從財產權視角看環境污染治理中的權利性質

李 濤

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

從財產權視角看環境污染治理中的權利性質

李 濤

(中國政法大學 法學院，北京 100088)

在大陸法系的語境下探討財產權，必須明晰其是作為物權的上位概念而存在，并在法律關系、道德基礎、侵權的認定和侵權后的救濟等方面區別于產權，在此基礎上從財產權的演變以及內在構成要素入手分析成為法律上的財產權必須滿足為法律所類型化這一條件。隨著行政權力深入介入環境污染治理，其成為環境治理中財產權的創造和維系的唯一來源。這也是在環境治理中區別財產權和其他環境利益的標準。經行政權力設定的受保護的環境利益已被法律類型化，應納入財產權的范疇。在其他環境利益和財產權利雜糅的狀態中，行政機關兼具私人財產權的保護者和公共環境利益的監管者的雙重角色。

財產權；環境利益；權利沖突；利益衡量

一、財產權、物權和產權的概念區分

在大陸法系的語境探討財產權譜系下環境污染治理中的權利設定，首先應該對財產權、物權以及經常出現的產權概念進行明晰。財產權概念是大陸法系和英美法系都有的概念，只不過內涵不同，就大陸法系來說，財產權是作為人身權的對應概念出現的，其是物權和債權的上位概念。而物權概念是大陸法系獨有的概念，其指對物享有的支配和排他的權利，由于新型權利類型的沖擊，人們對物權客體的認識也不局限于有體物，還擴展到權利等。來源于制度經濟學中的概念“產權”，其含義是非常豐富的，有學者對其內涵歸納出七種含義，包括所有制含義、所有權含義、行為權含義、使用權含義,等等[1]，也就是說其內涵是非常不確定的，而其概念引入到法學理論研究中所引起的混亂則是其經濟學含義的豐富性在法學上的反映。目前在法學語境下使用產權概念主要有三種含義：其一在等同于所有權的含義上使用，這一理解和用法在國內占大多數；其二產權強調對物價值的利用，等同于他物權或者經營權等，即誰對物的價值享有利用的權利，誰就享有該物的產權；其三即最廣義的產權理解，等同于財產權，包括物權和債權、知識產權等。美國學者勞倫斯·貝克爾曾將權利構成的形式特征分為十個，分別為：1.權利人；2.義務人；3.權利人和義務人的關系；4.權利人擁有的或可要求的作為、不作為、地位或利益；5.權利的道德根據；6.構成侵權的要素；7.侵權行為在何等情況下可寬宥；8.何為適當救濟；9.何為獲取救濟的方法；10.誰可以強制施與救濟①參見夏勇《權利哲學的基本問題》，載于《法商研究》，2004年第3期。。在權利構成的要件中以貝克爾的觀點最為成熟，將其歸納后可以發現，1-4在法律關系層面論證權利的成立，5是權利的道德基礎，6-7則是關于侵權的認定，8-10是權利被侵害后的救濟問題[2]。因此,我們以此四個方面來歸類分析本質作為權利的物權和偏向價值利用層面的產權的異同。具體如下：

(一)法律關系層面

物權均有法律規定的物權主體，主要包括自然人、法人，由于我國存在多種經濟所有制，因此國家和集體經濟組織也是物權的主體，當然此均是籠統的物權主體，由于物權的類型多樣和新出現的物權類型多樣，所以其具體權利中其權利主體的類型也是多樣的[3]，但不可缺少均需由法律作出規定。由于物權的對世性，故義務人就是物權主體以外的所有人都負有消極的不得侵犯物權的義務。物權人對該物享有排他的支配地位，可以行使占有、使用、收益、處分的權利。產權則并不強調對物的所有，只要對物的使用享有權利的人皆可成為產權人，另外由于其本身概念模糊，故主體的外延并不清晰，沒有物權主體的確定性?？扑乖诙嗵幨褂谩爱a權”一詞時，有時表達的是使用權的含義，有時則是表達的所有權的含義。當產權所指為使用權時，其代表的利益法律對其未置可否，如欣賞美好風景的權利，因此此類產權代表的利益不具有對世性，雖然當事人就此享有利益，但不能阻止他人對該風景的利用。

(二)道德基礎層面

自羅馬法以來，財產權制度都被看作是個人保障其自由生活進而實現尊嚴和自我發展的基礎，在憲政意義上，其是對抗國家權力，進而實現自我統治的保障。隨著財產權制度的發展，在現代的意義已不局限于維持個人基本自由生活，更多的財產是由政府與社會的互動中產生的，如行政特許權，排污權等等，其更大的價值在于發掘個體自身的潛質可能，政府的角色在于在社會資源分配中為社會成員的自由發展創造良好的條件。而產權脫胎于制度經濟學，其指向的是資源配置過程中的收益最大化或成本最小化，效率目標是其唯一的追求。

(三)侵權的認定方面

法律對侵犯物權的行為規范了明確的構成要件和歸責原則。歸責原則上以過錯責任為原則，以無過錯責任為例外。而對于產權的侵犯，依照科斯的觀點，外部性是相互的，不能簡單認為工廠污染了農民的土地就認定工廠為“侵權人”，而是應該看到工廠侵犯了農民的財產權，農民也妨礙了工廠的排污權，因此應以效率為抓手，具體分析“侵權人”和“受害人”哪一方在權利配置中收益更大或者防范污染的成本更小，從而將權利和責任予以分配。

(四)侵權后的救濟方面

物權均由法律作出明確規定，大陸法系自羅馬法以來就有“物權法定”的原則，一般認為有利于維護交易安全，降低交易成本，更是表明和記載一國經濟關系的要求[4]。一般認為物權類型、內容、客體等均需由法律規定，也就是一種權利只有經過法律的類型化才可上升為物權。所以對于物權的侵犯本質上是對法律所確定和認可的法律關系的破壞，可以向法院提起訴訟請求財產權保護，法律為其提供了沖突解決機制和救濟途徑，基本規則包括在物權與債權沖突時，物權保護優先；當物權內部沖突時，擔保物權優先于所有權，優先于用益物權，在擔保物權和用益物權內部，則按照時間先后，當事人登記與否，付款與否等等確定。而產權則是價值層面的表達，由于并沒有法律的類型化，所以在其之上的利益是不全都受法律保護，現行法律法律框架下也就不具有可訴性。而且由于其類型多樣，不能對其作出明確的順序規定，按照科斯和波斯納等法經濟學的觀點，應以效率為衡量標準，凡是能夠最低成本的阻止損害或者獲得最高效益的，則或者通過契約，或者通過政府和司法機關的調整，使之資源達到最優配置。

二、財產權的演變

財產權的概念在大陸法系中是僅存在于理論層面的，其與人身權相對，作為大陸法系民事權利體系的基本分類。至于財產權的內容，從羅馬法伊始，便經歷了一個不斷變化的過程。羅馬法時代，法律中抽象出“物”的概念，其范圍極廣，而財產僅指對人有益的物，隨著慢慢發展，兩者概念趨于統一。物一般分為有體物和無體物，蓋尤斯在《法學階梯》中認為：“有體物是能觸摸到的物，如土地……;無體物是不能觸摸到的物，如權利，比如繼承權”[5]。財產主要表現為有體物，無體物如債權等只是作為例外的“物”而存在。羅馬法對物和財產的認識為后來的人們所沿襲，隨著西歐商品經濟的發展，債券、股票等非傳統有體物的財產形式大量出現，大陸法系國家立法時對此做出回應，將這些新的權利形式納入無體物的范疇，將其歸于動產。如《法國民法典》第516條規定：“財產或為動產，或為不動產”，第529條規定：“以請求償還到期款項或動產之目的之債權與訴權，金融商業或產業公司的股份及持份，均依法律規定為動產”[6]。但法國民法典不同之處在于，其對于無形財產(無體物)的范圍予以擴大，不僅包括羅馬法中的以有體物為對象的財產權利，還包括“營業資產、顧客、營業所、版權、發明專利、工業設計、商標權、商業名稱以及現代社會的商業信息等所享有的權利”。德國民法典與此不同的是，確立了物權的概念，其認為不能將債權、他物權等作為無體物納入物權的范疇成為物權的客體，否則就混淆了權利和權利客體的區別，而應將物限定為有體物，而債權、他物權應作為獨立的權利類型從物權中區分出來，因此德國民法確立了物權與債權分立的二元體系，在有體物上構建以所有權為中心的物權體系，在物權之外的財產權利歸于債權。自此為后世的財產權體系確立了研究分析的基本進路。

在英美法系中，財產權不僅存在于理論層面，更存在于實在法的層面，其對財產的分類也與羅馬法類似，分為有形財產和無形財產。不過其有關財產的概念并未與所有權的概念作出明確區分，而是建立在經驗主義基礎上的模糊的概念，因此其無形財產范圍極廣，幾乎任何一個新出現的財產類型都可以納入財產權體系中。當然其對財產的理解也是隨著歷史發展經歷了一個變化的過程。最早可以追溯到布萊克斯通在《英國法評注》中的觀點，他認為所謂財產權即對外在事物可以實施的獨有的、專斷的支配，并且可以排除任何個人的干預[7]。亞當·斯密也表達了相同的見解，不同的是，亞當·斯密認為財產權不局限于有物理形態的有體物，而包括一些無體物，如知識產權等?？梢姛o論布萊克斯通抑或亞當·斯密都把財產權看作是人對物的權利，這一認識也一直延續到20世紀霍菲爾德的權利分析理論出現才慢慢轉變，霍菲爾德采用邏輯化約的方法來尋找法律關系的元形式，其稱為尋找“法律的最小公分母”，通過分析權利所包含的具體指向，他認為所謂對人權只是一人對抗一個或少數幾個人的權利，而對物權不過是一個人對抗不確定的人的權利。兩者只是約束的人數不同沒有本質區別，因此對物權可看作是對人權的“集束”[8]。這種分析方法具有極高的方法論意義，有關財產權是人與人之間法律關系的分析被《美國財產法重述》吸納，在第一版將財產權定義為有關物的人與人之間的關系。而且該思想直接促成了以后權利束理論的產生。權利束理論認為財產權是由一系列權利組成的權利束，本身并無實際意義，甚至有學者將財產權比作一個裝著各種權利的“信封”，至于其如何適用，則有賴于科斯對“交易費用”問題的分析，其認為在市場中最好的辦法就是通過交易來決定權利束中各個權利的優先順位，生活中并不是單向的侵害這么簡單，而是不同權利之間的相互妨礙，其列舉了火車機花損害莊稼的案例，火車機花導致莊稼被引燃，表面上看是鐵路公司對鐵路沿線農戶財產權的侵害，實際上侵害是相互的，莊稼也妨礙了火車安全行駛的權利。而至于是鐵路公司賠償農戶損失，還是給火車裝上控制機花的設備，在交易中能自動達到雙方權利最有效率的配置，而當交易因為費用過高無法達成時，需要行政機關或司法機關的介入，決定哪一項權利應予以優先保護，來對權利配置進行糾偏以達到與交易同樣的效果。

三、環境污染治理中財產權的構成要素探討

由上所述可以看出，目前無論大陸法系還是英美法系對財產權的理解都處在不同的變化之中，面臨相同的問題即是日新月異的財產類型究竟該如何納入財產權體系，從法律規定來看，涉及環境污染治理最典型的權利主要有排污權，目前有關大氣污染防治的專門法律只有《大氣污染防治法》提及排污權，其僅在第21條第五款規定：國家逐步推行重點大氣污染物排污權交易?！端廴痉乐畏ā冯m然規定了排污許可證制度，但沒有冠以“排污權”之名，其法律地位仍然處于模糊的狀態?？梢娋铜h境污染治理目前只有籠統的重點大氣污染物排污權獲得法律認可。有學者主張環境財產權應包括：環境容量使用權、資源性環境利用權、授權性環境利用權、養護者收益權等幾類[9]。但這種對權利進行列舉的方式并沒有回答我們應該采用什么標準來審視以及決定什么樣的環境權利可以納入環境財產權的保護范圍。因此我們需要分析每種環境財產權所包含的要素以及這些要素之間的關系，只有清楚界定財產權的構成，才能決定一項權利是否納入我國財產權保護范圍。

對權利的要素分析，影響力最大的便是霍菲爾德的權利分析理論，其認為權利的概念是模糊不清的，其中蘊含著多種法律關系，因此其采用邏輯分析的方法將“權利——義務”關系分為四種法律關系：其一為狹義的權利(right)和無權利(No-right)，即某人有做某事的自由，他人無權利要求他不這樣做；其二為特權(privilege)和狹義的義務(duty)，即他人有權請求某人做某事，某人有義務做某事；其三為權力(power)和責任(liability)，即某人有處分某物的權力，而他人有責任承受這樣的處分行為；其四是豁免(immunity)和無能力(disability)?；舴茽柕抡J為這八個概念即是法律關系的元形式，由此組合可以形成不同形態的財產權結構，正如原子可以組合成不同的物質一樣。有學者認為財產利益表現形態的差異性，是我們劃分不同財產權類型的標準，也是新的財產制度賴以建立的依據[10]。但既然理論上財產權的形式可存在無數種可能，為什么立法中只采納幾種財產權的形態呢？對此制度經濟學給出的回答是由于存在社會成本，立法應該而且只會采納那些社會效益大于社會成本的財產權結構。

若單在大陸法系范圍內理解財產權，主要包括物權、債權、知識產權三類。物權是以所有權為核心而建構起來的，所有權的核心確定的便是物的歸屬和支配關系，所以傳統認為物權的客體通常是有體物，正是因為有體物范圍可確定，容易對其進行支配、處置。如我國《物權法》第2條第三款規定：本法所稱物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。法條中對“特定的物”的要求即是該物內容范圍可以確定。但對于新出現的以權利為客體的財產權則很難納入其中，因此大陸法系的做法是在新的權利出現后在物權法中增加例外條款，例如我國物權法第2條第二款規定：本法所稱物，包括不動產和動產。法律規定權利作為物權客體的，依照其規定。所以可以總結出我國是采用一般加特殊的模式，對于以權利為客體的財產權均視為特殊的物權，如股權質押，票據質押等由特別法予以規定。債權因為當事人意思自治，故在不違反法律的情況下對自己的任何利益訴求作出約定無可厚非，例如在大氣污染防治領域與他人約定不可燒荒、不可在居住地附件焚燒垃圾等等，利益訴求多種多樣，約定內容也就不可窮盡。因此這不是我們關注的重點。而對于治理污染的新技術、新工藝享有知識產權，這也與其他類型的知識產權無益，故也無討論的必要。

通過以上的分析可以明晰在環境污染治理領域對于財產權的爭議主要限縮在物權范圍內。物權主要包括兩個方面，以有體物為客體的物權和以無體物如權利為客體的物權。環境污染治理中主要保護的是自然狀態下的水、土壤、大氣等環境質量不下降，由于環境資源的稀缺性和生態價值日益凸顯，我國又是公有制經濟為主導，環境資源的國家所有權占支配地位，因此在對環境資源的利用和保護其生態價值的努力中公權力機關扮演著唯一的資源分配的角色。對于行政相對人來說各項財產權的產生必須經由公權力的設定，主要包括行政許可、行政獎勵、行政授權、行政合同、行政確認等，與此相對應即包括經行政許可的污染物排放行為，如大氣排污權，即是經行政許可的對大氣環境容量的使用權，不僅受到行政法的保護，也作為一項私有財產受到物權法的保護；另外對于個人或企業從事有利于環境污染治理的行為，達到一定生態效益指標或滿足相應條件后獲得行政機關獎勵的權利也是公民或企業的財產權；又或者行政機關對企業產品符合綠色標準的行政確認也是企業的一項財產權。因此列舉總是不全面的。在我國成為法律上的物權必須對財產具有排他的壟斷性，另一層含義即為物權客體的范圍可確定，內容可支配。例如用益物權是對財產的占有具有排他的壟斷性，擔保物權則是對財產的價值具有排他的壟斷性。針對這些權利作為物權客體存在的范圍確定問題，這直接影響了這些環境財產權實現的效益。因此需要公權力機關制定有關環境容量監測、報告制度，企業污染物排放的監測、報告、核證制度，環境容量使用權的交易制度等。

四、環境污染治理中的法律關系分析

在環境污染防治中我國對于排污權的規定最早是將其列在“產權交易機制”的標題之下，學者對資源環境領域的權利研究也不乏冠以“環境產權”之名，而并非以財產權或物權為名，故有必要從環境污染治理中的法律關系的角度進行辨析以對各項權利的性質進行分析。

(一)企業在行政設定范圍內享有權利為客體的物權

企業享有該財產權的前提是法律的規定，只有法律對該項權利進行類型化規定，政府才能為企業設定該項權利。政府不能在法無明文規定的情況下為企業設定該項權利，否則有違“物權法定原則”，可以說法律的類型化規定是該財產權成立的前提，目前在環境污染治理中《大氣污染防治法》規定了排污權，從權利的外在結構和內在要素分析，已然成為一種物權，法律應明確其法律地位。在此前提下，政府的設定是該項財產權得以生效的必備條件。滿足法律的類型化規定后，只有客體明確，權利范圍可確定才能產生物權的對世效力。以排污權為例，排污權是經行政管理部門在核定環境排放總量的前提下對企業所占用的環境排污量進行核準，本質上這是企業對環境容量的合法使用。雖然實踐中有關排污權的各項核準制度、交易制度正在試點中，但可預期的是該項權利的范圍在標準化的監測制度下是可確定的，可以滿足物權客體確定的要求。因此各項有法律規定的，行政設定的權利可以作為物權的客體，企業在此范圍內享有財產權的保護。

(二)個人享有生態利益

龐德認為法律所保護的權利的本質都是該權利所體現的利益，法律是獲取利益的手段?？梢哉f權利正是利益的法定化。而權利和利益之間的邊界則相對模糊，理論和實踐中在初始界定某項權利時，其概念和外延是相對清楚的，但隨著社會發展，與該權利的客體相關的會產生其他的利益，則無法被納入該權利概念體系內加以調整。如起初物權法對于自然資源賦予其財產權是背后體現的財產利益，但隨著環境問題的凸顯，自然資源的生態價值逐漸被人所珍視，因此傳統的物權法對此方面利益的保護就顯得力不從心。所以對待紛繁復雜的利益訴求，法律并不能提供完全的保護，只有符合一定條件的利益才能被法律所調整。對于環境利益如此寬泛的概念，有學者將其分為：經濟利益、資源利益、生態利益、精神利益等等。認為只有經濟利益能被物權法所調整，對于其他三種利益則應由環境法調整。而有的學者則認為應將環境利益界分為資源利益和生態利益。雖然理論探討眾多，但由于隨著經濟發展水平提高，人們表現出越來越多和越來越廣泛的環境利益需求，因此法律始終并未對如此廣泛而多樣的訴求如享受清潔空氣或清潔水有關的利益類型化為清潔空氣權或清潔水權，所以自然人享有的只是“生態利益”，對于這種利益法律采取保護的立場，目前主要是通過對損害環境，造成污染的行為設定行政責任或刑事責任加以間接保護。

(三)行政機關集財產創造者和監管者于一身

政府在與企業和個人的互動中兼具財產創造者和監管者的雙重身份，作為財產創造者，正是通過行政設定和認可等行為，法律所規定的財產權才能為企業所享有并生效，任何個人或行政機關都無權隨意剝奪該財產權，同時行政機關不僅負有消極不妨礙的義務，更負有建立健全這些權利財產權使用、流轉等各項制度的主體責任，以保障企業或個人財產權的正常行使。另一方面，行政機關作為監管者，天然具有維護公眾的生態利益的行政監管責任，其履行行政監管責任的范圍即是《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等各相關法律所設定的領域，其履行行政監管責任的程序、手段也是根據這些法律的規定，同樣對于公眾生態利益的保護效果，也是以行政機關是否勤勉盡責的執行相關法律為評價標準，而不以公眾的生態利益是否得到完全滿足為條件。因此這樣雙重的身份決定其既有可能在民事訴訟中作為侵權人承擔對企業或個人財產權的賠償責任，又有可能在行政訴訟中作為瀆職者承擔環境保護法律設定的行政責任。

五、結語

在財產權的認定中，法律的類型化規定是一項利益上升為一項權利的必要條件，法律的規定意味著這些利益廣泛存在以及被公眾廣泛接受，正如學者所言，物權法不過是關于物權的常用清單，而在環境污染治理中，因行政權力的設定和逐步規范而符合財產權外在特征和內在要素的權利越來越多，其與各種環境利益相互交織，但相關法律并未及時明確其財產權的屬性，實為遺憾。由此產生了環境治理中治理措施的肆意妄為，在經濟艱難轉型和環保激進主義盛行的今天尤為嚴重。我們應該以財產權的視角來珍視這些權利，與各項環境利益采取不同的處理方式，如此才能達致經濟發展和環境保護的平衡。

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[責任編輯:鄭男]

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1008-7966(2017)06-0098-04

2017-07-12

李濤(1993-)，男，河北邢臺人，2015級環境與資源保護法學專業碩士研究生。