾年走私瀕危野生動植物活動仍然頻發，而福建自貿試驗區的設立，在使自貿試驗區貿易更加便利化的同時，也會給走私不法分子可乘之機?，F階段福建自貿實驗區處于起步階段，海關監管模式相應的也處于發展摸索階段，存在錯位缺位的問題。海關監管作為出入境秩序的正面監管，它的力量與作用直接影響走私違法行為，如果海關監管能夠完善地達到監管效果，就能夠有力地打擊走私違法行為。

福建自貿試驗區；防范走私；海關監管

一、福建自貿試驗區海關監管在防范走私方面的問題

近幾年走私活動雖然相較于上世紀 80年代減少很多，但走私活動仍然頻發。以廈門海關為例，據相關數據顯示，廈門海關緝私部門在2006—2013年共查獲走私瀕危物種及其制品走私案件 93起[1]。2015年廈門海關官網中新聞公布出來的兩起案件分別是：2015年8月廈門海關隸屬高崎機場海關日前查獲的182個網紋蟒蛇膽，2015年3月廈門海關隸屬高崎機場海關日前查獲的54件象牙制品。

實行簡化創新的海關監管模式的自貿試驗區設立后，在使自貿試驗區貿易更加便利化的同時，也會給走私不法分子可乘之機。另一方面，現階段福建自貿實驗區處于起步階段，海關監管模式存在錯位缺位的問題。這涉及事前預警、事中監管、事后稽查三方面，尤其在事中監管環節，海關監管錯位問題更加明顯。

海關監管是邊境線上的一道防線，旨在從政治、經濟、文化道德、公眾健康等方面維護國家利益。海關監管出現問題則會給走私不法分子可乘之機，造成自貿試驗區的秩序混亂。因此，海關監管作為出入境秩序的正面監管，它的力量與作用直接影響走私違法行為，如果海關監管能有效執行，則走私違法行為在很大程度上會受到有力打擊。

二、福建自貿試驗區海關監管錯位的原因

(一)電子信息化滯后

自貿區一般實行閉路電視監控和計算機聯網監管模式。但面對全球貿易體系愈加復雜化和走私方式多樣化高科技化的情況，福建自貿試驗區海關監管電子信息化面臨著更加多元化的挑戰。2013年上海自貿區就面臨著物流監控不足的問題[2]。

而福建自貿試驗區不僅面臨物流監控難題，還面臨倉庫電子化管理、閉路監控、運輸工具電子化管理等問題。福建自貿試驗區內的物流監管沒能建立起全程、動態、實時和具有威懾力的監控，一般只停留在監管現場物品貨物的監控，對于自貿試驗區內的運輸工具、運輸路線缺乏實時、全程的監控。閉路監控系統關于只有圖像并沒有聲音傳輸，未能監控到的死角位置，主要依靠人為的實時看管等的問題。另外，自貿試驗區區內的物流企業與加工貿易企業之間，缺乏必要的聯系和系統的信息化建設，也就是說，兩相之間存在明顯的分割狀態。

(二)監管人員能力有待提高

針對福建自貿試驗區海關監管問題，各項政策與改革措施在穩步提出，旨在完善福建自貿試驗區海關監管模式，發揮海關監管效能，遏制走私活動。其中關鍵性因素就是海關監管人員的能力提升。

1.監管人員提前預警能力需提高。傳統海關監管著重于正面作戰、全線防守模式，強調貨物進出口時的監管，而對于貨物的提前分析和預警監管模式相對薄弱。

2.監管人員發現能力的局限性。由于現階段海關監管是以數據流為基礎，通常海關監管以當事人的“申報”為基礎對其進行監管。

3.監管人員對監控設備的認識和運用有待提高，加強技術查驗設備的應用和管理。即將復制推廣的倉儲企業聯網監管、智能化卡口檢驗、加工貿易工單式核銷等措施都是現代化高科技監控技術。

4.有些關員知識面和工作經驗的不足，以及現階段仍然偏重于數量而不是質量的監管模式，也是造成海關監管錯位缺位導致走私瀕危野生動植物違法活動頻發的原因。

(三)人力資源配置的不夠合理

我國海關工作人員在絕對數量上是世界各國中最多的，但是從事一線監管人員約1.7萬人，以審批管理為主的海關機構領導職數過多，導致指揮協調的人多而具體工作的人少了。因此，三級海關依然人員不足。另外，由于海關人員長期在同一部門、崗位從事機械性的重復工作，導致人員思維定勢僵化，缺乏應有的激情,工作效率低下。

(四)海關機構設置眾多、職能交叉

海關機構橫向部門、縱向層級多，不利于部門間、上下間的溝通與協調，不利于資源共享和整體效能的發揮。海關通常分為四項職能，但四項職能又下分多個具體職能部門。例如，緝私和調查部門普遍內設多個處級機構；福州海關、廈門海關下設多個海關、辦事處和部門，各部門設置多個科級機構，有的科室只有一個科長。因此，職能部門劃分過多的同時，職能劃分愈加不清。例如，報關單證查驗、放行同結關環節之間的監督管理存在著職能交叉問題。這只是其中一個例子。職能劃分不清使得基層一線工作人員工作量大而復雜，也造成了上面的多頭管理，下面具體工作人員少現象。這些都將導致海關機構工作效率低下、工作出現漏洞、監管錯位缺位等的問題。

三、福建自貿實驗區海關監管優化策略

(一)海關監管關于科技管理的設計

現代計算機信息網絡系統的建立非常重要。當代是一個網絡時代同時也是一個信息時代，網絡和信息存在著緊密聯系。

1.福建自貿試驗區的特色是作為兩岸的核心區以及推進建設 21世紀海上絲綢之路核心區。依據福州海關2015年第13號文件，公布了“兩岸海關電子信息交換系統”上線運行，實現了貨物原產地數據的實時傳輸與互認。這也是電子信息交換與共享的進步，因此，將福建打造為海絲之路重要樞紐，就需要福建自貿試驗區海關監管進一步推進全省、全國、世界性的信息實時共享與同步。

建立類似荷蘭鹿特丹港的海關中央計算機系統。荷蘭鹿特丹港海關監管利用現代化信息技術實行海關監管。它的進口貨物和預定抵達港口日期相關資訊須由海運公司或船務代理公司向荷蘭海關申報，每艘貨輪包括商業貨柜等資訊須編制船運貨物報告，需在船只到達鹿特丹港前24小時內提交。相關資料會保存進海關的中央計算機系統，中央計算機系統會檢驗資料的正確性以及根據計算機風險分析，確定海關人員是否執行開柜檢驗。福建自貿試驗區海關監管可以借鑒此模式，將貨物原產地數據、侵權信息檔案、企業資質、企業分類等信息錄入中央計算機系統，通過風險評析對其進行判定，以提示海關監管人員是否開柜核查。

2.在物流監控環節上，建立衛星定位系統，同時借鑒上海自貿區采用的射頻識別(RFID)技術。通過衛星定位系統，對移動的人員、車輛和船舶進行位置確認，以防止他們在運輸途中長期滯留或脫離海關規定的路線，以致脫離海關監管。通過射頻識別(RFID)技術在集裝箱上安裝電子標簽，在運輸檢查站或中轉站設置閱讀器，了解貨物的具體位置[2]。

3.工作部門之間或人員之間內部的溝通與聯系作為管理模式中重要的組成部分，也需要重視。因此，出于福建自貿試驗區海關監管工作人員內部的聯絡或者內部工作的保密需要，建立內部信息交流與共享平臺都非常重要。該平臺可以實時共享案件管理信息、情報管理信息、人事管理信息、會議管理信息等，實現資源共享，保證海關各部門之間無縫鏈接。避免各部門各人員各自為政，毫無交流，導致職責不清、效率低下等問題的出現。

4.福建自貿試驗區海關監管不可或缺的就是電視監控系統的建立。隨著時代的發展，建立覆蓋整個監管區域的可視監管系統，通過360度無死角監管自貿試驗區海關監管區域，同時，可視監管能夠在對內對外方面都起到重要作用。在對內方面，可以監管海關海員的行政行為和廉政表現；在對外方面，可以對海關監管貨物、物品、運輸工具進行有效的監管，通過可視圖片更加清晰地進行監管工作，能夠更有辨識度，彌補肉眼監管的不足之處?？梢哉f，可視監管可以對報關情況、查驗情況、貨物物品存儲運輸情況、集裝箱放置運輸情況等等都進行全方位、全天候錄制，能夠更加加強海關監管工作的嚴密度。

(二)完善海關人力資源管理

1.監管人員業務能力的培育。任何制度和科學技術都不可能完美無缺，這就需要一線監管人員在實際監管過程中發揮個人智慧和能力，采用靈活的監管方式。因此，提高海關監管人員個人能力和素質迫在眉睫。如新加坡地小資源匱乏，但對人才的培養卻非常重視。新加坡的優勢之一就是擁有一批受過各種專門培訓的勞動者隊伍和具有較高素質的管理人才，成為海關監管的有力基礎。因此，新加坡自由貿易區有力的人才保障措施值得借鑒?？梢詫Ω＝ㄗ再Q試驗區海關監管人員勝任能力進行培訓、開發和鍛煉，提高海關人員提前預警能力、發現能力、素質能力等。針對海關監管人員可以進行以下幾種管理體制：一是信息跟蹤機制。海關監管人員工作質量情況的跟蹤、收集、評析等，建立績效考評制。二是獎懲制?？梢詮奈镔|、精神兩方面著手，如福利、津貼、榮譽證書等獎勵，罰款、降職、撤職等懲罰。三是人員實時更新。建立靈活調整人員結構和實時更新人員的管理體系，更新換代，保證海關監管人員高效率、高素質、高水平。

2.加強一線海關人員監管力度。海關監管人員在審慎核查方面需更加嚴謹，例如，進境備案清單和報關單，發現不一致時就應當重點關注和核查；經常性核查倉儲公司的信譽記錄；詳細的登記運輸車輛的具體信息、運輸貨物的具體信息等。

3.對海關人力資源狀況進行科學預測和規劃，即對海關工作具體崗位上的職責和應配備的人數的預測和規劃。這是避免職能混淆不清、工作效率低下的一個提前預防措施。

(三)海關監管與私人營運管理相結合

美國對外貿易區是以使用者知法守法為前提的監管模式，充分相信經營人的自主營運和管理，但海關并不是對此放任不管，仍然需在一定程度上實施監管，例如以抽查的方式針對對外貿易區實施監管。美國對外貿易區對違法經營者處罰相當嚴厲，如吊銷執照、巨額罰款等，以此維護對外貿易區海關監管模式效能。并且，海關監管模式由傳統的對貨物審計核查、逐單逐票的審核海關監管制度轉變為對對外貿易區經營人和使用人的監管為主體的監管。這種監管模式使得海關監管從瑣碎的具體事物監管中脫離出來，轉而監管經營人，由經營人負責區內貨物具體情況的監管。這樣的監管模式有利于屏蔽由海關全權負責監管時出現的權責不清、互相推諉、效率低下等問題。

福建自貿試驗區海關物流監控難題，涉及到科技和人員部門問題。一方面，現代物流涉及到交通運輸、稅務、海關等多個部門，不同的部門對于物流實行的管理體制和方式各不相同的同時也帶來了各種管理體制夾雜不清的問題，從而抑制了海關監管的效率。另一方面，物流監控也牽涉到不同的經濟利益，博弈和妥協的過程實質就是拖沓的過程。因此，福建自貿試驗區海關監管可以借鑒美國監管經驗，建立起海關主管、企業協管的管理機制，通過海關監管與私人營運管理相結合的方式克服機構臃腫、效率低下等問題，提高監管效能。

(四)合理劃分機構設置與職能

當前，我國海關正處在全面構建大監管體系的關鍵階段，福建自貿試驗區利用整體性理論建立了“單一窗口”，意在簡化監管程序、整合職能。同時，可以將整體性理論與流程再造相結合，重新對各個機構、部門的職責與職能重新解析、整合。在機構設置和職能劃分清晰的情況下，海關監管才不至于從內部出現多頭管理、職能交叉、混亂不清等問題導致海關監管錯位缺位，從而為走私活動提供條件。另外，加強與公安部門、法院、工商部門等的協調聯系和配合，全方位多功能鞏固福建自貿試驗區海關監管效能。

[1] 柴政.瀕危物種及其制品走私案件分析——以廈門海關近八年查獲的走私案件為例[J].林業資源管理，2015(2): 32-34.

[2] 穆龔.上海自貿區防走私提上議程射頻識別網絡建設先行一步[N]，上海證券報，2013(9): 1-2.

[3] 劉德培，梁勇.福建外貿獲益自貿區戰略[J].中國經貿，2011(4) : 36-38.

[4] 朱秋沅.歐盟自由區海關制度分析及對中國自貿區建設的啟示[J].上海海關學院, 2014(5): 36-45.

[5] 葛靜茹.上海自貿區海關監管研究[J].商業故事，2014(28): 38.

[6] 張冰清，黃軍甫.上海自貿區海關監管研究[J].經營管理者 , 2014(36): 154-155.

[7] 金必逞，楊翊丞，方磊.自貿區海關管理模式創新機制研究——基于整體性治理理論[J].現代商業，2015(8):125-126.

(責任編校：李延軍)

F752.57

：A

：1674-327X (2017)01-0049-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.015

2016-06-25

樂昀(1990-)，女，福建大田人，碩士生。

時間：2016-12-27 16:28:39；

：http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20161227.1628.004.html